■ 周 志 偉／文

“向南看”與“向外看”：美拉關(guān)系的新局面

■ 周 志 偉／文

2011年3月19—23日，美國總統(tǒng)奧巴馬先后對巴西、智利和薩爾瓦多進(jìn)行為期5天的訪問，這也是奧巴馬就任美國總統(tǒng)以來對中、南美洲的首次出訪，距離布什總統(tǒng)2007年3月訪問南美洲整整過去了四年時間。在過去的四年間，國際金融危機(jī)催生了國際政治經(jīng)濟(jì)秩序的轉(zhuǎn)型，新興國家的實力上升及南南合作的深化使得世界力量的對比朝著更趨均勢的方向發(fā)展。在這種新的國際格局環(huán)境下，被奧巴馬總統(tǒng)定義為旨在“建立新的進(jìn)步聯(lián)盟”的中、南美洲行尤其耐人尋味。與此同時，相關(guān)動力要素的改變也使得當(dāng)前的美拉關(guān)系具備了與以往不同的特點。

2011年3月19—23日，美國總統(tǒng)奧巴馬對拉美三國進(jìn)行了為期5天的訪問。圖為奧巴馬訪問智利時發(fā)表拉美政策演說。

奧巴馬為何此時而來？

最近幾屆美國總統(tǒng)都曾對拉美地區(qū)進(jìn)行過出訪，因此，奧巴馬總統(tǒng)此次訪問中、南美洲三個國家，其特殊性不在于出訪本身，而是在于他在一個如此特殊的時期（日本核危機(jī)、利比亞沖突、中東局勢不穩(wěn)）仍然堅持其出訪拉美的計劃，這充分體現(xiàn)了此次出訪的重要性及不尋常的內(nèi)涵。

第一，拉美的經(jīng)濟(jì)活力有助于美國經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)。與美國經(jīng)濟(jì)自次貸危機(jī)爆發(fā)以來陷入連續(xù)低迷的局面相比，拉美地區(qū)基本延續(xù)了最近十年以來的增長勢頭，僅在2009年出現(xiàn)過短暫的衰退，這使得拉美地區(qū)主要國家較好地渡過了國際金融危機(jī)。據(jù)聯(lián)合國拉美經(jīng)委會的統(tǒng)計，2001—2010年間，拉美地區(qū)的年均增長率為3.3%，最近五年實現(xiàn)了年均4%的增長，其中2010年，該地區(qū)GDP增長率達(dá)6%，而南美地區(qū)更是實現(xiàn)了6.6%的增長，拉美地區(qū)已成為僅次于亞洲的最具經(jīng)濟(jì)活力的版塊，拉美地區(qū)（含墨西哥）占美國出口的比重從1996年的16.4%增至2009年的20%，且美國在美拉貿(mào)易處于順差地位。2010年，除墨西哥外，巴西已成為美國的第九大貿(mào)易伙伴。由此可見，加強(qiáng)與拉美地區(qū)的經(jīng)貿(mào)互動有助于美國擴(kuò)大出口、創(chuàng)造就業(yè)和走出危機(jī)。美國白宮發(fā)言人杰伊·卡尼表示，經(jīng)濟(jì)增長是奧巴馬的最大優(yōu)先目標(biāo)，本次拉美行將集中在拓展經(jīng)貿(mào)商機(jī)方面。

第二，拉美地區(qū)大國的國際影響力上升促使美國加大對該地區(qū)的關(guān)注力度。隨著經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步增長，拉美地區(qū)大國在近幾年中的國際影響力呈現(xiàn)日益上升態(tài)勢。以巴西為例，盧拉政府在過去的八年間通過“積極且自信”的外交，擴(kuò)大了巴西的外交空間，使巴西成為諸如能源安全、糧食安全、WTO談判、國際維和行動、氣候變化等國際重要事務(wù)的積極參與者。奧巴馬在訪問巴西前夕曾明確表示，美國應(yīng)該像對待印度、中國一樣，認(rèn)真對待與巴西的經(jīng)濟(jì)對話，美巴兩國不應(yīng)該是“大小伙伴關(guān)系”，而是一種“平等的伙伴關(guān)系”。2010年美國國家安全戰(zhàn)略明確表示“致力于與其他重要的‘影響力中心’，包括中國、印度和俄羅斯，以及影響力不斷增強(qiáng)的國家，如巴西、南非和印尼，建立更深入和更有效的伙伴關(guān)系?！边@也是美國首次將巴西寫入國家安全戰(zhàn)略，體現(xiàn)了巴西在外交中地位的上升。另外，隨著二十國集團(tuán)的重要性在“后危機(jī)”時期的日益加強(qiáng)，墨西哥、阿根廷的國際影響力也得到一定的提升?？梢哉f，拉美主要國家國際地位的上升是促使美國主動尋求對話的重要因素。

第三，拉美地區(qū)與其他新興國家的頻繁互動使美國意識到加強(qiáng)美拉關(guān)系的迫切性。21世紀(jì)的前十年，拉美左翼政黨上臺后普遍推行“南南合作”的外交戰(zhàn)略，加強(qiáng)與新興國家的戰(zhàn)略互動，通過外交的多元化作為平衡其對美政策的籌碼，并取得了明顯的效果。在這些新興國家中，中國、印度、南非、俄羅斯與拉美的互動尤為引人注目。印度與拉美地區(qū)的貿(mào)易八年（2000—2008年）間增長7倍；俄羅斯與拉美的貿(mào)易四年（2005—2009年）間增長了兩倍；中拉貿(mào)易更是在九年（2000—2009年）內(nèi)增長了12倍。中國在拉美大多數(shù)國家進(jìn)出口貿(mào)易中的地位均有了明顯提升，已取代美國成為巴西、智利的第一大貿(mào)易伙伴，與秘魯、哥倫比亞等國貿(mào)易也呈現(xiàn)出趕超美國的勢頭。并且，中國已與智利、哥斯達(dá)黎加、秘魯簽訂了自由貿(mào)易協(xié)定，加強(qiáng)與中國等新興國家貿(mào)易已成拉美國家降低對美國市場依賴的重要選擇。在貿(mào)易增長的同時，新興國家對拉美的投資熱情也日趨高漲，投資力度和廣度早已今非昔比。

第四，通過一些國際多邊機(jī)制和組織，拉美地區(qū)與新興經(jīng)濟(jì)體的戰(zhàn)略合作不斷“升級”。比如，正在機(jī)制化過程中的“金磚國家”、機(jī)制化程度較高的“印度—巴西—南非三國論壇”、剛誕生不久的“基礎(chǔ)四國”、逐步推進(jìn)的南美洲—非洲峰會、南美洲—阿拉伯國家峰會、東亞—拉美合作論壇，等等。相似的國際身份和利益訴求使新興國家與拉美國家的戰(zhàn)略共識不斷加強(qiáng)，在一些國際重大事務(wù)中，新興國家與拉美地區(qū)之間的磋商、協(xié)調(diào)頻率明顯增加。通過與新興大國的互動，拉美國家的對外政策自主性有了較大提高，與此同時，美國在拉美的戰(zhàn)略空間得到實際上的擠壓，因此，“收復(fù)失地”實際也是奧巴馬政府拉美政策的重要出發(fā)點。

第五，巴西羅塞夫政府上臺后所透露出政策變化的傾向是促使奧巴馬在當(dāng)前復(fù)雜的國際形勢下堅持原定的訪問安排的重要原因所在。自執(zhí)政百日以來，羅塞夫在伊朗核問題上的表態(tài)被看成是“政策求變”的信號，外界猜測羅塞夫有可能改變巴、美在盧拉政府后期因伊朗核問題、洪都拉斯政變而形成的“隔閡”局面。奧巴馬按原計劃訪問巴西可以釋放出以下幾個信號：一是美國承認(rèn)并重視巴西的上升勢頭；二是有違常規(guī)的訪問安排（以往美國總統(tǒng)均是在巴西新總統(tǒng)首先訪問美國后才予以回訪）能迎合巴西新政府發(fā)展“平等巴美關(guān)系”的心理，迎合羅塞夫上臺后急需大國重視的外交愿望；三是美國歡迎巴西在伊朗核問題上的立場轉(zhuǎn)變，并期待巴西在其他國際事務(wù)上采取更接近于美國利益的政策。

奧巴馬訪問拉美的具體訴求

一直以來，移民問題、地區(qū)安全和經(jīng)濟(jì)援助是美國對拉美政策的重點所在，但在美國和拉美經(jīng)濟(jì)走勢呈現(xiàn)巨大反差的局面下，貿(mào)易、能源和投資是奧巴馬總統(tǒng)此次拉美之行的重要議題。

在貿(mào)易領(lǐng)域。近幾年來，美國在拉美地區(qū)的貿(mào)易中所占的份額呈現(xiàn)連續(xù)下降趨勢。根據(jù)聯(lián)合國拉美經(jīng)委會的統(tǒng)計，2000—2009年，美國在拉美進(jìn)口中所占的比重由55%下降至32%，在拉美出口中所占的比例也由61%減少到了42%。從主要國別來看，美國占巴西外貿(mào)比重的降幅最為明顯，其中，美國占巴西進(jìn)口的比重從2000年的23.1%降至2010年的14.9%，同期，美國占巴西出口的比重則從23.9%減少至9.6%。另外，在2009年和2010年，美國在與巴西的貿(mào)易中一直處于順差地位，2010年更是實現(xiàn)了77.3億美元的順差。值得關(guān)注的是，隨著宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和社會政策實施，拉美地區(qū)在近幾年中取得了明顯的“減貧”效果，中產(chǎn)階級隊伍日益擴(kuò)大，地區(qū)消費(fèi)能力也隨之見漲，這為美國擴(kuò)大對拉美的出口提供了更多的機(jī)會，其中包括向巴西空軍推銷F—18戰(zhàn)斗機(jī)。奧巴馬在此次訪問拉美之前稱，拉美經(jīng)濟(jì)取得了令人矚目的增長，其展露的潛力有助于美國應(yīng)對數(shù)十年以來最嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。2010年，美國對巴西的出口支撐著25萬個就業(yè)機(jī)會，并且他預(yù)測，對拉美出口為美國人創(chuàng)造的就業(yè)機(jī)會很快將達(dá)到200萬個。為此，奧巴馬在訪問巴西期間與羅塞夫政府簽署了多項貿(mào)易協(xié)定，其意便在于阻止美國在巴西外貿(mào)中的份額進(jìn)一步縮水。

在能源領(lǐng)域。2011年初，奧巴馬在國情咨文中設(shè)定了“到2035年前，美國80%的電力都來自于清潔能源”的目標(biāo)。早在2009年，奧巴馬在其首次國會演講時強(qiáng)調(diào)，要想使美國的經(jīng)濟(jì)真正轉(zhuǎn)型、維護(hù)美國的國家安全并使地球免遭氣候變化之苦，生產(chǎn)清潔的可再生能源勢在必行。巴西和智利是在可再生能源方面非常具有代表性的國家，巴西的可再生能源在其能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中約占45%，是世界上可再生能源占比最高的國家，也是美國乙醇燃料的最大進(jìn)口國，具有非常先進(jìn)的可再生能源技術(shù)；智利也是一個擁有可再生能源優(yōu)勢的國家，在奧巴馬訪問之前，美國和智利已簽署了核能合作項目。

另外，隨著中東局勢的動蕩以及委內(nèi)瑞拉石油供應(yīng)可能將出現(xiàn)的萎縮，美國也旨在實現(xiàn)石油供應(yīng)源的進(jìn)一步多元化，以保障美國的能源安全，其重點在擴(kuò)大對巴西石油的進(jìn)口。自2006年實現(xiàn)石油自給以及大批深海油田被發(fā)現(xiàn)以來，巴西迅速成為潛在的石油出口大國。2010年，美國能源部的一份報告指出，巴西石油產(chǎn)量有望從2007年的200萬桶增至2020年的400萬桶，到2035年將達(dá)600萬桶，相反，美國的石油產(chǎn)量有可能從2020年開始步入下滑。面對本大陸又一個潛在的石油大國，美國自然希望搶得先機(jī)，確保美國未來的石油供應(yīng)。2010年，石油約占巴西對美出口的五分之一，較2009年增長61.4%，巴西成為美國增長最快的石油供應(yīng)國。美國已成為巴西石油的主要進(jìn)口國，占巴西石油出口總量的55%。在此次出訪前，奧巴馬曾明確表示，增加從巴西進(jìn)口石油是自己與羅塞夫總統(tǒng)會晤的主要議題之一，而這一立場也曾多次被美國多位政府官員在不同場合所強(qiáng)調(diào)。美國對外關(guān)系委員會拉美項目負(fù)責(zé)人朱莉亞·斯維格認(rèn)為“巴西能源的產(chǎn)能規(guī)模對美國是具有戰(zhàn)略重要意義的”，而擴(kuò)大與巴西在鹽下層油田開采的合作是確保巴西石油有效供給的重要途徑。

在投資方面。拉美地區(qū)投資環(huán)境的改善為美國投資提供了新的選擇，其中巴西將成為美國在拉美地區(qū)的投資重點國家。手握2014年世界杯和2016年奧運(yùn)會的舉辦權(quán)，巴西越來越受到國際投資者的追捧，中國等新興國家對巴西投資“井噴”式的增長引起了美國對自己在這場投資競爭中“被邊緣化”的擔(dān)憂。在訪問巴西期間，奧巴馬直接傳遞出了希望“美國公司在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)揮作用”的信號，為美國爭取更多參與巴西世界杯、奧運(yùn)會工程建設(shè)的訂單。另外，在新能源領(lǐng)域，美國也希望利用自己本國的技術(shù)優(yōu)勢搶占拉美地區(qū)該領(lǐng)域的先機(jī)。

在毒品走私和移民問題方面。這是奧巴馬訪問薩爾瓦多的重點所在。之所以選擇薩爾瓦多作為他中美洲訪問的代表，其原因在于以下幾點：第一，薩爾瓦多新總統(tǒng)富內(nèi)斯改變其對美的一貫敵對政策，在美國與古巴之間實施一種平衡外交的戰(zhàn)略，將對美作為其外交優(yōu)先點；第二，薩爾瓦多是美國十大移民來源國之一，高犯罪率的公共安全狀況直接增加美國的入境移民壓力；第三，薩爾瓦多較其他中美洲國家更適合美國推行打擊毒品走私政策，因為在美國看來，洪都拉斯存在政變后的政局不穩(wěn)問題，危地馬拉存在政府反毒意愿不決問題，尼加拉瓜與美國缺乏足夠的政治互信，巴拿馬當(dāng)局與美國存在分歧，而經(jīng)濟(jì)較為穩(wěn)定發(fā)達(dá)的哥斯達(dá)黎加缺乏中美洲的代表性。美國通過與哥倫比亞和墨西哥的反毒合作，目前拉美地區(qū)的毒品走私面臨向中美洲轉(zhuǎn)移的局面，加強(qiáng)與中美洲國家的合作成為美國反毒戰(zhàn)略的下一個選擇。另外，促進(jìn)中美洲經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和社會發(fā)展有助于緩解美國的移民壓力，這便是奧巴馬此次訪問薩爾瓦多的根本目的所在。

美拉關(guān)系的新局面

早在2009年4月的美洲國家首腦會議，剛上臺的奧巴馬就高調(diào)稱將調(diào)整拉美政策，但由于受金融危機(jī)的困擾，美國的拉美政策在過去的兩年間并未有太多變動跡象，而這次拉美之行還是透露出美國拉美政策的調(diào)整方向，概括而言，主要體現(xiàn)在以下兩方面：

第一，從經(jīng)濟(jì)援助到“向拉美要市場”的轉(zhuǎn)變。美國以往對拉美地區(qū)的政策是以經(jīng)濟(jì)援助為依托來實現(xiàn)其目標(biāo)，但隨著拉美國家經(jīng)濟(jì)的趨穩(wěn)趨好，它們（尤其是拉美大國）對美國的經(jīng)濟(jì)依賴有了較大幅度的下降，而與新興國家的合作給拉美國家提供了更多的合作選擇，由此可以說，拉美地區(qū)對美國的期待比任何時候都要低。與此同時，美國需要更多走出危機(jī)的渠道，拉美地區(qū)逐漸壯大的市場使美國比任何時候都更需要拉美市場。這種動力源的改變是當(dāng)前美拉關(guān)系新局面的最大特點，它決定了未來的美拉關(guān)系不再單純依靠單方面的政策推動來實現(xiàn)，而是取決于雙方的政治意愿。

第二，美國拉美政策重心的轉(zhuǎn)移。在過去十年間，美國的拉美政策（尤其是對南美洲）一直是將哥倫比亞作為其地區(qū)盟友的重點，應(yīng)該說哥倫比亞以及皮涅拉領(lǐng)導(dǎo)的智利仍將是美國在南美大陸的戰(zhàn)略盟友，這也是為何奧巴馬選擇智利來宣布對拉美政策的原因所在。但事實證明，美國與哥倫比亞結(jié)盟的拉美戰(zhàn)略間接地推動了南美地區(qū)政治和防務(wù)一體化的發(fā)展，進(jìn)而使得美國和南美洲呈現(xiàn)漸行漸遠(yuǎn)的局面。隨著巴西綜合實力的增強(qiáng)以及在地區(qū)一體化、國際事務(wù)影響力的提升，巴西在美國拉美政策中將起到不可替代的作用，通過提升與巴西的合作水平來推動美拉關(guān)系的發(fā)展將是美國對拉美（尤其是南美洲）政策的主要途徑，而要使這一方式行之有效，淡化與哥倫比亞、智利等國的“盟友”色彩將是美國不得不做出的選擇。

巴美關(guān)系新走向

巴西是奧巴馬此次出訪拉美的首站，這種行程安排滿足了巴西希望大國認(rèn)可其崛起身份的心理，但奧巴馬此行的結(jié)果并未達(dá)到巴西的預(yù)期，而外界有關(guān)“巴美關(guān)系將進(jìn)入新時代”、“羅塞夫在對美關(guān)系上將有別于盧拉”的預(yù)測是過分樂觀且片面的。

首先，兩國仍未解決棉花爭端的遺留問題，美國政府對棉花種植的高補(bǔ)貼政策使該爭端存在重新激化的可能。2011年4月14日，美國眾、參兩院通過了2011年財年剩余半年的聯(lián)邦政府預(yù)算法案，在削減380多億美元政府開支的安排中，美國有可能取消對巴西棉農(nóng)的補(bǔ)償。巴西駐世貿(mào)組織大使羅伯托·阿澤維多表示，如果這樣，巴西政府將重啟對美國的貿(mào)易報復(fù)。曾參與巴西在世貿(mào)組織對美國的棉花訴訟案的外貿(mào)專家佩德羅·卡馬戈·內(nèi)托則稱，“現(xiàn)在已經(jīng)到了巴西在所有多邊論壇（包括世貿(mào)組織多哈回合談判）上迫使取消農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的時候?！?/p>

其次，美國在近兩年的巴美貿(mào)易一直處于順差地位，這為美國進(jìn)一步擴(kuò)大對巴西的出口提高了難度。美國至今仍未降低對巴西乙醇燃料的進(jìn)口稅，這也將使一再強(qiáng)調(diào)“平等互惠”的巴西不太可能對美國進(jìn)一步開發(fā)市場。同時，巴西政府一直認(rèn)為美國的量化寬松的貨幣政策是造成“匯率戰(zhàn)爭”的重要原因所在，這種隱性的貿(mào)易保護(hù)主義也將是影響未來巴美關(guān)系的重要因素。巴西前外長阿莫林在分析巴美關(guān)系走向時指出，美國擔(dān)心中國在巴西的經(jīng)貿(mào)影響力，但要平衡其他國家的影響力，它必須向巴西產(chǎn)品（如乙醇）開放市場，并降低雙邊貿(mào)易的不平衡。巴西現(xiàn)在與中國保持最大順差，而在對美貿(mào)易中則承受最大逆差。因此可以預(yù)計奧巴馬擴(kuò)大對巴西出口的初衷實是不太切合實際的。

再次，在聯(lián)合國改革問題上，美國對印度、巴西的區(qū)別對待讓巴西政府難以接受。阿莫林認(rèn)為，美國事實上仍然將拉美視為其后院，奧巴馬在巴西“入?！眴栴}上的模糊表態(tài)是沒有任何意義的，而且美國給予巴西有別于印度的態(tài)度使其喪失了深化與巴西政府建立互信的寶貴機(jī)會，缺乏這一點，巴美關(guān)系很難有所進(jìn)展。

最重要的是，在對美關(guān)系方面，盧拉政府在過去八年確立的來之不易的“平等地位”是不可能被輕易放棄的。盧拉執(zhí)政八年以來，不斷減輕對美國的經(jīng)濟(jì)依賴，為巴美之間建立平等的兩國關(guān)系創(chuàng)造了較好的條件。因此，可以預(yù)見羅塞夫政府將對美實施務(wù)實的外交政策，同美交往，不可能偏離“平等”、“平衡”和“互惠”等原則。

（作者系中國社會科學(xué)院拉丁美洲研究所副研究員、巴西研究中心秘書長）

（責(zé)任編輯：劉娟娟）