□王楨楨（廣州行政學院 公共管理教研部，廣東 廣州510070）

當前，社會管理改革創(chuàng)新成為各級政府的重大課題。各級政府紛紛在探索如何在完善現有的社會資源和管理經驗的基礎上，引入新的社會管理理念、知識和方法，對傳統的社會管理模式及管理方法進行完善，從而建構新的社會管理機制，更好地實現社會管理目標。[1]基層社會作為社會管理創(chuàng)新實踐的聚焦點與改革的突破口，發(fā)生了許多有益的變化，對其經驗適時予以總結，將為社會管理創(chuàng)新的政策移植、修正提供借鑒和啟示。本文擬對多元共治格局下基層社會管理創(chuàng)新問題作一探討。

一、多元共治格局下基層社會管理創(chuàng)新的理念導向

從20世紀90年代初期開始，脫胎于計劃經濟模式的政府主導型社會管理模式，開始向政府與市場、社會合作管理的模式轉型，社會管理的格局也從單一的政府主導向黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局演化。在這種多元共治的格局下，社會管理成為一個上下互動的管理過程，它主要是通過合作、協調、伙伴關系、確立認同和共同的目標等方式實現對公共事務的管理，以建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作。在治理的過程中，地方政府與其他組織或團體經由資源的交換和相互依賴，一起承擔工作與責任，達成共同治理(co-governing)[2]或是共同生產(co-production)的效果。[3]其特征是：治理不是一整套固定的規(guī)則，也不是一種活動，而是相互協調的過程；治理過程不是建立在控制之上，而是協調；治理不僅涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種政治制度，而是持續(xù)的互動。[4]在政策、體制、資源等環(huán)境約束下，社會管理創(chuàng)新迫切需要科學、明晰、務實的理念指引。筆者以為，建立在多元共治格局下的基層社會管理改革創(chuàng)新，需要凸顯三組核心理念：回應與協調、分權與責任、秩序與活力。

（一）回應與協調

胡錦濤總書記指出，加強和創(chuàng)新社會管理，要“牢牢把握最大限度激發(fā)社會活力、最大限度增加和諧因素、最大限度減少不和諧因素的總要求，以解決影響社會和諧穩(wěn)定突出問題為突破口。”任何公共政策創(chuàng)新都會涉及到利益的變化、組織與規(guī)則的變遷、行為的改變，因此，初始政策設計，規(guī)則與組織的變換，利益的分化、協調就成為其中必不可少的要素或因子。[5]在利益的協調過程中，回應利益群體的需求就成為核心議題?！吧鐣芾?，說到底是對人的管理和服務，涉及廣大人民群眾的切身利益，必須始終堅持以人為本、執(zhí)政為民”。[6]堅持以人為本，就是要回應公眾的基本需求，包括收入分配、社會保障、醫(yī)療、教育、環(huán)境保護、公共安全等關系群眾切身利益的問題；堅持以人為本，同時要協調不同群體的利益需求，縮小由于區(qū)域經濟社會發(fā)展的不均衡、城鄉(xiāng)二元結構以及行業(yè)差距、收入分配等因素的存在所導致的不同區(qū)域、群體間在享受公共服務中存在的較大差距。[7]

（二）分權與責任

多元共治格局下的一個重要的轉變，就是社會管理創(chuàng)新的主體不再是唯一的政府主導。社會管理成為一種由共同目標支持的活動，這些活動的主體不一定是政府，也并不完全靠國家的強制力來實現治理的目標。[8]其管理機制所依靠的主要不是政府的權威，而是合作網絡的權威，其權力內容是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。[9]部分政府權力將下放到社區(qū)，鼓勵居民、非營利組織、轄區(qū)單位參與社區(qū)治理，形成社區(qū)的網絡狀管理。[10]就基層社會管理創(chuàng)新而言，分權意味著更多機會的政策試驗。在這種分權的狀態(tài)下，確立行動主體的責任至關重要，需要強調多元主體的協同與合作，構建基于“任務與責任分擔”和“行動與方案協同”的和諧治理機制[11]：任務與責任分擔主要體現為國家承擔政治職能與行政職責，市場承接經濟性事務，居民立足私人性領域，民間組織分擔公益性職能；行動與方案協同則主要體現為國家引導協調，居民自主自治，市場高效優(yōu)質服務，民間組織志愿參與。

（三）秩序與活力

社會管理創(chuàng)新目的在于使社會能夠形成更為良好的秩序，產生更為理想的政治、經濟和社會效益。[12]而秩序既包括迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們?yōu)閷崿F共同目標而達成的非正式的制度。良性優(yōu)化的秩序安排有利于多元共治的各個行動主體形成協調一致的行動，降低交易成本與摩擦成本，但過分強調秩序又有可能導致行動僵化。由此，有必要維持一定的制度空隙以保護創(chuàng)新活力。公眾參與是激發(fā)創(chuàng)新活力的重要元素，通過公眾有序的政治參與，“使整個社會洋溢持久的積極性，具有充沛的活力，充滿離開它就不能存在和不論環(huán)境如何不利都能創(chuàng)造奇跡的精力?！盵13]同時，新技術的開發(fā)與有效運用也可有效地增強行動活力，提高創(chuàng)新效益。

二、基層社會管理創(chuàng)新之實踐探索

基層社會管理創(chuàng)新遵循漸進主義路徑，“摸著石頭過河”是對其最貼切的概括。其典型表現就是新的創(chuàng)新活動(即通常所說的“試點”)往往是從一個地方開始，不斷地向更大范圍乃至全國范圍擴散的過程。首先，選擇一兩個(或者更多)地方作為執(zhí)行某項政策的試點，如果取得成功，就對這些試點的政策效果進行總結，如得到中央政府的認同，將被其他地方政府加以學習；如果繼續(xù)取得成功，再被大范圍推廣，直到成為全國通行的政策。[14]可見，試點區(qū)域的創(chuàng)新舉措往往起到風向標的作用，關注其動態(tài)發(fā)展有助于把握整體的創(chuàng)新脈搏。

（一）凸顯回應與協調理念的基層治理機制創(chuàng)新

深圳市南山區(qū)以“吸納與嵌入”機制為發(fā)展路徑，創(chuàng)新基層治理機制。所謂“吸納機制”，是將體制外的資源“吸納”到體制內釋放，實現各種自主參與的有序化。南山區(qū)月亮灣片區(qū)社區(qū)業(yè)主、居民代表與地方人大、政府進行了多輪理性博弈，最后促使該片區(qū)設立了人大代表聯絡工作站。聯絡站向社區(qū)居民公布聯絡站工作人員的聯絡方式以及收集民意的具體渠道，鼓勵社區(qū)居民將意見建議向社區(qū)聯絡工作站人員反映，再由聯絡工作站將社情民意整理綜合后向人大匯報，進而由人大推動轉化為政府決策，從而實現了社會組織參與的沖突被有序吸收到體制當中釋放，也成為政府吸納民意的一大創(chuàng)新。所謂“嵌入機制”，是將體制內的組織資源“嵌入”到社會，實現社會服務與治理的網絡化。其具體做法是：發(fā)揮黨員、公職人員在社區(qū)的作用，要求黨員和公職人員在所居住的社區(qū)亮出身份、浮出水面，進入社區(qū)業(yè)主委員會，擔任樓棟長、片長，參與社區(qū)義工隊伍。公職人員能夠將政府相關決策信息及時準確地傳遞給社區(qū)居民，并成為社區(qū)范圍內的政策解說員和政策執(zhí)行的推動者；同時，他們也將居民的利益訴求反饋到決策系統，從而有利于決策的科學化和民主化。應當說，這是基層黨組織在面對社會結構分化與社會民主意識加強的形勢下進行的有益探索。

珠海康寧社區(qū)自2009年作為珠海市社區(qū)民主自治先行先試同步試點單位，建設“議事、決策、執(zhí)行、協助、監(jiān)督”的社區(qū)民主自治體系，堅持以人為本，依靠黨員帶頭，重視制度建設，極大地調動了社區(qū)黨員、居民和駐地單位參與社區(qū)民主自治的積極性。社區(qū)成立了“議事協商委員會”、“和諧共建理事會”、“大榕樹議事園”、“社區(qū)110秩序維護大隊”、“調解工作組”等民主自治組織，并制定了相應的章程、議事規(guī)則和工作守則，指導香溪莊、香寧南、北小區(qū)先后成立了“業(yè)主委員會”、“業(yè)委會監(jiān)督組”和業(yè)委會黨支部。業(yè)委會的正、副主任均由黨員擔任，同時還配備了122名“黨員樓長”來協助業(yè)委會的工作。社區(qū)先后成立了黨員義工隊和社區(qū)黨校，開通“社區(qū)黨員遠教大講堂”，建立黨員值班制度，每日有4名黨員輪流在社區(qū)綜合服務中心值班，使黨員服務社區(qū)日?；?。在社區(qū)黨總支、居委會引導下，提倡居民的事、公共的事，大家議，自己管。對于社區(qū)環(huán)境整治、破舊排污管道的改造工作、社區(qū)各類活動中心的完善工程，都通過“大榕樹議事園”進行研究、討論和做出決定，針對每一次的會議和討論決定，以及后期的執(zhí)行狀況與整改效果，都有完善的檔案記錄；針對物業(yè)管理公司虧損退出的問題，由社區(qū)居委會牽頭，以業(yè)委會名義向民政局申請成立“香寧花園南區(qū)居民物業(yè)服務社”來負責小區(qū)的物業(yè)管理。服務社不以盈利為目的，除日常開支外，剩余基金作為小區(qū)的維修基金由居委會監(jiān)督，并將每月的收入支出在社區(qū)公告欄上公布。這些舉措充分體現了社區(qū)居民“自我管理、自我教育、自我服務、自我監(jiān)督”的民主自治理念，同時也為解決老舊住宅小區(qū)物業(yè)管理問題提供了一個具有借鑒價值的新思路。

（二）凸顯分權與責任理念的基層治理結構調整

廣州市按照“重心下移、立足基層”的思路，梳理城市管理體制的權責關系，基本形成“兩級政府、三級管理、四級網絡”的城市管理格局。試點街道按照管理、服務、執(zhí)法“三位一體”的思路組建“三中心一隊伍”（即社區(qū)綜合管理中心、社區(qū)家庭服務中心、綜治信訪維穩(wěn)中心和綜合執(zhí)法隊伍）。社區(qū)綜合管理中心整合了城市管理、社會事務、人口與計劃生育、出租屋管理、勞動和社會保障、再就業(yè)等行政管理職能；社區(qū)家庭服務中心整合了家庭服務、居家養(yǎng)老、殘疾康復、婦女兒童關愛、就業(yè)輔導等公益性職能；綜治信訪維穩(wěn)中心則由負責轄區(qū)內綜治維穩(wěn)和信訪工作的綜治辦、信訪辦、司法所整合而成；綜合執(zhí)法隊整合了依法履行或承接區(qū)職能部門委托的相關執(zhí)法職能的城市管理、安全生產、勞動監(jiān)察、文化市場管理、人口與計劃生育等行政執(zhí)法職能?！叭行囊魂犖椤钡墓芾斫Y構充分整合了基層管理、服務、維穩(wěn)和執(zhí)法等服務資源，促進了基層社會管理資源利用效率的提升；同時，由街道統一管理、統一指揮、統一調配基層資源，改變了以往多頭管理、責權不清、職能交叉、各自為政的局面，由多個窗口變?yōu)橐粋€窗口，由多次上門變?yōu)橐淮紊祥T，由多頭執(zhí)法變?yōu)榻y一執(zhí)法，實現了基層社會管理組織結構的優(yōu)化提升。

2000年，杭州市政府明確提出“培育社會復合主體，共建共享生活品質之城”的理念，并做出了有效的系列實踐，其中的“社會復合主體”(Social Composite Subject)就旨在創(chuàng)建和實踐一種新型的社會組織模式。[15]“社會復合主體是指以推進社會性項目建設、知識創(chuàng)業(yè)、事業(yè)發(fā)展為目的，社會效益與經營運作相統一，由黨政界、知識界、行業(yè)界、媒體界等不同身份的人員共同參與、主動關聯而形成的多層架構、網狀聯結、功能融合、優(yōu)勢互補的社會新型創(chuàng)業(yè)主體?！盵16]如屬于行業(yè)聯盟組織的絲綢·女裝行業(yè)聯盟、茶行業(yè)聯盟、杭州美食行業(yè)聯盟，屬于項目推進組織的西湖綜合保護復合主體、運河綜合保護復合主體、大良渚遺址綜合保護復合主體，屬于市校聯盟組織的杭州市與浙江大學戰(zhàn)略聯盟、杭州市與中國美院戰(zhàn)略聯盟等。在結構形式和運作機制上，社會復合主體展現的是國家與社會之間合作伙伴的互動關系；在社會復合主體的實際運行過程中，政府發(fā)揮行政協調與社會動員相結合的角色功能。[17]就目前的實踐看，通過建立復合主體之路，已經一定程度上實現了國家與社會相互增權的互惠模式。杭州市政府目前對于各類社會復合主體的培育，明顯是在向社會放權和賦權。但這種下放權力和賦權社會的努力，不僅不會減弱政府的權力，相反會通過社會的增權反過來實現政府自身的增權。[18]這一“中國模式”事實上創(chuàng)新了中國城市的治理結構，使其從政府的單一治理向多個主體的協作治理和共同治理轉變。[19]

（三）凸顯活力與秩序理念的基層治理模式選擇

近年來，伴隨著政府職能轉變與社會組織的迅猛發(fā)展，廣州市初步形成了黨委領導、政府主導、社會協同、多元參與的社會管理服務格局。各試點街道通過公開招標，以政府購買服務的方式，引入專業(yè)社會工作組織負責社區(qū)家庭服務中心的運營，提供社會公共服務，滿足轄區(qū)群眾的基本公共需求。主要呈現出三種模式：一是社會工作機構獨立承擔模式。越秀區(qū)建設街、礦泉街、廣衛(wèi)街等街道社區(qū)綜合服務中心的運營，均由獨立的專業(yè)社會組織通過競標政府購買服務的方式獲得項目承接資格，承擔起社區(qū)綜合服務中心的運營責任。二是街道成立民辦非企業(yè)性質的社會工作機構承擔模式。如荔灣區(qū)逢源街、番禺區(qū)橋南街等，通過政府購買服務，采取間接管理的方式承擔社區(qū)綜合服務中心項目。三是街道和企業(yè)共建模式。如白云區(qū)京溪街道辦事處與白云區(qū)供銷聯社共同組建京溪街社區(qū)綜合服務中心，由白云區(qū)供銷聯社屬下的恒福社會工作服務社負責運行，率先探索政府主導、民間運作的社區(qū)服務發(fā)展模式。這三種模式雖然在形式上有所差異，但在實質上都是通過“購買＋監(jiān)督”的運作方式，實現生產與供給相對分離。這種運作方式使政府擺脫掌舵與劃槳集于一身的尷尬狀態(tài)，成為公共服務的安排者與監(jiān)督者，負責公共服務的政策制定、資源配置、全程跟蹤、定期審計、效果評估等。政府與社會組織各歸其位，政府轉向宏觀管理與監(jiān)督規(guī)劃，社會組織也獲得了一定的發(fā)展空間，致力于專業(yè)服務與行業(yè)拓展。[20]

北京市發(fā)揮信息化手段在社會管理創(chuàng)新中的作用，建立全面覆蓋、動態(tài)跟蹤、聯通共享、功能齊全的社會管理綜合信息系統，構建社會管理信息化平臺，實現社會管理的網格化、信息化和數字化，由過去傳統、被動、定性和分散的管理，轉變?yōu)楝F代、主動、定量和系統的管理。朝陽區(qū)將系統平臺自動存儲形成的事件數據庫、各類數據普查(更新)形成的保潔區(qū)域庫、門前三包庫、綠化、部件、單位、人口數據庫以及與各職能部門對接的奧運志愿者、社保、低保、其他單位的數據庫等進行整合，形成系統自動生成的考核誠信(評價)系統。系統內固化了對政府、社區(qū)、單位、人的考核評價項目共91項，依托人口、單位、綠化、戶外廣告等其他數據庫及GIS系統形成的考核項目26項。考核(誠信)評價系統所提供的結果都由系統自動生成的，客觀、公正，為區(qū)內各部門廣泛應用，并為領導決策與部門承擔責任提供科學依據。朝陽區(qū)內網站、領導無線決策系統隨時可查閱各部門的案件辦理情況及排名情況；紀檢監(jiān)察部門亦將數字化城市管理的考核評價結果作為年終雙百考核的項目之一。北京市東城區(qū)則凸現了科技精細管理的理念，實施了萬米單元網格管理。運用網格地圖的技術思想，以一萬平方米為基本單位，將東城區(qū)所轄25.38平方公里劃分為1652個網格單元，由城市管理監(jiān)督員對所分管的萬米單元實施全時段監(jiān)控；同時整合配置網格的“七種力量”:網格管理員、網格助理員、網格警員、網格督導員、網格黨支部書記、網格司法工作者和網格消防員。為配合城市網格化管理的實施，配套“城管通”信息采集工具。它基于無線網絡，以彩信手機為原型，為城市管理監(jiān)督員配備，專用于現場信息的快速采集和傳送?！俺枪芡ā奔瓤墒贡O(jiān)督員在第一時間、第一現場將涉及城市管理的各類問題通過無線網絡實時發(fā)送到監(jiān)督中心，為城市敏捷化管理提供了信息采集和傳遞的保證，也對城市管理監(jiān)督員的工作進行了有效的監(jiān)督。[21]

三、關注與思考

當前基層政府改革與創(chuàng)新的實踐探索為我們大致勾勒了社會管理創(chuàng)新的發(fā)展趨向，也為我們把握社會管理創(chuàng)新的發(fā)展脈搏提供了有益的啟示。值得引起我們注意的一個問題是，目前我們基層社會管理創(chuàng)新是在體制轉軌的大背景下進行的，而體制轉軌是一個經濟與政治相互作用的過程，我們很可能會遭遇“從經濟的觀點來看是必要的政策，從政治的角度來看卻往往行不通”的創(chuàng)新困境。[22]由此，我們有必要在明晰創(chuàng)新理念下進一步思考基層政府的資源配置、職能定位以及行動技能。

（一）回應與協調理念下基層政府的資源配置

2010年3月，溫家寶總理在十一屆全國人大三次會議上作《政府工作報告》時明確提出：“要適應新形勢，推進社會管理體制改革和創(chuàng)新，合理調節(jié)社會利益關系?！本突鶎诱?，社會管理改革創(chuàng)新的根本在于回應公眾需求，協調多方利益。因此，其關注的焦點在于如何通過科學合理的機制實現社會資源的公平有效的配置，涉及到基層社會管理的各個方面，包括便民服務、警務治安、人民調解、基層民主、教育科技、社保醫(yī)療、衛(wèi)生環(huán)保等等。[23]受地方政府財政能力和行政能力等現實條件的限制，各項基本公共服務不可能同時同步均等化，這就需要地方政府合理規(guī)劃，對各公共服務項目供給進行優(yōu)先順序的排列，以滿足不同利益群體的多元需求。[24]同時，吸納多元利益群體通過協商、交換、合作等形式參與公共資源的配置與分享的過程，以民主有序的參與機制實現各利益主體間的平等對話與權利主張。然而，目前基層社會管理的創(chuàng)新實踐更多還是依賴于基層政府的行政干預，依賴自上而下的資源補給，社區(qū)的居民和社會組織的功能與作用并沒有得到有效的發(fā)揮。因此，如何有效地吸納民間資本和市場資本的參與，增強社會動員能力，將成為考驗基層政府創(chuàng)新智慧的重要議題。在非營利組織發(fā)育滯后的轉型時期，基層社會治理網絡的建構和持續(xù)，需要政府的主導與推動；各類組織實現資源共享與資源交換也需要政府提供資源交換的空間。[25]

（二）分權與責任理念下基層政府的職能定位

基層政府的職能定位，即政府在一定歷史時期內根據經濟和社會發(fā)展的需要而擔負的職責和功能，[26]這應被視為基層政府改革創(chuàng)新的邏輯起點。當前體制禁錮所導致的“小馬拉大車”的狀況普遍存在，這種強調表征結構重組而缺乏上下級機構層面的實質分權，將最終導致基層政府的被動創(chuàng)新與創(chuàng)新無能。由此，應在“責、權、利”相匹配的狀況下清晰界定基層政府的行政事務管理功能。就社區(qū)層面而言，基層政府在社會管理中為社區(qū)行政事務中責無旁貸的管理主體。社區(qū)行政事務指以社區(qū)為單元由特定的執(zhí)法主體和法定的行政主管部門提供的管理型公共產品的組合，包括社區(qū)行政管理事務、社區(qū)行政執(zhí)法事務和公共信息采集事務。[27]如果在政府的職能定位含混不清的狀態(tài)下一味依靠高標準、高投入來追求所謂的能力建設，只能夠使基層政府陷入唯工具主義的“軍備競賽”陷阱。與此同時，應承認政府能力的有限性，把政府“管不了、也管不好”的社區(qū)事務交由社區(qū)自己管理，倡導政府、市場與社區(qū)的合理分工和有效合作，重視和發(fā)揮社區(qū)自治組織、中介組織在國家與社會的交流、互動與合作方面的橋梁和紐帶作用，倡導政府與社會分享權力，增強社會公眾與社會組織的治理能力，提升他們對政策議程提出、制定及其執(zhí)行的能力，提升他們對城市資源控制、影響及其運用的能力，提升他們對合法權益主張、維護及其保障的能力。

（三）秩序與活力理念下基層政府的行動技能

所謂政府的行動技能，是政府綜合運用各種合作化、網格化、信息化和數字化等技術手段推動精細化管理，提升管理效能的能力。誠然，好的技術能夠提高組織效率并產生理性的決策，但是同樣需要引起我們注意的是，技術的好壞取決于誰來行使以及如何行使。[28]要擺脫基層政府創(chuàng)新的搭便車與簡單模仿行為，就需要我們在注重技術技能的同時，更應強調行動技能，重視創(chuàng)新方法的統籌協調與科學運用。創(chuàng)新務必要因地制宜，不能夠生拉硬拽，簡單移植政策方法可能導致創(chuàng)新失敗。

首先，應在市級層面通過頂層設計確立一個恰當的、可能的、可行的戰(zhàn)略規(guī)劃和戰(zhàn)略目標，解決部門之間各自為政、資源難以共享、信息難以互聯互通的問題。其次，在社區(qū)層面應體現“三個立足”：立足于社區(qū)的類型特點、立足于社區(qū)的突出問題、立足于社區(qū)的資源條件。城市社區(qū)往往涵蓋多元類型，包括城中村社區(qū)、單位型社區(qū)、舊民居社區(qū)、專業(yè)市場社區(qū)、新興小區(qū)社區(qū)等，不同類型的社區(qū)所面臨的突出問題與所掌握的資源條件均不相同，由此決定了基層政府的工作重點與行為方式也應有所不同。這就需要我們基層政府在把握工作重心的前提下運用現代科學技術手段，為各類公共服務提供技術支持。在流動人口管理、社會保障、社會動員創(chuàng)新等方面，進一步強化信息化手段的運用，特別是要運用物聯網、云計算等先進技術擴大網格化管理的范圍，推動網格化管理，由事件、物件管理向寬領域、動態(tài)管理升級，努力實現社會管理信息資源的共享，提高社會管理和公共服務整體效能。

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