季建林 戚小倩

十 “重”十 “輕”
——當(dāng)前我國(guó)社會(huì)管理和創(chuàng)新建設(shè)中的誤區(qū)

季建林 戚小倩

加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，是中央在新形勢(shì)下促進(jìn)黨和國(guó)家事業(yè)長(zhǎng)治久安的重大戰(zhàn)略決策，是我國(guó)深化改革開(kāi)放的重大戰(zhàn)略部署。由于沒(méi)有能正確理解和領(lǐng)會(huì)中央意圖，由于體制機(jī)制存在的弊端，以及執(zhí)政能力不適應(yīng)與官僚主義、形式主義作祟，不少地方社會(huì)管理和創(chuàng)新建設(shè)出現(xiàn)了一些偏差，這些情況可以歸納為十“重”十“輕”十個(gè)問(wèn)題。

社會(huì)管理;社會(huì)管理創(chuàng)新;體制改革;改革創(chuàng)新精神

當(dāng)前，我國(guó)的工業(yè)化、信息化、城市化、市場(chǎng)化和國(guó)際化的進(jìn)程不斷加快，體制轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型全面推進(jìn)。這既為我國(guó)的新發(fā)展提供了重要戰(zhàn)略機(jī)遇，同時(shí)又帶來(lái)了社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)組織形式、社會(huì)利益格局和社會(huì)思想觀(guān)念的大調(diào)整、大發(fā)展、大變化。我國(guó)進(jìn)入了社會(huì)矛盾的凸現(xiàn)期、集中期，黨和政府工作面臨前所未有的新課題、新挑戰(zhàn)。自從黨的十七屆五中全會(huì)提出要“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，正確處理人民內(nèi)部矛盾，切實(shí)維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定”，各地按照黨的十七屆五中全會(huì)的要求，全面推進(jìn)社會(huì)管理和創(chuàng)新，構(gòu)建新型社會(huì)管理體制的熱潮正在轟轟烈烈地席卷神州大地。但是，我們也不安地看到，社會(huì)管理和創(chuàng)新建設(shè)出現(xiàn)了一些偏差，有的甚至陷入誤區(qū)。筆者將此概括為十“重”十“輕”。

一、重強(qiáng)化輕改革

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)原有的社會(huì)管理體制在提供穩(wěn)定的環(huán)境與條件的同時(shí)，也在不斷地適應(yīng)形勢(shì)與任務(wù)的變化，主動(dòng)積極地進(jìn)行調(diào)整與變革，形成了黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局。但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，我國(guó)社會(huì)管理體制存在的問(wèn)題越來(lái)越顯露，有的問(wèn)題甚至以激烈的方式表現(xiàn)出來(lái)。從總體上說(shuō)，目前我國(guó)政府社會(huì)管理職能還不能完全適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步的要求。一是政府社會(huì)服務(wù)在一定程度上滯后于經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化和全球化的進(jìn)程，滯后于人民群眾的要求，社會(huì)事業(yè)發(fā)展較慢，社會(huì)保障體系和社會(huì)管理制度還不健全。二是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的過(guò)程中，出現(xiàn)了貧富差距拉大、社會(huì)保障覆蓋率較低、就業(yè)形勢(shì)嚴(yán)峻等問(wèn)題。三是社會(huì)組織形態(tài)和社會(huì)階層結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化，以非公有制部門(mén)為代表的新生社會(huì)組織迅速成長(zhǎng)。國(guó)有單位就業(yè)人數(shù)大幅度下降，私營(yíng)企業(yè)和個(gè)體戶(hù)數(shù)與就業(yè)人數(shù)大幅度上升，但政府社會(huì)管理方式尚不能完全適應(yīng)這種變化，為新生社會(huì)組織和階層服務(wù)的理念、方法、機(jī)構(gòu)缺失。四是城鄉(xiāng)、地區(qū)差距和收入分配差距拉大、收入分配結(jié)構(gòu)不夠合理，不同社會(huì)階層之間的利益摩擦和沖突增多，利益訴求表達(dá)的渠道不通暢，缺乏為利益訴求表達(dá)服務(wù)的社會(huì)團(tuán)體與機(jī)構(gòu)。五是有的群眾組織官僚化，社會(huì)服務(wù)組織嚴(yán)重缺乏，社會(huì)中介組織尚未真正成為政府職能轉(zhuǎn)移的載體，社會(huì)團(tuán)體等民間組織的作用尚未得到充分發(fā)揮，社會(huì)資本的開(kāi)發(fā)利用不足，社會(huì)的自我組織能力不強(qiáng)。這些問(wèn)題的存在，要求黨和政府高度重視和積極推進(jìn)社會(huì)管理體制的改革與創(chuàng)新。

但是，有的人看不到我國(guó)原有的社會(huì)管理體制在許多方面已嚴(yán)重不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和社會(huì)深刻變化，在社會(huì)管理和創(chuàng)新建設(shè)中，不去改革不適應(yīng)方面，而是一味地強(qiáng)調(diào)“強(qiáng)化社會(huì)管理”，強(qiáng)化了社會(huì)管理體制中不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的過(guò)時(shí)的內(nèi)容。更為嚴(yán)重的是，有的地方借推進(jìn)社會(huì)管理體制的改革與創(chuàng)新為名，搞了許多強(qiáng)化社會(huì)控制的措施，有的甚至力圖用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代政府對(duì)社會(huì)實(shí)行嚴(yán)格管理的方法去“加強(qiáng)社會(huì)管理”。這種做法與社會(huì)管理和創(chuàng)新背道而馳，更易造成和助長(zhǎng)“社會(huì)管理和創(chuàng)新就是對(duì)改革開(kāi)放弊端的糾正”的錯(cuò)覺(jué)，更不符合胡錦濤總書(shū)記在七一講話(huà)中提出“在新的歷史起點(diǎn)上把中國(guó)特色社會(huì)主義偉大事業(yè)全面推向前進(jìn)”，必須“堅(jiān)持不懈把改革創(chuàng)新精神貫徹到治國(guó)理政各個(gè)環(huán)節(jié)，奮力把改革開(kāi)放推向前進(jìn)”的精神。

二、重維穩(wěn)輕根本

現(xiàn)在，不少地方將維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定作為加強(qiáng)和社會(huì)管理創(chuàng)新的“中心工作”，視其為“重中之重”，實(shí)行了“維穩(wěn)”責(zé)任制，有的地方還實(shí)行了嚴(yán)格的“問(wèn)責(zé)制”和“一票否決制”。這對(duì)強(qiáng)化各級(jí)政府社會(huì)管理責(zé)任是起了積極作用的。但是，社會(huì)管理和創(chuàng)新的“中心工作”不僅僅是“維穩(wěn)”。政府轉(zhuǎn)變職能，更加注重民生，這是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理建設(shè)之根本。只有從民生的源頭上解決諸多矛盾，社會(huì)才能長(zhǎng)久穩(wěn)定?！熬S穩(wěn)”僅是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理建設(shè)中的一項(xiàng)工作，一部分工作，不能以偏概全，更不能本末倒置。以“維穩(wěn)”責(zé)任制和“一票否決制”來(lái)考核評(píng)價(jià)社會(huì)管理和創(chuàng)新是不科學(xué)不恰當(dāng)?shù)?。即使用“一票否決制”來(lái)考核評(píng)價(jià)“維穩(wěn)”，也是有弊端的。主要表現(xiàn)在：（1）思想方法有偏差。我國(guó)正處在經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)變和社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型期，進(jìn)入社會(huì)矛盾多發(fā)期和集中發(fā)生期，而且往往是工業(yè)化、信息化、城市化、市場(chǎng)化、國(guó)際化推進(jìn)得快的地方，各種社會(huì)矛盾會(huì)更多些，更容易集中發(fā)生，以一個(gè)地方社會(huì)矛盾的多少來(lái)作為判斷這個(gè)地方的“維穩(wěn)”工作乃至全面工作的標(biāo)準(zhǔn)，是不科學(xué)和有失公平的。在有些地方，“一票否決制”成為干部不敢依法行政的“雷管”，也成為個(gè)別老百姓訛詐政府的“尚方寶劍”。 （2）誘發(fā)瞞報(bào)、截訪(fǎng)和弄虛作假。（3）成本高昂、難以持久。我國(guó)不是世界上最不穩(wěn)定的國(guó)家，但卻是世界上維穩(wěn)成本最高的國(guó)家。這些問(wèn)題都與目前“維穩(wěn)”考核責(zé)任制中存在不科學(xué)、不合理的因素有關(guān)系。推而廣之，我國(guó)社會(huì)管理工作考核方法也存在種種不科學(xué)、不合理的成份。我們?cè)跇?gòu)建新型社會(huì)管理體制過(guò)程中，要高度重視現(xiàn)行考核方法中存在的弊端，按照科學(xué)發(fā)展觀(guān)的要求，設(shè)計(jì)出科學(xué)的考核標(biāo)準(zhǔn)、考核方法和考核體制。

三、重管理輕服務(wù)

作為政府職能之一的社會(huì)管理，是指國(guó)家通過(guò)制定一系列社會(huì)政策和規(guī)范，對(duì)社會(huì)組織和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)，培育和健全社會(huì)結(jié)構(gòu)，調(diào)整各類(lèi)社會(huì)利益關(guān)系，回應(yīng)社會(huì)訴求，化解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)公正、社會(huì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定，維護(hù)和健全社會(huì)內(nèi)外部環(huán)境，促進(jìn)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和自然協(xié)調(diào)發(fā)展的一系列活動(dòng)以及這些活動(dòng)的過(guò)程。廣義上的社會(huì)管理則是多元主體以多樣化形式進(jìn)行的上述活動(dòng)，以及這些活動(dòng)的過(guò)程?！?〕

政府提供公共服務(wù)，是政府職能的重要組成部分。主要包括政府提供的公共產(chǎn)品、社會(huì)保障及公共服務(wù)。這些社會(huì)服務(wù)，在預(yù)防、解決社會(huì)問(wèn)題，處理社會(huì)矛盾，調(diào)整社會(huì)關(guān)系，改善社會(huì)生活方式，完善社會(huì)制度，減少社會(huì)發(fā)展的障礙因素等方面，具有重要作用。

推進(jìn)公共服務(wù)創(chuàng)新，為公眾提供更公正、更快捷、更有質(zhì)量的公共服務(wù)，是當(dāng)今世界各國(guó)政府面臨的共同課題。在我國(guó)，一方面，全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)，以政府為主導(dǎo)、各種社會(huì)主體共同參與的公共服務(wù)新格局正在逐步形成;另一方面，公共服務(wù)與公共需求之間的不平衡問(wèn)題，已成為經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步的一個(gè)制約因素。加強(qiáng)公共服務(wù)建設(shè)，提高公共服務(wù)水平，大力推進(jìn)公共服務(wù)的觀(guān)念、體制、技術(shù)、管理創(chuàng)新，建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的公共服務(wù)體系，已成為提升我國(guó)政府社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)水平的重要內(nèi)容。

但是，有的地方分不清社會(huì)服務(wù)水平低是政府社會(huì)管理中的主要矛盾或矛盾主要方面，在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理建設(shè)中，不適當(dāng)?shù)貙⒅饕Ψ旁谔嵘罢鐣?huì)管理能力”上，借加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理之名，擴(kuò)編制、升級(jí)別、增機(jī)構(gòu)、加財(cái)力、添人員、建大樓、購(gòu)設(shè)備，進(jìn)行“自我武裝、自我提升、自我發(fā)展”，在“政府社會(huì)管理能力”不斷提升的同時(shí)，政府的公共服務(wù)水平與能力不僅沒(méi)有提升，反而降低和削弱。這種“頭重腳輕”式的社會(huì)管理和創(chuàng)新，難以持久，更得不到人民群眾的擁護(hù)與支持，背離了社會(huì)管理與創(chuàng)新是政府為了更好地為人民服務(wù)、為社會(huì)服務(wù)的宗旨，甚至演變成一些機(jī)構(gòu)、團(tuán)體、利益集團(tuán)趁機(jī)擴(kuò)張勢(shì)力與地盤(pán)的“創(chuàng)造與創(chuàng)新”。

四、重形式輕內(nèi)容

隨著社會(huì)管理與創(chuàng)新建設(shè)在全國(guó)的蓬勃展開(kāi)，形式主義也越來(lái)越多。一是“參觀(guān)交流”太多。一些社會(huì)管理與創(chuàng)新搞得較好、先行一步的城市，尤其是處在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和旅游景點(diǎn)多的城市，不僅常會(huì)有由各地黨政一把手率領(lǐng)的龐大代表團(tuán)來(lái)參觀(guān)考察，而且各區(qū) （市），各部委辦局，甚至到各街辦，都有“對(duì)口”單位來(lái)“參觀(guān)交流”，接待的人力財(cái)力支出甚大。二是檢查評(píng)比太多太濫。為了推進(jìn)社會(huì)管理與創(chuàng)新建設(shè)，進(jìn)行適當(dāng)?shù)臋z查評(píng)比是可以的。但是，現(xiàn)在一些地方的檢查評(píng)比項(xiàng)目太多，政府的各部門(mén)都強(qiáng)調(diào)自己的工作職能在社會(huì)管理與創(chuàng)新中的地位與重要性，都制定了相關(guān)的考核考評(píng)指標(biāo)，層層貫徹，層層“創(chuàng)新”加碼，使基層苦不可言。據(jù)筆者調(diào)查，現(xiàn)在街道這一級(jí)需應(yīng)對(duì)上級(jí)幾十個(gè)政府機(jī)構(gòu)考核，要做的臺(tái)帳就高達(dá)五六十本，不僅要有電子版本，而且還要有紙質(zhì)版本。為了應(yīng)對(duì)檢查，不少基層干部難以去服務(wù)群眾，把主要精力用在做好各種臺(tái)帳上，甚至弄虛作假。三是“一票否決”太多?，F(xiàn)在政府的許多部門(mén)都強(qiáng)調(diào)自己工作的重要性，都爭(zhēng)著在社會(huì)管理中“爭(zhēng)先創(chuàng)優(yōu)”，不但對(duì)下級(jí)和基層下達(dá)了太多的考核評(píng)比指標(biāo)，而且都強(qiáng)調(diào)這些指標(biāo)的重要性，都以“一票否決”的方式與職務(wù)晉升、評(píng)選先進(jìn)、獎(jiǎng)金獎(jiǎng)勵(lì)等掛鉤。這種做法不僅是“多中心”論，而且以超強(qiáng)的控制力和威懾力，迫使下級(jí)和基層圍繞上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的指揮棒轉(zhuǎn)。面對(duì)眾多的經(jīng)過(guò)努力卻仍然難以達(dá)標(biāo)的工作任務(wù)，基層干部或是為了自保，或是為了不扣工資獎(jiǎng)金，或是為了升遷，都有可能想盡辦法，夸大成績(jī)，掩蓋問(wèn)題，甚至無(wú)中生有，說(shuō)假話(huà)做假帳，以形式主義來(lái)對(duì)付官僚主義。如果這么多的人力物力財(cái)力用于形式主義，真正花在社會(huì)管理與創(chuàng)新的人力物力財(cái)力就會(huì)大打折扣。

五、重標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一輕條件差異

不少地方在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理建設(shè)中，對(duì)社區(qū)公共服務(wù)中心建設(shè)面積、公共綠化面積、文化體育娛樂(lè)設(shè)施、圖書(shū)閱覽室的圖書(shū)報(bào)刊數(shù)、居民多少時(shí)間可到達(dá)衛(wèi)生所、多少距離內(nèi)有一藥房等等建設(shè)指標(biāo)，都定了詳盡統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，來(lái)驗(yàn)收評(píng)比“達(dá)標(biāo)”。也許這樣做的出發(fā)點(diǎn)是好的，在某種情況下，用這種辦法是可以推動(dòng)和促進(jìn)社會(huì)管理的硬件建設(shè)上水平的。但是，不要說(shuō)我國(guó)各地差異極大，就是在一省、一市，甚至在一縣一區(qū)范圍內(nèi)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各街道，不僅社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有很大差別，而且，社區(qū)種類(lèi)和特點(diǎn)及其居民結(jié)構(gòu)與需求、社會(huì)公共設(shè)施條件等也有很大差別。不考慮條件的差異性，只強(qiáng)調(diào)社會(huì)管理建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一性，從思想根源講是形而上學(xué)，從工作方法講是簡(jiǎn)單化，從工作作風(fēng)講是形式主義。這樣推行的結(jié)果，不僅造成了很多浪費(fèi)和原有設(shè)施的廢棄，而且往往是條件好的地方“錦上添花”，條件差的地方只好“創(chuàng)造條件也要上”，甚至負(fù)債建設(shè)。

六、重全面控制輕激發(fā)活力

我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢(shì)、新任務(wù)、新挑戰(zhàn)、新機(jī)遇，對(duì)提高社會(huì)管理水平提出了新要求。社會(huì)管理的重要任務(wù)之一就是要化解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定有兩種實(shí)現(xiàn)方式，一是控制性秩序，即依靠強(qiáng)大的控制性權(quán)力，控制每一個(gè)社會(huì)組織和個(gè)體的行為與言論，從而使社會(huì)整體上不出現(xiàn)動(dòng)蕩，保持社會(huì)穩(wěn)定;另一種是自治性秩序，即每個(gè)社會(huì)組織和個(gè)體都在認(rèn)同社會(huì)共識(shí)，遵循社會(huì)基本行為規(guī)則的基礎(chǔ)上，每個(gè)社會(huì)組織和個(gè)體行使自己的權(quán)利，并對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)，從而使各個(gè)社會(huì)組織和個(gè)體都能協(xié)調(diào)共處、自治有序。這兩種方式都可以使社會(huì)穩(wěn)定。在某種意義上講，要實(shí)現(xiàn)第二種穩(wěn)定，即自治性穩(wěn)定，往往要以第一種穩(wěn)定，即控制性秩序?yàn)榛A(chǔ)，或由它過(guò)渡而來(lái)。但是，社會(huì)管理創(chuàng)新的目標(biāo)和境界決不是實(shí)現(xiàn)控制性秩序，因?yàn)檫@種秩序不可避免地存在高風(fēng)險(xiǎn)、高成本、低創(chuàng)造力、低效率問(wèn)題，是沒(méi)有社會(huì)活力并難以持久的。社會(huì)管理創(chuàng)新的目標(biāo)和境界是拓展社會(huì)空間，最大限度地激發(fā)社會(huì)活力。

但是，在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理建設(shè)中，有的地方對(duì)強(qiáng)化控制性秩序表現(xiàn)出極大的積極性和熱情，將大量人力物力財(cái)力投入擴(kuò)編警察隊(duì)伍，增加協(xié)警保安，安裝監(jiān)視探頭，建設(shè)治安崗卡，有的地方甚至實(shí)行村莊封閉式管理，等等。但是，對(duì)各種社會(huì)矛盾產(chǎn)生的根源缺乏深入探究，對(duì)建立社會(huì)利益訴求、表達(dá)、溝通、對(duì)話(huà)、協(xié)商、參與的平臺(tái)與機(jī)制建設(shè)，興趣不大、熱情不高，尤其對(duì)規(guī)范和監(jiān)督權(quán)力運(yùn)作，調(diào)整政府與社會(huì)的權(quán)力格局，提高社會(huì)自治能力與水平，體現(xiàn)社會(huì)公平公正，關(guān)注度低，投入少。穩(wěn)定不是靠“維”出來(lái)的，最穩(wěn)定的社會(huì)是公平正義的社會(huì)，最穩(wěn)定的社會(huì)是各種社會(huì)組織和個(gè)體能充分激活創(chuàng)造力并能自治自理的社會(huì)。

要提高社會(huì)管理水平，依法管理和科學(xué)管理是關(guān)鍵。要高度重視加強(qiáng)、改善和創(chuàng)新社會(huì)管理的立法、修法和依法問(wèn)題，使社會(huì)管理在法制的陽(yáng)光下體現(xiàn)社會(huì)的公平正義;科學(xué)管理的要訣在于用科學(xué)的方法調(diào)處各種矛盾，使社會(huì)能包容矛盾并將矛盾轉(zhuǎn)化成進(jìn)步動(dòng)力。依法管理與科學(xué)管理相融合，將維系社會(huì)秩序和激發(fā)社會(huì)活力有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，形成社會(huì)安定有序，人民心情舒暢，創(chuàng)造充滿(mǎn)活力，從而最廣泛、最充分地調(diào)動(dòng)一切積極因素，又好又快地推進(jìn)我國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程。因此，我們要把加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理建設(shè)作為推動(dòng)政府治理社會(huì)制度的變革，以拓展社會(huì)空間，激發(fā)社會(huì)自治活力為切入點(diǎn)，謀劃穩(wěn)定和秩序自然和諧統(tǒng)一的社會(huì)管理新境界。

七、重政府責(zé)任輕社會(huì)參與

一些地方不適當(dāng)?shù)貙⒄鳛樯鐣?huì)管理的唯一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和責(zé)任主體，政府在社會(huì)管理中承擔(dān)了無(wú)限責(zé)任，直接面對(duì)著各種利益訴求和矛盾沖突，重新走上一條用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)行政手段主導(dǎo)社會(huì)管理的路子。雖然從一時(shí)來(lái)看，這種一竿子插到底的社會(huì)管理效率很高，但是，我們付出的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的成本也很高。造成這種現(xiàn)象的原因很復(fù)雜。一是改革開(kāi)放前我國(guó)就是一個(gè)行政化的社會(huì)，改革開(kāi)放使我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，但行政化的社會(huì)不僅沒(méi)有發(fā)生大的變革，行政對(duì)社會(huì)的控制反而加強(qiáng)。面對(duì)社會(huì)矛盾多發(fā)凸顯，政府管理部門(mén)感到不安全，社會(huì)管理的問(wèn)題緊迫，于是“責(zé)無(wú)旁貸”地承擔(dān)起社會(huì)管理的“領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”和“無(wú)限責(zé)任”。二是將社會(huì)管理等同于社會(huì)控制，把社會(huì)管理錯(cuò)認(rèn)為社會(huì)問(wèn)題管理或社會(huì)危機(jī)管理，在這樣的思維和定位下，政府自然而然地認(rèn)為自己必然要承擔(dān)起社會(huì)控制的責(zé)任，不承認(rèn)社會(huì)自治的邏輯，不放心將社會(huì)管理的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和責(zé)任讓與其他社會(huì)組織，或與它們分治。有些地方也在講社會(huì)管理要有社會(huì)參與，但是，這種社會(huì)參與僅是限于某些機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位出人出物出錢(qián)參與社區(qū)建設(shè)而已，而不是讓社會(huì)資本、民間組織、社會(huì)團(tuán)體廣泛參與社會(huì)管理，鼓勵(lì)民眾以制度化或非制度化的途徑參與社會(huì)政治生活?，F(xiàn)在一些地方政府幾乎以“無(wú)限責(zé)任公司”姿態(tài)進(jìn)行的社會(huì)管理的“加強(qiáng)和創(chuàng)新”，如果演變成一場(chǎng)強(qiáng)化政府行政權(quán)力“運(yùn)動(dòng)”，必然會(huì)擠壓社會(huì)自治空間，使社會(huì)失去自我建設(shè)、自我發(fā)展能力，那是與社會(huì)管理創(chuàng)新和政府自身改革與職能轉(zhuǎn)換背道而馳的。正確的思路與做法應(yīng)是：社會(huì)管理由政府單一主體向多元主體參與轉(zhuǎn)變，切實(shí)解決政府在社會(huì)管理中包攬一切，將所有責(zé)任和矛盾都集中在自己身上，在社會(huì)管理中越位、錯(cuò)位和缺位并存的問(wèn)題，在發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的同時(shí)，積極鼓勵(lì)和支持各種社會(huì)組織、團(tuán)體參與社會(huì)事務(wù)的管理和服務(wù)，形成政府主導(dǎo)、多方參與、共同治理的新格局。

八、重權(quán)力延伸輕村居自治

我國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)是國(guó)家與社會(huì)一體化，行政力量在社會(huì)領(lǐng)域發(fā)揮主導(dǎo)作用。改革開(kāi)放后，雖然市場(chǎng)機(jī)制開(kāi)始滲進(jìn)社會(huì)領(lǐng)域，但是，行政力量在社會(huì)領(lǐng)域發(fā)揮主導(dǎo)作用的格局依然沒(méi)有太大改變。社會(huì)管理創(chuàng)新的一個(gè)重要內(nèi)容就是發(fā)展社會(huì)主義民主，壯大社會(huì)自治組織，使政權(quán)與社會(huì)矛盾之間有緩沖地帶，有中間隔離層，這樣可大大減少社會(huì)矛盾產(chǎn)生的數(shù)量，弱化社會(huì)矛盾對(duì)社會(huì)制度的直接對(duì)抗。現(xiàn)在，不少政府部門(mén)改進(jìn)工作作風(fēng)，在村居公共服務(wù)中心設(shè)立辦事窗口，簡(jiǎn)化辦事程序，方便了群眾，改善了干群關(guān)系。但是，有些政府部門(mén)不是去努力減少權(quán)力與社會(huì)矛盾的摩擦，而是在“以創(chuàng)新為人民群眾服務(wù)”的旗幟下，不斷擴(kuò)充自己權(quán)責(zé)，并將權(quán)責(zé)下延到村組和居委會(huì)，減輕自己的工作責(zé)任，而財(cái)權(quán)不隨事權(quán)下延轉(zhuǎn)移以節(jié)省成本。村組和居委會(huì)要“貼錢(qián)”替上級(jí)辦事，倒過(guò)頭來(lái)卻還要接受上級(jí)“考評(píng)”，甚至?xí)弧耙黄狈駴Q”，豈不是咄咄怪事。問(wèn)題的嚴(yán)重性還在于，村委會(huì)、居委會(huì)原本是居民自治組織，現(xiàn)在由于上級(jí)職能部門(mén)將行政權(quán)力延伸至村居，加之村居干部名義上由選舉產(chǎn)生，實(shí)際上有的還是任命，工資由政府發(fā)或由政府定，不少村居干部還是“異地交流”、“異地任職”，以及“大學(xué)生村居干部”，由財(cái)政發(fā)工資，享有“準(zhǔn)事業(yè)干部”或“準(zhǔn)公務(wù)員”待遇，這樣，無(wú)論在政府官員還是在老百姓眼中，甚至包括村居干部，都把自己當(dāng)作“吃公家飯”的“政府工作人員”，基層民主和基層自治大為倒退。

九、重現(xiàn)代技術(shù)輕群眾工作

加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，說(shuō)到底就是做人的工作，做群眾工作。做好人的工作，做好群眾工作，要講究方式方法?，F(xiàn)在有的地方的社會(huì)管理工作是“見(jiàn)物不見(jiàn)人”，重視物質(zhì)條件建設(shè)，忽略思想政治工作，重視現(xiàn)代科技裝備，忽視群眾工作，認(rèn)為只要將社會(huì)管理手段現(xiàn)代化了，就能有效防范和化解各種社會(huì)矛盾。殊不知，無(wú)論技術(shù)裝備程度有多先進(jìn)，無(wú)論解決社會(huì)問(wèn)題的物質(zhì)條件有多少改善，都不能取代黨的群眾工作的地位和重要性。當(dāng)前，一些地方群眾反映的問(wèn)題越來(lái)越復(fù)雜，干部處理問(wèn)題的方法卻越來(lái)越簡(jiǎn)單;工作手段越來(lái)越專(zhuān)業(yè)，應(yīng)付復(fù)雜局勢(shì)的辦法卻越來(lái)越少;部門(mén)和干部的管理職能越來(lái)越強(qiáng)，對(duì)群眾的服務(wù)意識(shí)卻越來(lái)越差。有些干部作風(fēng)不扎實(shí)，甚至存在工作漂浮、官僚主義、形式主義等問(wèn)題，政策落實(shí)有死角，或執(zhí)行政策走了樣。上情不能下達(dá)，下情不能上傳，造成干群關(guān)系緊張。這些問(wèn)題的存在，一個(gè)重要原因，就是干部做群眾工作的能力與水平不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的要求。

緊密聯(lián)系群眾是我黨最大的政治優(yōu)勢(shì)，脫離群眾是我黨最大的危險(xiǎn)。我們要按照胡錦濤總書(shū)記的要求，“始終把群眾的利益放在第一位，在各項(xiàng)工作各個(gè)環(huán)節(jié)都細(xì)心研究群眾的利益，關(guān)心群眾疾苦，體察群眾情緒，努力運(yùn)用說(shuō)服教育、示范引導(dǎo)和提供服務(wù)等方法，做好新形勢(shì)下的群眾工作，團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)群眾不斷前進(jìn)。領(lǐng)導(dǎo)干部必須深入基層、深入群眾，特別是要到最困難的地方去，到群眾意見(jiàn)多的地方去，到工作推不開(kāi)的地方去，同那里的干部和群眾一道，努力排憂(yōu)解難，化解矛盾，打開(kāi)工作局面?！薄?〕同時(shí)， “做宣傳群眾、教育群眾的工作，要講究方式方法，善于擺事實(shí)、講道理，努力做到深入淺出、以理服人，使群眾能聽(tīng)得明白、聽(tīng)得進(jìn)去，真正產(chǎn)生實(shí)際效果。各級(jí)黨委、政府和領(lǐng)導(dǎo)干部都要深入群眾、深入基層，著力提高宣傳群眾、組織群眾的本領(lǐng)，善于在服務(wù)群眾的過(guò)程中做好宣傳群眾、教育群眾的工作，把廣大群眾凝聚在黨和政府周?chē)?，共同為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而奮斗。”〔3〕

十、重“屬地管理”輕上級(jí)責(zé)任

現(xiàn)在不少地方實(shí)行“屬地管理”制?！皩俚毓芾怼?，作為行政管理的一種模式有其存在的合理性。然而，現(xiàn)實(shí)中，一些地方往往把“屬地管理”絕對(duì)化和模式化，把一切責(zé)任和矛盾都推給了社區(qū)，使基層不堪重負(fù)。

從法律角度上說(shuō)，社區(qū)受到法律賦予職能的限制，其職能大多只是服務(wù)性的，而不是管理性的，某種程度上說(shuō)其功能和職能還是不完善的、不完整的，沒(méi)有法律授權(quán)或是沒(méi)有管轄權(quán)，只是空間上的一個(gè)模糊概念。因此，把許多原本屬于服務(wù)性的職能全部以“屬地管理”的名義拋給基層去承擔(dān)，就存在法理上的不合理。就以安全生產(chǎn)為例，相當(dāng)部分經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所、生產(chǎn)企業(yè)，街道一級(jí)政府或社區(qū)對(duì)其根本就沒(méi)有管理 （監(jiān)督）的職能，而是由相關(guān)職能部門(mén)來(lái)承擔(dān)的，然而，一旦出現(xiàn)安全事故，“屬地”的相關(guān)人員都要受到連帶責(zé)任的懲罰。這顯然有失公平，也解決不了實(shí)際問(wèn)題。

現(xiàn)實(shí)中，屬地管理中存在的責(zé)與權(quán)分離，權(quán)與利分離的現(xiàn)象相當(dāng)普遍，讓基層行政處于兩難的境地：一方面，沒(méi)有法律授權(quán)的基層組織如果“積極作為”，就會(huì)變成“亂政”和“擾民”，容易激化矛盾;另一方面，基層如果“不作為”，又容易成為瀆職的“第一責(zé)任人”，在進(jìn)退之間，怎么也找不到自己的位置，產(chǎn)生角色的錯(cuò)亂，變成了徹底的“無(wú)所作為”。近年來(lái)基層出現(xiàn)的種種問(wèn)題和矛盾，其根源大多不是因?yàn)榛鶎拥牟蛔鳛?，而是因?yàn)榛鶎訜o(wú)法作為，因?yàn)檫@些問(wèn)題和矛盾往往與上級(jí)制定的有關(guān)政策有偏差或脫離實(shí)際有關(guān)，如不進(jìn)行調(diào)整，有關(guān)問(wèn)題或矛盾基層是難以解決的?，F(xiàn)在有些地方基層出了問(wèn)題或矛盾時(shí)，一些上級(jí)主管部門(mén)總是以“屬地管理”為由將責(zé)任都推給了基層，讓基層有苦難言，而很少檢討自己的工作缺位或是失職，更不去反思政策是否有偏差?是否需調(diào)整?基層發(fā)生問(wèn)題與矛盾，與上級(jí)的工作和政策是有密切的關(guān)聯(lián)度的，高明的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)這樣思考問(wèn)題，社會(huì)管理才能真正得到加強(qiáng)和創(chuàng)新。

社會(huì)管理體制改革、完善和創(chuàng)新，是黨的十七屆五中全會(huì)提出的重要任務(wù)，這是一項(xiàng)嶄新、宏大的社會(huì)工程，又是一個(gè)緊迫、重要的戰(zhàn)略課題，需要政界學(xué)界協(xié)同努力研究、探索與實(shí)踐。本文加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理建設(shè)中存在的一些誤區(qū)進(jìn)行了歸納與分析，目的在于希望促進(jìn)社會(huì)管理建設(shè)工作科學(xué)化。

〔1〕楊建順．社會(huì)管理創(chuàng)新的內(nèi)容、路徑與價(jià)值分析〔J〕．檢察日?qǐng)?bào)，2010，（2）．

〔2〕胡錦濤．在“三個(gè)代表”重要思想理論研討會(huì)上的講話(huà)〔A〕．十六大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編 （上） 〔C〕．中央文獻(xiàn)出版社，2005．371－372．

〔3〕胡錦濤．做好當(dāng)前黨和國(guó)家的各項(xiàng)工作〔A〕．十六大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編 （中）〔C〕．中央文獻(xiàn)出版社，2006．317．

D035－3 < class="emphasis_bold">［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A

A

1004—0633（2011）06—093—05

2011—08—30

季建林，中共南通市委黨校教授，研究方向：政治經(jīng)濟(jì)學(xué);

戚小倩，中共南通市委黨校講師。 江蘇南通 226007

（本文責(zé)任編輯 謝蓮碧）