□史浩林 張 微 鄭超峰（、、中共廣州市委黨校 政治學與法學教研部,廣東 廣州50070；、廣州市監(jiān)察局，廣東 廣州50046）

國務院于2004年3月發(fā)布的《全面推進依法行政實施綱要》，確定了經過十年左右堅持不懈的努力，基本實現(xiàn)建設法治政府的目標。廣州市政府于2010年1月發(fā)布的《廣州市全面推進依法行政建設法治政府五年規(guī)劃（2010—2014年）》，確認了“用5年時間率先基本實現(xiàn)國務院《全面推進依法行政實施綱要》提出的法治政府建設目標?！彪S著這一時間的日益臨近，一系列問題需要檢討：廣州市依法行政的現(xiàn)實狀況如何？建設法治政府的目標在廣州能否如期實現(xiàn)？目前應著重在哪些方面加以改進和強化呢？通過廣泛收集有關資料、走訪相關部門，我們主要對廣州市政府及所屬部門2002年以來的依法行政狀況進行調查了解，對相關情況有了較為深入的認識。

一、進路與亮點

廣州市依法行政的進程實際上起步于20世紀80年代之后。廣州地處我國改革開放前沿，常常面對諸多新情況、新問題，毗鄰港澳且往來頻密而獨占得風氣之先的地利，本身又素有勇于探索、敢為人先的傳統(tǒng)，所以不僅經濟發(fā)展勢頭迅猛，推行依法行政亦不乏亮點：既有在全國率先出臺的諸多地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，更有大量可圈可點的積極作為。

（一）著力推進制度創(chuàng)新

國務院《全面推進依法行政實施綱要》頒發(fā)后，廣州市政府及時發(fā)布《關于貫徹落實國務院〈全面推進依法行政實施綱要〉的實施意見》，確定了在廣州全面推進依法行政的目標、重點工作和主要措施。為規(guī)范行政行為，廣州市政府從2004年起陸續(xù)頒行了許多相關政府規(guī)章。例如，如明確市、區(qū)（縣級市）政府法制機構在行政執(zhí)法協(xié)調中的地位和解決執(zhí)法權限交叉問題處理機制的《廣州市行政執(zhí)法協(xié)調規(guī)定》；規(guī)范和限制行政執(zhí)法自由裁量權原則及具體規(guī)則的《廣州市行政執(zhí)法自由裁量權規(guī)定》；充實、細化行政執(zhí)法責任的《廣州市行政執(zhí)法評議考核辦法》和《廣州市行政執(zhí)法責任追究辦法》；對政府信息公開原則、范圍、程序、責任等作具體規(guī)定的《廣州市政府信息公開規(guī)定》和《廣州市依申請公開政府信息辦法》；確立行政規(guī)范性文件前置審查制度、有效期制度和統(tǒng)一發(fā)布制度的《廣州市行政規(guī)范性文件管理規(guī)定》。這些在國內都是首開先河。廣州市政府所屬部門也陸續(xù)制定發(fā)布了一些規(guī)范行政執(zhí)法的規(guī)范性文件。2007年廣州市政府建立了規(guī)章、規(guī)范性文件清理制度，并于2007年12月和2010年2月分別以廣州市人民政府令共廢止了51件地方政府規(guī)章。[1]

（二）積極改進行政體制

與改革進程相適應，廣州市政府比較重視隨經濟社會的發(fā)展不斷改進行政體制，先后于1983年、1995年、2001年和2010年進行了四次機構改革，不僅機構和人員編制數(shù)量在每次調整后都有所減少，而且在一定程度上促進了決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權的相互分離與配合。

為促進行政管理的統(tǒng)一和高效，廣州市1999年起在城市綜合管理中推行行政處罰權相對集中行使；2006年統(tǒng)一了文化市場綜合執(zhí)法隊伍；2009年建立廣州市交通委員會綜合行政執(zhí)法局開展交通領域綜合執(zhí)法，建立廣州市城市管理委員會，整合市政、環(huán)衛(wèi)、愛衛(wèi)、綜合執(zhí)法等管理資源，實行市政和環(huán)境衛(wèi)生維護一體化。這在解決重復執(zhí)法、多頭執(zhí)法方面邁出了積極步伐。

為方便群眾辦理行政事務，廣州市政府所屬職能部門先后分別設立了對外辦事大廳，近年還通過網上辦理、統(tǒng)一窗口服務等措施便民。2008年2月，經過一個月廣受好評的試運營后，全國第一個專門為外商投資服務的專業(yè)機構——廣州市政務服務中心正式運營，有31個政府職能部門共計450名工作人員和201個服務窗口，共提供730項行政審批服務，基本涵蓋全部外商投資業(yè)務和部分民用業(yè)務。廣州市政務服務在線網站也已同時運行，可辦理業(yè)務已達736項。[2]

（三）減少審批，規(guī)范執(zhí)法

廣州于1999年、2002年和2006年開展了三輪全市統(tǒng)一的行政審批制度改革，共對2700項行政審批項目進行了清理，保留行政審批項目816項，包括行政許可項目556項，非行政許可審批項目260項。經過三輪改革，行政審批項目共減少了70%。[3]為明確行政許可的實施機制、程序及監(jiān)督機制，廣州市政府2004年7月還專門制定了《廣州市實施〈中華人民共和國行政許可法〉若干規(guī)定》。2009年4月廣州市又啟動新一輪行政審批制度改革，市審改辦聯(lián)席會議及市審改辦對市政府56個單位844項審批、285項備案事項進行了清理，通過取消、轉行業(yè)組織管理、轉一般業(yè)務管理、下放、合并等方式，到12月共減少審批事項559項，精簡率達到66%，備案事項減少195項，精簡率達70%以上。[4]2010年9月公布的廣州市人民政府令顯示，市政府決定保留275項行政審批事項、89項備案事項，取消、改變管理方式566項行政審批事項、200項備案事項。[5]

我國《行政處罰法》頒行后，廣州對規(guī)范全市范圍內的行政處罰權一直都很重視。廣州市政府陸續(xù)發(fā)布了《廣州市行政處罰聽證程序規(guī)定》、《廣州市貫徹＜國務院辦公廳關于推行行政執(zhí)法責任制的若干意見＞的實施方案》等地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件，對相關行政行為的規(guī)范更加具體。2006年依據(jù)國務院有關規(guī)定，全面梳理了行政執(zhí)法主體、行政執(zhí)法依據(jù)和行政執(zhí)法行為，依法界定了執(zhí)法職責。經過堅持不懈地努力，廣州市已從總體上杜絕了行政執(zhí)法及行政處罰中的混亂現(xiàn)象，基本形成了行政職權嚴格依法行使的局面。

（四）率先公開政府信息

出于對外開放和方便行政相對人了解政府信息的考慮，2002年11月廣州市在內地率先頒布了規(guī)范政府信息公開的地方政府規(guī)章《廣州市政府信息公開規(guī)定》，對政府信息公開的原則、范圍、程序、責任等作了具體規(guī)定。2006年11月又出臺全國首部規(guī)范依申請公開政府信息的地方政府規(guī)章《廣州市依申請公開政府信息辦法》，在提高政府工作透明度方面作了進一步探索和嘗試。

實踐中，廣州市政府及所屬部門在其門戶網站上近年都陸續(xù)開設了市民查詢窗口，便于市民了解政府信息。廣州市財政局2009年10月在全國率先公開本級市政府財政預算，引起海內外媒體廣泛矚目。[6]同年11月廣州市政府信息公開查閱中心掛牌，該中心收集了市委、市政府和80多個市直單位1996年以來已公開的政策性、法規(guī)性、公益性和服務性的現(xiàn)行文件和編研材料共5萬多份，市民無需任何證件均可免費查詢。[7]

（五）不斷推進行政問責制度

2004年8月，廣州市政府發(fā)布《廣州市行政機關行政過錯行為責任追究辦法（試行）》。2008年6月至8月，又相繼出臺《廣州市行政機關及其公務員公共服務行為投訴處理辦法》、《廣州市行政機關首問首辦工作責任制試行辦法》、《廣州市政府部門行政首長財經責任問責試行辦法》和《廣州市行政執(zhí)法責任追究辦法》。2009年4月出臺《廣州市黨政領導干部問責暫行辦法》，8月出臺《廣州市創(chuàng)建全國文明城市工作問責實施辦法》，從而基本形成了對執(zhí)法人員及黨政領導干部問責的系列制度。

近年來廣州市有關部門先后公開的典型問責案例包括2004年發(fā)生在天河區(qū)“龍怡苑”的違法建設案，[8]2007年發(fā)生在白云區(qū)的在建汽車4S店電梯間垮塌案，2009年公布了天河區(qū)棠下梅園大街噪聲擾民案、從化市魚洞水庫建筑質量事故案、番禺區(qū)鐘村污水處理廠BOT特許經營項目違規(guī)招投標案[9]的調查結論和問責決定，對執(zhí)法人員不無督促和警示作用。

二、問題之審視

盡管廣州市在依法行政方面成績不俗，但深入考察又不難發(fā)現(xiàn)其存在的許多問題。正視、關注和審視這些問題，既是選擇解決措施的必要前提，更是推進依法行政、建設法治政府的著力點。

（一）行政決策有失依法、民主、科學

廣州市在行政決策方面，基本能堅持依法、民主、科學，但實踐中違背依法、民主、科學的行政決策尚未完全杜絕。例如，有的行政決策與相關法律、法規(guī)規(guī)定相違背。近年違法決策的事例如，2002年5月廣州市交警支隊按市公安局通告，在沙太路部分路段設置了對貨車的禁行標志，地處該路段的一家經營倉儲、代辦貨運和停車場業(yè)務的公司據(jù)此將市交警支隊告上法庭，結果廣州市中級法院行政審判庭兩次審理都以“被告設置交通禁行牌的行為沒有事實和法律依據(jù)”為由判決撤銷。[10]廣州塔在建至610米高度后又“變矮”到600米以下，[11]不能不讓人深度質疑其決策及建設過程的合法性，遑論又為此耗費了逾千萬元資金。最近的一起，是市物價局決定廣州出租車燃油附加費從2011年1月1日起由1元上漲至2元。其合理與否尚且不論，但事前未經法定聽證程序卻是不爭的事實，注定引發(fā)公眾關注和媒體質疑。[12]廣州市物價局稱：開征燃油附加費因屬臨時性措施而沒必要舉行聽證會。將一項已實行5年之久的收費稱為“臨時性措施”顯然于理于法不通。

有的行政決策未吸納公眾參與，更未聽取公眾意見。如廣州亞運期間公交先免費后取消，即便是為廣州市民“送大禮”、“辦好事”，但因決策前未充分吸收包括公交部門在內的廣大民眾意見，難免陷入草草收場的窘境。廣州市垃圾焚燒廠以及變電站的選址、亞運之前的“電視塔”工程、BRT工程、APM工程建設等決策，實際上也都未吸收公眾參與和聽取市民意見，本身確有許多值得檢討和改進之處。

有的行政決策缺乏科學論證，明顯有失嚴謹。仍以廣州亞運期間公交先免費后取消為例，政府在決策前，本應全面收集和評估因決策出臺將出現(xiàn)的乘客流量、公交地鐵運力、營運安全等方面變化的準確數(shù)據(jù)，特別是深入分析和科學預估由此可能帶來的負面影響，仔細權衡利弊得失后再予決策方謂科學。但從公交免費后客流激增遠超運能、運輸系統(tǒng)不堪重負、公交安全面臨嚴峻形勢以及政府被迫于一周內改變原決策的情況看，不能不謂之科學含量貧乏。再如興建廣州市新電視塔的決策，恐怕也有缺乏事前科學論證之嫌。因廣州城區(qū)電視信號早已由微波發(fā)射改為有線傳輸，電視塔已停用多年，再耗資數(shù)十億元建“電視塔”難道還真有必要嗎？

（二）政府信息公開不夠及時、準確、完整

廣州市政府信息公開的立法及相關實踐盡管不乏亮點，但認真審視又不難發(fā)現(xiàn)其中存在問題：

第一，有的政府信息沒有依法公開。2005年7月印發(fā)的《國務院辦公廳關于推行行政執(zhí)法責任制的若干意見》，要求各級行政機關對梳理完畢的行政執(zhí)法主體、行政執(zhí)法依據(jù)和行政執(zhí)法行為三項內容“以適當方式向社會公布”，但在廣州市政府網站卻沒有詳細刊載。按照《中華人民共和國政府信息公開條例》，“行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件”均為縣級以上政府應主動重點公開的具體內容，可一份簽發(fā)于2008年10月19日的穗府【2008】39號文卻迄今未見公開。[13]

第二，有的政府信息公開不及時?！稄V州市政府信息公開規(guī)定》2003年1月1日施行之際恰值非典疫情在廣州爆發(fā)，有關部門掌握的非典疫情信息卻一直對公眾保密，近三個月后才召開新聞發(fā)布會稱疫情已得到控制。該地方政府規(guī)章規(guī)定的政府信息公開應遵循的“及時”原則形同虛設。廣東省政府辦公廳2010年6月印發(fā)的《關于夏楚輝依申請公開行政復議案的情況通報》（粵府辦〔2010〕36號），[14]確認廣州市政府“未在法定期限內依法履行給申請人書面告知的義務”，“違反了《中華人民共和國政府信息公開條例》的相關規(guī)定”，則是政府信息公開不及時的又一例證。

第三，所公開的政府信息有的不準確、不規(guī)范。瀏覽廣州市政府網站及市府所屬部門網站，不難發(fā)現(xiàn)所公布信息有許多長期未更新，過時和已被修改的規(guī)定仍存，某些最新確切信息卻杳無蹤跡?！吨腥A人民共和國政府信息公開條例》規(guī)定縣級以上政府應主動公開的“重大建設項目的批準和實施情況”，設區(qū)的市級政府應“重點公開”的“城鄉(xiāng)建設和管理的重大事項”、“社會公益事業(yè)建設情況”、“征收或者征用土地、房屋拆遷及其補償、補助費用的發(fā)放、使用情況”，也都常常不以法定方式公開。

（三）行政執(zhí)法中的亂作為和不作為

相對而言，廣州市改革開放以來行政執(zhí)法成效顯著，但亂作為和不作為現(xiàn)象仍不時出現(xiàn)，有的行政機關存在隨意處罰的行為。如廣州城市建設網上公布的企業(yè)不良記錄顯示：2006年3月某建筑企業(yè)因未參加建委召開的一次會議而被扣10分；同年8月另一企業(yè)因工地發(fā)生安全事故導致一人死亡，也是被扣10分。廣州市人大代表鄭孝記認為市建委對建筑企業(yè)“不良行為”評分并在網上公布等做法缺乏依據(jù)，涉嫌行政亂作為。[15]2010年發(fā)生的違建別墅被罰、兩萬變合法之事更“雷人”：在無規(guī)劃許可情況下，保利地產擅自在廣州市白云區(qū)建起85棟別墅，相關部門對一棟價值五六百萬元的違法別墅罰款2萬元后，其就變身合法建筑。[16]這種無關痛癢的“處罰”實質是執(zhí)法亂作為，不僅完全背離立法宗旨及所賦行政職權初衷，客觀上只會讓違法者更肆無忌憚。

此外，行政執(zhí)法不作為的情況時有發(fā)生。住在天河區(qū)梅園大街的市民劉先生因不堪噪聲晝夜困擾，分別通過電子信箱、網上信訪信箱、市公安局110報警服務臺、市工商局、市環(huán)保局及天河區(qū)區(qū)長信箱、政民互動、呼叫中心、天河區(qū)公安分局棠下派出所等途徑投訴持續(xù)半年未得處理，無奈之下只好在網上以公開信求助市長，時任廣州市長張廣寧聞之怒斥政府有關部門“嚴重失職”。[17]高速公路收費站在堵車時收費依舊，“限塑令”在農貿市場近乎無效，養(yǎng)犬條例管不住犬只，公共場所吸煙開不出罰單，公共汽車為省油不愿開冷氣……[18]無一不是相關行政部門和人員對法定職責的放棄?！锻鈬嗽谥袊蜆I(yè)管理規(guī)定》規(guī)定外國人在中國工作須持外國人就業(yè)證及居留許可證，而目前常住廣州的外國人中非法入境、非法居留、非法就業(yè)的“三非”人員大量存在，[19]有關行政機關涉嫌不作為。

誠然，如此苛刻檢討廣州市依法行政現(xiàn)狀，確有吹毛求疵乃至抹黑廣州之嫌?？墒?，無論是一個國家、一個地區(qū)、一座城市，還是一個部門、任何個人，漠視或回避自身的缺欠和不足，不僅無益而且有害。我們的這番審視，其實也只是把廣州市依法行政已被曝光的部分問題做一梳理，有利于形成清醒的認知，為廣州市進一步推進依法行政、建設法治政府提供助力。

三、成因之研判

廣州市在推行依法行政中發(fā)生的這些問題，源于多種因素，大致可歸結為：

（一）思想認識存在偏差

我們認為，廣州市有的領導及部分行政機關公務員在依法行政方面，思想認識存在的偏差至少有三個方面：

一是“當然率先”的自負心結。由于改革開放以來廣州市經濟有跨越式發(fā)展，行政管理的規(guī)范程度較高，有的行政立法及作法在國內屬于首創(chuàng)，讓本市部分領導和干部誤以為，廣州市各項工作總在全國排頭，依法行政也當然率先。即使其他城市有了好作法（如北京、上海的醫(yī)療急救模式，四川成都、重慶的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展經驗，深圳的自主創(chuàng)新和體制改革，昆明的“問責風暴”，湖南省的法治政府建設等等），也常將其認為“作秀”、“浮夸”，而不能引發(fā)學習興致，不僅不以為然，而且常本能拒斥。

二是“急功近利”的浮躁心緒?；仡檹V州淡定從容、低調前行的往昔，靜觀官場近年的公開言辭和作法，體驗如今日益加重又消解茫然的種種“城市病”痛楚，不難發(fā)現(xiàn)廣州市當下追求即刻轟動的安排偏多而關注長遠發(fā)展的謀劃嫌少，爭當排頭、博得先聲、吸引眼球、累積“政績”的氣勢遠高于立足實際、統(tǒng)籌協(xié)調、著眼長遠、科學發(fā)展的熱情，相沿成習的求真務實、低調肯干、不事張揚、踏實進取的廣州風格正令人痛心地漸行漸遠，只管眼前、罔顧長遠、好大喜功乃至沽名釣譽的做派卻日趨盛行。這種心緒在廣州市法治政府建設中的映射，就是某些舉措見諸媒體好評如潮與施行效果捉襟見肘兩者之間的巨大反差。

三是“有名無實”的作秀心態(tài)。廣州對依法行政的推進和實行盡管不乏新舉措，大小領導表態(tài)也信誓旦旦，可接下來怎樣推進、如何落實卻常常虎頭蛇尾。對國內一些地方、部門搞形式、唱高調、耍花架子的不正之風，時任廣州市政協(xié)主席朱振中2010年3月在全國政協(xié)全體會議上說：“上面怎么部署，就依樣畫葫蘆，層層開會，層層發(fā)文件；上級精神未吃透，下面情況沒搞清，就照抄照轉或‘穿鞋戴帽’，以不變應萬變，層層作‘決定’，搞文字游戲。千篇一律的會議和生搬硬套的官樣文章，被群眾戲稱‘常說的老話多、正確的廢話多、漂亮的空話多、嚴謹?shù)奶自挾唷⑦`心的假話多’，形式越搞越繁瑣，就是落實不了。”[20]廣州市市長萬慶良2010年9月在全市依法行政工作會議上明示“各級各部門，特別是領導干部要克服把法制工作‘說在嘴上重要，寫在紙上次要、落實行動不要’的不良傾向”，[21]更可謂直言不諱、一針見血。

（二）職能配置不盡合理

廣州市依法行政的現(xiàn)實問題，有許多與行政職能配置不盡合理直接相關，主要表現(xiàn)為：

一是職能交叉變革的成效不大。職能交叉突出表現(xiàn)為“九龍治水”，即多個行政部門都有權管理同一事務，發(fā)生問題相互推諉、無人處理。如2010年9月1日起施行的《廣州市控制吸煙條例》規(guī)定在公共場所全面禁煙，并確立了由市愛委會主要負責組織和督促15個部門（包括廣州市衛(wèi)生局、公安局、教育局、文廣新局、體育局、工商局、食品藥品監(jiān)督局、人力資源和社會保障局、經貿委、交委、廣州港務局、廣東省機場管理集團、廣鐵集團、市地鐵總公司）按條例規(guī)定職責控制吸煙，指導市民積極配合控煙的管理體制，實踐中卻“無人管理”。[22]類似情況，在廣州市城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土資源、交通、城市管理等方面也都不同程度存在。

二是權限不清的痼疾久治不愈。政府相關職能部門對于一些公共事務管理如何分工，怎樣區(qū)分、認定各自的權限，仍存模糊。如針對廣州停車場難停車、非法停車、亂收費問題，有記者在走訪涉及停車場經營資格審批、管理的八個政府部門后發(fā)現(xiàn)：街道指責交委指定經營方導致不好管理，交委卻說街道等各部門重重干涉停車場審批，而市政、交警、交通三個主要審批部門都說自己對審批“沒多大權力”。走訪一圈后記者仍不知該如何獲取路內停車場經營資格，八大部門都說“很難管”、“很無奈”。[23]

三是機構調整造成管理真空。如為迎接亞運廣州很多道路都進行了整修，但不少剛修完的路被反復開膛破肚。據(jù)了解，廣州早年由市政管理部門統(tǒng)管城市道路、園林綠化、煤氣、供水截污排污等事項，道路開挖由市政園林局統(tǒng)一審批。但2008年廣州大部制改革后，原市政園林局被林業(yè)局和園林局取代，市一級不再有道路挖掘的統(tǒng)籌管理部門，開挖審批權下放到區(qū)，各區(qū)建設局因人手有限，個別區(qū)甚至直接把審批權下放到街道，導致道路開挖審批各自為政，非法開挖、亂開挖現(xiàn)象愈演愈烈。[24]

（三）執(zhí)法責任推行欠佳

廣州市在推行行政執(zhí)法責任制方面雖起步早、規(guī)則多，但實際效果不遂人意。

一是執(zhí)法職責的界定含混。按《國務院辦公廳關于推進依法行政責任制的若干意見》（簡稱《若干意見》），各級行政機關實行行政執(zhí)法責任制的第一項內容是“依法界定政府職責”，工作環(huán)節(jié)包括梳理執(zhí)法依據(jù)、分解執(zhí)法職權、確定執(zhí)法責任，并明令地方各級政府“要組織好梳理執(zhí)法依據(jù)的工作，對具有行政執(zhí)法主體資格的部門（包括法律法規(guī)授予行政執(zhí)法權的組織）執(zhí)行的執(zhí)法依據(jù)分類排序、列明目錄，做到分類清晰、排序科學”；“梳理完畢的執(zhí)法依據(jù)，除下發(fā)相關執(zhí)法部門外，要以適當方式向社會公布”。廣州市盡管也按國務院部署開展了這項工作，可“權力清單”迄今未見公開。

二是評議考核的機制有欠缺。對行政執(zhí)法評議考核機制的建立和健全，《若干意見》不僅提出了基本要求，還針對不同行政機關的不同情況確定了不同的評議考核主體、評議考核方式及主要內容，并強調“評議考核的標準、過程和結果要以適當方式在一定范圍內公開”。盡管廣州市政府2007年4月就發(fā)布了《廣州市行政執(zhí)法評議考核辦法》（2010年作修改），但未涉及評議考核標準，第14條雖規(guī)定“行政執(zhí)法評議考核結果由市人民政府在評議考核工作結束后30日內向社會公布”，可歷年此類結果都渺無聲息。

三是執(zhí)法責任的追究偏虛?！度舾梢庖姟芬笮姓?zhí)法部門任何違反法定義務的不作為和亂作為的行為，都必須承擔相應的法律責任。要根據(jù)有權必有責的要求，在分解執(zhí)法職權的基礎上，確定不同部門及機構、崗位執(zhí)法人員的具體執(zhí)法責任。要根據(jù)行政執(zhí)法部門和行政執(zhí)法人員違反法定義務的不同情況，依法確定其應當承擔責任的種類和內容。由于執(zhí)法職責界定含混、評議考核機制有欠缺，廣州市行政執(zhí)法責任追究難免頻現(xiàn)問責“假摔”乃至發(fā)生問題卻無人擔責的事例。

（四）立法本身存在欠缺

本文所稱的立法，僅指廣州市有權機關頒行的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章?？陀^審視不難發(fā)現(xiàn)其中有的確實存在缺陷。

一是對本身的可行性缺乏充分考慮。改革開放以來廣州市所頒行立法的確發(fā)揮了重要作用，但其中未能執(zhí)行或執(zhí)行打折的也非鳳毛麟角。《法制日報》記者經調查發(fā)現(xiàn)：《廣州市出租屋管理條例》“在廣州市基本沒有得到執(zhí)行”，《廣州市養(yǎng)犬管理條例》、《廣州市出租汽車客運管理條例》、《廣州市公共汽車電車客運管理條例》的規(guī)定“也基本上沒有得到執(zhí)行”。[25]這盡管可歸咎為行政機關的執(zhí)法不力，但深究此類規(guī)定又不難發(fā)現(xiàn)其可行性偏弱，對切實執(zhí)行須具備的必要條件的確缺乏充分考慮。

二是行政權責的對應關系失衡。在廣州市有權機關制定和發(fā)布涉及行政管理的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章中，較普遍情況是，行政職權與行政職責對應關系不很嚴格。對“主管部門”行政職權規(guī)定較明確，對行政相對人約束較清晰，而對“主管部門”和執(zhí)法人員的責任常常含混，不夠全面、清晰和具體。

三是追究責任的規(guī)定有瑕疵。為規(guī)范行政問責，廣州市政府專門出臺了《廣州市行政執(zhí)法責任追究辦法》。盡管規(guī)定的適用范圍得當、內容有獨到之處，對追究行政執(zhí)法責任、推進行政執(zhí)法責任制、促進依法行政也有積極意義，但本身的瑕疵不容小覷，如其中有的規(guī)定不夠嚴謹、有的內容存在疏失、執(zhí)行的強制力不足等等，[26]無疑在相當程度減弱了自身效力。

四是行政程序的規(guī)定較匱乏。比較而言，廣州相關立法對規(guī)范行政行為至關重要、不可或缺的行政程序明顯缺乏充分重視、細致構建和精心設置。這不僅不利于有效約束行政行為，本身的實施也注定受限。如2010年9月9月13日發(fā)布、自9月16日起施行的《廣州市井蓋設施管理辦法(試行)》，旨在終結廣州市沙井“多方所有，缺乏管理”狀況，但因該辦法對行政程序的規(guī)定不足，[27]實施效果實難讓人滿意。

五是立法機制及運行有缺漏。廣州市近年陸續(xù)出臺的實行民主立法、科學立法的地方政府規(guī)章和地方性法規(guī)，既有積極意義又存在疏失：因行政立法主要由行政主管機關起草的格局依然，公共利益部門化、部門利益法制化傾向難得根本遏制；因“開門立法”規(guī)定對如何凝聚公眾智慧，使民意更多、更好地成為立法內容方面欠缺具體設計和強制約束，其實效勢必受損；因對立法聽證會參加人廣泛代表性的限定欠清晰，尤其對不同意見的取舍、反饋或公布無明確要求，實際的民主程度和科學含量必然打折。

（五）行政問責沒有到位

近年廣州市密集出臺的系列問責規(guī)則曾在國內引發(fā)熱議，但其施行狀況卻差強人意，問題在于：

一是出了問題有時無人擔責。如在廣州迎亞運整治道路工程進行中出現(xiàn)的混亂，蘇澤群常務副市長2010年1月20日在市政協(xié)調會上用“不負責、不到位、不得力”痛批部分市政工程令市民不滿，并表示在聽取市民意見后要有整改。廣州市城鄉(xiāng)建委主任也承認施工中不文明、不節(jié)儉、不顧市民利益現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)；監(jiān)管上，城管、安監(jiān)等部門不負責任、監(jiān)管不得力，市民都不滿意。市城鄉(xiāng)建委將全方位聽取市民意見，并根據(jù)實際情況整改。[28]可會后未聞任何行政部門、人員和施工單位被問責，道路整治亂象直到9月下旬仍在困擾著市民。

二是行政問責本身有失嚴謹。自《廣州市行政執(zhí)法責任追究辦法》頒行，市紀委2010年6月首度公布三起問責事件。但問責本身疏失頗多：發(fā)布機關是市紀委，可問責對象所受處分僅限政紀而未涉黨紀；問責依據(jù)為《廣州市黨政領導干部問責暫行辦法》和《廣州市行政執(zhí)法責任追究辦法》，可問責對象均不屬前者適用范圍；問責方式是將對噪聲擾民被市民投訴不作為的天河分局東棠工商所所長“調離東棠工商所”，可按《廣州市行政執(zhí)法責任追究辦法》應為“調離執(zhí)法崗位”。

三是只究“小干”不問“高官”。據(jù)市紀委監(jiān)察機關發(fā)布的有關消息，自廣州市諸多問責規(guī)則頒行，迄今被行政問責的官員多數(shù)是科級，少數(shù)為處級。盡管《廣州市黨政領導干部問責暫行辦法》規(guī)定“對黨政領導干部不履行或不正確履行職責造成重大失誤或不良社會影響的行為”要問責，近年此類問責事由在現(xiàn)實中并非烏有，但任職于行政機關的市管干部被問責的卻一例也未見公布。

所有這些，勢必難以阻止廣州市依法行政中種種問題的滋生和蔓延。

四、對策之探討

基于對廣州市依法行政現(xiàn)實問題的審視和產生原因的研判，按國務院《全面推進依法行政實施綱要》的要求，立足廣州實際，我們認為，為推進廣州市依法行政工作穩(wěn)步發(fā)展，有必要采取如下對策：

（一）澄清認識誤區(qū)，正視自身缺欠

一是破除“當然率先”的自負心結。改革開放以來廣州市確有許多在全國率先的新探索、好作法，但某種率先不代表各方面率先，以往率先更不意味著永遠率先。客觀地說，與目前國內依法行政的先進地方、先進部門比，廣州市不僅未處率先或排頭位置，有些方面甚至已落后。如政府信息公開廣州雖開內地先河，可目前此項工作在許多方面已大大遜色于國內先進城市。沉湎于曾經的輝煌只能使自己落伍，與其專注于國內領先，莫如切實解決現(xiàn)實問題。廣州市唯有破除自負心結，正視其他城市長處和自身差距，放下身段虛心學習和借鑒，并以有效措施扎實實踐和創(chuàng)新，才有可能迎頭趕上、再立潮頭。

二是平抑“急功近利”的浮躁心緒。急功近利本是目光短淺的典型表現(xiàn)，持浮躁心緒決策必難有長遠考慮、充分論證和周密部署，執(zhí)行中更易武斷草率、魯莽行事，既不利于各種要素的充分利用和協(xié)調配合，還可能給未來發(fā)展留下后患乃至造成無以挽回的損害。只管當前、罔顧長遠的舉措盡管能旋即吸引眼球、造成轟動，但與可持續(xù)發(fā)展卻大相徑庭。廣州近30年的確業(yè)績不凡，可在當今更需要注重協(xié)調、和諧、科學發(fā)展的社會背景下，更應深刻反思以往建設、發(fā)展的利弊得失，清醒看到自身缺欠和弱點。無論打造國家中心城市，還是推進依法行政和建設法治政府，均為艱巨復雜的社會系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就，需作長期規(guī)劃和付諸持續(xù)努力。只有兼顧眼前與長遠，才能作出經得起人民、實踐和歷史檢驗的實績，才是真正的科學發(fā)展。

三是摒棄“有名無實”的作秀心態(tài)。有名無實的實質是弄虛作假，以這種心態(tài)工作，只能說得多做得少、報喜不報憂，甚至只說不做。這雖能引人矚目于一時，卻會貽誤時機，終成充饑的畫餅。廣州過去一向低調行事，不事聲張地作了許多先行先試工作，或可謂“有實無名”。實踐已經并將繼續(xù)證明，求實不圖名的作法即便不耀眼，卻會寧靜致遠、穩(wěn)步前行；有名無實的結果只能是海市蜃樓、徒有虛名。況且，“桃李不言，下自成蹊”不僅契合廣大廣州市民的良好風習和普遍意愿，還是求真務實的一種更高境界。

（二）改善職能配置，消除重疊疏漏

一是切實轉變政府職能。著力點是切實調整、充實和完善廣州市政府及其所屬部門的經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務職能，使市場在資源配置中的基礎性作用得到充分發(fā)揮。要真正做到“凡是公民、法人和其他組織能夠自主解決的，市場競爭機制能夠調節(jié)的，行業(yè)組織或者中介機構通過自律能夠解決的事項，除法律另有規(guī)定的外，行政機關不要通過行政管理去解決。要加強對行業(yè)組織和中介機構的引導和規(guī)范。”“在繼續(xù)加強經濟調節(jié)和市場監(jiān)管職能的同時，完善政府的社會管理和公共服務職能?！薄皬娀卜章毮芎凸卜找庾R，簡化公共服務程序，降低公共服務成本，逐步建立統(tǒng)一、公開、公平、公正的現(xiàn)代公共服務體制。”[29]廣州市要在依法行政方面率先，所有這些都應名符其實，不容含糊和敷衍。

二是評估梳理職能設置。鑒于廣州市目前行政機構“大部制”改革剛完結，而機構職能尚未完全理順，處理行政事務存在推托和扯皮的現(xiàn)象，確有必要進一步全面評估、認真梳理所保留的各種行政職能在各行政機關的分布、配置是否合理、恰當，相互關系是否嚴密、協(xié)調，運行效率是否順暢、穩(wěn)健。我們認為，這種評估應全面、深入考察市政府及所屬各部門職能配置的真實狀況，重點是查找存在問題，最好委托給有相應能力的學術機構獨立完成，以減少利益牽制和沖突；這種梳理應基于評估中發(fā)現(xiàn)的問題，仔細研判其中的重疊、交叉和疏漏、薄弱環(huán)節(jié)，明辨其成因，探求可行出路并向決策機關提出建議，最好由編制管理部門和政府法制部門聯(lián)手。評估和梳理都應秉持科學、理性精神，既認真聽取各方意見和建議，又最大限度排除有關部門為使自身利益最大化各種說辭的干擾。

三是逐一消除重疊疏漏。在查明行政職能配置存在問題及成因的基礎上，決策機關要通盤考量、精心構思解決問題的路徑、步驟和措施，在保持整體穩(wěn)定前提下，“合理劃分和依法規(guī)范各級行政機關的職能和權限，”[30]形成完整、科學、嚴密的可行方案，并予以穩(wěn)步、扎實推進，逐一消除行政職能配置的重疊、交叉以及疏漏和薄弱環(huán)節(jié)，逐步達到所有行政機關及其內設機構權責明晰、彼此協(xié)調、運轉高效的程度。

（三）細化執(zhí)法責任，消除權責失衡

按《國務院辦公廳關于推進依法行政責任制的若干意見》，廣州市在這方面需著力改進的工作主要有兩個方面：

一是全面落實行政執(zhí)法責任并逐項公布。要做到有權必有責，應把行政執(zhí)法責任全面落實到行政執(zhí)法的每個部門和每個崗位，使之與其行政職權形成完整、嚴密的對應關系，認真消除所有行政機關和全體行政執(zhí)法人員的權責失衡和權責脫節(jié)現(xiàn)象。還應以至少不遜色于廣東省政府門戶網站的方式和標準，把廣州市所有行政執(zhí)法機關及所屬機構和所有行政執(zhí)法崗位行政執(zhí)法職權和職責的“權力清單”，在廣州市政府門戶網站詳盡公布。

二是進一步完善行政執(zhí)法的評議考核機制。這種評議考核機制應與行政執(zhí)法責任歸屬一致，其內容應具體而明確，減少一般性、原則性和抽象性要求，有清晰的評價指標和嚴謹?shù)脑u分設計?？己艘陀^、公正、全面、細致，既認真收集行政相對人和廣大市民的感受和看法，又聽取被考核對象的說明和申辯，使評價考核結果切實做到嚴密準確、恰如其分，還要兌現(xiàn)《廣州市行政執(zhí)法評議考核辦法》“行政執(zhí)法評議考核結果由市人民政府在評議考核工作結束后30日內向社會公布”的承諾。

（四）優(yōu)化法規(guī)規(guī)章，完善決策機制

一是把可行性作為“試金石”。立法的可行性既涉及立法本身與經濟、政治、文化、社會的發(fā)展程度相適應，在現(xiàn)實中行得通或可實行，又意味著具有可操作性，能給所調整社會關系提供明確和有法律效力的行為指引，執(zhí)法者能夠據(jù)以及時、有效查處違法行為。基于“法貴于行”的考慮，我們建議，廣州市有關部門對所立的法，都以可行性為“試金石”作一番認真、細致“體檢”即“立法后評估”，客觀分析其得失利弊，對其中明顯不可行的清除，對可行性低的補強。正在起草或審議的立法草案，也應把是否具備可行性及其強弱作為一項重要乃至首要的評判標準。

二是促成權力與權利的平衡?，F(xiàn)實中，無論地方性法規(guī)還是地方政府規(guī)章，大都由行政主管部門起草，受部門利益左右，所形成的立法都或多或少存在行政機關權力多、行政相對人權利少，或者行政機關的權力明確、具體，行政相對人權利模糊、籠統(tǒng)的現(xiàn)象。這不僅有失公平、公正，而且不利于促進和保持政府與民眾的良性互動、彼此和諧。基于廣州市的行政立法也存在這種情況，我們建議，對廣州市現(xiàn)行立法權力與權利是否平衡逐一作認真解析，并積極校正其中的失衡，從而有利于“從源頭上減少矛盾”，“要強化政府社會管理和公共服務職能，推進決策科學化、民主化，堅持把最廣大人民根本利益作為制定政策、部署工作的出發(fā)點和落腳點，使各項決策符合客觀實際和人民群眾根本利益。”[31]

三是致力職權與職責的統(tǒng)一。按照國務院《全面推進依法行政實施綱要》確定的“權責統(tǒng)一”的基本要求，基于廣州市現(xiàn)實中存在的權責分離、脫節(jié)或者強弱不均的狀況，在行政立法中強調并致力于二者的統(tǒng)一顯然十分必要。為此，必須首先在現(xiàn)行立法中實現(xiàn)所有行政機關行政職權與行政職責的統(tǒng)一，盡快消解二者不相對稱、有失嚴密甚至嚴重失當弊端，從而為真正“依法做到執(zhí)法有保障、有權必有責、用權受監(jiān)督、違法受追究、侵權須賠償”[32]提供充實依據(jù)和可靠保障。

四是強化行政程序的規(guī)范。由于“沒有程序的民主，就沒有實質的民主；沒有程序的公正，就很難保證實體公正和結果公正。”“當前重權限、輕程序的問題比較突出，許多損害、侵犯群眾利益的突出問題，往往是不按程序辦事或程序不規(guī)范造成的。要把建立和完善行政程序，作為推進依法行政的一項重要任務?！盵33]強化行政程序的規(guī)范，應把行政行為與行政程序完整、充分、有機融合，使二者緊密銜接、相互依托、彼此共生，最大限度壓縮沒有行政程序的行政行為的存在空間。在這方面，湖南省政府、陜西省西安市政府等一些省市都已出臺相關規(guī)則并取得了較好成效，值得廣州學習、借鑒和效仿。

五是完善行政決策和立法機制。要按《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》的要求扎扎實實地完善重大行政決策聽取意見制度，推行重大行政決策聽證制度，建立重大行政決策的合法性審查制度，堅持重大行政決策集體決定制度，建立重大行政決策實施情況后評價制度和責任追究制度。決策和立法都不應僅限于公布草案、開座談會或網絡征詢民意等表面形式，更不能“走過場”，而應切實采用恰當、有效的路徑和措施，真心實意傾聽公眾呼聲、滿懷善意理解百姓需求、設身處地關注群眾權益，竭盡全力“保證人民群眾的意見和建議得到充分表達，合理的訴求、合法的利益得到充分體現(xiàn)”。[34]

（五）健全監(jiān)督體系，嚴格追究責任

一是健全和充實內部監(jiān)督。與國內許多部門和地方一樣，廣州市行政機關內部也存在下級監(jiān)督上級薄弱和事后監(jiān)督強于事前、事中監(jiān)督的狀況。我們建議，從健全和充實相關制度、體制、機制入手改進行政機關內部監(jiān)督，著力通過制度及程序的設置疏通下級監(jiān)督上級渠道，并切實把監(jiān)督的關口前移。

二是使體制內的外部監(jiān)督真正發(fā)揮作用。在我國現(xiàn)行體制中，對行政機關的外部監(jiān)督包括政黨監(jiān)督、人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督和司法監(jiān)督。就人大監(jiān)督而言，目前的突出問題是監(jiān)督常流于形式，表現(xiàn)為執(zhí)法檢查未真正起到督促行政機關依法行政的效果，檢查報告提到的問題一再重現(xiàn)，憲法和監(jiān)督法規(guī)定的人大常委會對政府規(guī)范性文件的審查、詢問和質詢以及特定問題調查等職權也基本未得到充分、有效行使。所有這些，均亟需采取措施切實加以改進。

三是積極推進群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督。我們的政府屬于人民，人民滿意不滿意是評價政府一切行為的最高標準。要推進群眾監(jiān)督，首先要滿足公眾的知情權、保障民眾的表達權和參與權。為此，就必須不斷增加政府工作透明度，拓寬群眾監(jiān)督渠道?！耙С中侣劽襟w對違法或者不當行政行為進行曝光。對人民群眾檢舉、新聞媒體反映的問題，行政機關要認真調查、核實，及時依法作出處理，并將結果向社會公布?！盵35]在這方面，廣州市確有諸多需要認真提升的空間。

四是嚴格追究違法違紀者的執(zhí)法責任。要把行政問責作為一項十分嚴肅的工作抓緊抓實，使所有行政機關及所屬公務員的違法違紀行為都毫無例外地受到道義、政紀、法紀責任的追究，不允許任何機關和人員有超越法紀、政紀的特權。處理違法違紀案件又必須堅持依法依紀，使行政問責能夠真正發(fā)揮應有作用。

五、結語

為在新形勢下深入貫徹落實依法治國基本方略，全面推進依法行政，進一步加強法治政府建設，國務院2010年10月又發(fā)布了《關于加強法治政府建設的意見》，對依法行政和法治政府建設提出了一系列新要求，出臺了一系列新舉措。廣州市要率先建成法治政府，無疑需要更加積極的努力，采取更扎實措施，在依法行政之路上邁出更加堅定的步伐。

[注 釋]

[1]廣州市人民政府令2007年第4號、第27號[EB/ OL].廣州市政府門戶網站，http://www.gz.gov.cn/.

[2]牟曉翼.廣州市政務服務中心開業(yè) 網上中心同步建立[EB/OL].金羊網，http://www.ycwb.com/xkb/2008-02/29/content_1808074.htm.

[3]陳潔娜.穗將逐步推行行政負責人出庭應訴制度[N].南方日報，2009—11—11.

[4]舒涓.減少行政審批建設服務型政府[N].廣州日報，209—12—8.

[5]廣州市人民政府關于公布保留取消調整行政審批備案事項的決定[EB/OL].廣州市政府門戶網站，http: //www.gz.gov.cn/.

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[7]任朝亮.政府信息公開查閱中心掛牌[N].廣州日報，2009—11—25.

[8]吳秀云、曾文瓊.兩千業(yè)主財房兩空龍怡苑8責任人問刑[N].南方都市報，2005—12—28.

[9]吳秀云、方舒陽、王衛(wèi)國.市紀委首次公布被問責官員[N].南方都市報，2009—6—10.

[10]廣東省廣州市中級人民法院（2002）穗中法行初字第9號、（2004）穗中法行重字第2號行政判決書(Z).

[11]田桂丹.小蠻腰降10米耗資超1000萬誰為手術費埋單?[EB/OL].大洋網，http://news.dayoo.com/guangzhou/201007/24/73437_13384119.htm.

[12]王凱蕾.廣州提高出租車燃油附加費引質疑：漲了1元傷了民心[EB/OL].新華網，http://news.xinhuanet. com/2011-01/05/c_12949603.htm.

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[14]轉發(fā)省府辦公廳關于夏楚輝依申請公開行政復議案件情況的通知[穗府辦（2010）70號][EB/OL].廣州市政府門戶網站，http://www.gz.gov.cn/.

[15]王海軍.廣州市人大代表：建委處罰太隨意[N].南方都市報，2006—9—22.

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[18]文遠竹.行政機關執(zhí)法不力各類條例成空文[EB/OL].廣州日報網絡版，http://news.dayoo.com/epaper. html.

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[22]謝苗楓、劉可英.一支煙難倒15部門:廣州禁煙50天碰了不少“軟釘子”[EB/OL].新華網，http://news.xinhuanet.com/politics/2010-10/26/c_12700994.htm.

[23]李詠祁、周達標.停車場審批管理好難八大部門嘆“很無奈”[EB/OL].新快網，http://epaper.xkb.com. cn/view.php?id=493049.

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[27]鄧新建.廣州整治井蓋新規(guī)被指“法力”不足[N].法制日報，2010—10—8.

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[29][30][32]國務院《全面推進依法行政實施綱要》（Z）.國發(fā)（2004）10號.

[31]胡錦濤.在中共中央政治局第二十三次集體學習時的講話[N].人民日報，2010—9—30.

[33][34][35]溫家寶.在全國依法行政工作會議上的講話[N].人民日報，2010—9—21.