陳 光

論我國(guó)區(qū)域立法解釋機(jī)制

陳 光

《立法法》等相關(guān)法律法規(guī)中所規(guī)定的法律解釋主要指的是立法解釋。區(qū)域立法解釋以我國(guó)制度意義上的法律解釋,尤其是地方立法解釋為基礎(chǔ)。區(qū)域立法解釋包括釋義型和尋據(jù)型立法解釋兩種類型。作為一項(xiàng)協(xié)調(diào)機(jī)制,區(qū)域立法解釋對(duì)于改進(jìn)區(qū)域立法文本自身的邏輯體系,協(xié)調(diào)區(qū)域立法同社會(huì)現(xiàn)實(shí)及其發(fā)展需要之間的關(guān)系,都發(fā)揮著重要的作用。根據(jù)區(qū)域立法的合作屬性,應(yīng)成立一個(gè)立法解釋委員會(huì),專門負(fù)責(zé)區(qū)域立法解釋工作。區(qū)域立法解釋的作出,要經(jīng)過(guò)提出解釋要求或請(qǐng)求、成立區(qū)域立法解釋委員會(huì)、擬訂解釋草案和分別交由相關(guān)地方立法機(jī)關(guān)表決通過(guò)或批準(zhǔn)等幾個(gè)程序。

法律解釋;立法解釋;協(xié)調(diào)意義;區(qū)域立法解釋委員會(huì)

區(qū)域立法完成之后,在調(diào)整區(qū)域性社會(huì)關(guān)系過(guò)程中,無(wú)論是區(qū)域立法的執(zhí)行者,還是司法者或守法者,都會(huì)在不同程度上對(duì)區(qū)域立法文本的含義進(jìn)行解釋。當(dāng)然,不同的法律主體,在解釋的動(dòng)機(jī)、自覺性、準(zhǔn)確性和效力等方面會(huì)有著很大的差異,這也反過(guò)來(lái)影響著法律解釋這一概念在學(xué)理上的界定。本文所要探討的區(qū)域立法解釋,建立在我國(guó)《立法法》等法律法規(guī)關(guān)于法律解釋制度規(guī)定的基礎(chǔ)之上,實(shí)際上屬于立法解釋范疇。在區(qū)域立法適用過(guò)程中,區(qū)域立法解釋不僅有助于進(jìn)一步明確有關(guān)文本內(nèi)容的含義,增強(qiáng)其適用的準(zhǔn)確性,而且,作為一項(xiàng)協(xié)調(diào)機(jī)制,它還能有效地協(xié)調(diào)區(qū)域立法文本同社會(huì)現(xiàn)實(shí)及其發(fā)展需要之間的關(guān)系。

一、區(qū)域立法解釋的制度基礎(chǔ)

區(qū)域立法文本在實(shí)施過(guò)程中必然面臨著解釋的問題。不過(guò),當(dāng)我們?cè)谥v法律的適用離不開解釋時(shí),這里的“解釋”并不同于我國(guó)《立法法》等相關(guān)法律法規(guī)中所規(guī)定的“解釋”,二者在內(nèi)涵上有著很大區(qū)別,前者是在哲學(xué)意義上來(lái)使用“解釋”,而后者則是從制度意義上來(lái)定義 “解釋”。區(qū)域立法解釋建立在后一“解釋”含義基礎(chǔ)之上,屬于立法解釋的范疇。盡管在我國(guó)的相關(guān)法律法規(guī)中并沒有直接出現(xiàn)立法解釋這一術(shù)語(yǔ),而代之以“法律解釋”或“地方性法規(guī)解釋”等,但實(shí)際上在我國(guó),制度意義上的法律解釋主要指的是立法解釋。

從語(yǔ)詞本身來(lái)看,解釋法律和法律解釋這兩個(gè)詞語(yǔ)都可以從我國(guó)有關(guān)法律中找尋的到。其中,《憲法》第六十七條在規(guī)定全國(guó)人大常委會(huì)職權(quán)時(shí)就將“解釋法律”作為其內(nèi)容之一,而《立法法》更是專設(shè)一節(jié)的內(nèi)容來(lái)規(guī)定“法律解釋”。但無(wú)論是《憲法》規(guī)定的“解釋法律”還是《立法法》規(guī)定的“法律解釋”,皆非廣義的法律解釋,它僅指全國(guó)人大常委會(huì)針對(duì)法律所做的解釋,而不包括行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)以及其他主體所做的解釋,并且,這里的“法律”也僅指全國(guó)人大及其常委會(huì)所制定的法律。

若再?gòu)囊?guī)定法律解釋的歷史角度來(lái)考查,不難發(fā)現(xiàn),自 1949年以來(lái),中國(guó)的憲法和法律曾先后多次就法律解釋問題作出規(guī)定。1949年 9月通過(guò)的《中央人民政府組織法》第七條規(guī)定,中央人民政府委員會(huì)有權(quán)制定并解釋國(guó)家的法律。1954年《憲法》第三十一條規(guī)定,全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)解釋法律,1975年《憲法》保留了此項(xiàng)權(quán)力, 1978年《憲法》和 1982年《憲法》則更進(jìn)一步,增加了全國(guó)人大常委會(huì)“解釋憲法”的權(quán)力。1979年通過(guò)、1983年修訂的《法院組織法》第三十三條規(guī)定:“最高人民法院對(duì)于在審判過(guò)程中如何具體應(yīng)用法律、法令的問題,進(jìn)行解釋?！比珖?guó)人大常委會(huì)還于 1955年和 1981年先后兩次就法律解釋問題作出專門決議,其中,后者在前者的基礎(chǔ)上,就法律解釋的對(duì)象、主體、權(quán)限劃分、內(nèi)容、爭(zhēng)議解決等方面作了原則性的規(guī)定,確立了當(dāng)代中國(guó)的法律解釋體制的基本框架?！?〕2000年的《立法法》則明確規(guī)定法律解釋權(quán)屬于全國(guó)人大常委會(huì),國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)等可以向全國(guó)人大常委會(huì)提出法律解釋的要求等。

從相關(guān)規(guī)定中可知,我國(guó)正式法所界定的法律解釋的涵義非常有限,僅包括兩部分:一是全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)制定通過(guò)的法律所作的解釋 (本文稱之為狹義的立法解釋);二是具體應(yīng)用解釋,包括最高人民法院的解釋、最高人民檢察院的解釋和國(guó)務(wù)院及主管部門的單獨(dú)或聯(lián)合解釋。2000年 3月 9日,時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)法工委主任的顧昂然在《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)立法法 (草案)〉的說(shuō)明》中是這樣介紹法律解釋的,“法律解釋包括立法解釋和具體應(yīng)用解釋等。立法解釋是憲法賦予全國(guó)人大常委會(huì)的職權(quán)。為了加強(qiáng)立法解釋工作,保證法律的正常執(zhí)行,立法法草案規(guī)定,以下兩種情況應(yīng)由全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行立法解釋:一是,法律規(guī)定需要進(jìn)一步明確具體含義的;二是,法律制定后出現(xiàn)新的情況,需要明確適用法律依據(jù)的”?！?〕從中可以得知,《立法法》所規(guī)定的法律解釋主要是在立法解釋的意義上來(lái)使用的,對(duì)于具體應(yīng)用解釋則未作規(guī)定。

當(dāng)然,法律一詞可以作廣義理解,實(shí)踐中也并非只有全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律才需要進(jìn)行立法解釋,其他國(guó)家立法機(jī)關(guān)所制定的規(guī)范性法文件,如行政法規(guī)、地方性法規(guī)和各種規(guī)章等也都需要立法解釋。這在《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》,以及各地方制定的立法性法文件中,也都有著相應(yīng)的規(guī)定。例如,《海南省制定與批準(zhǔn)地方性法規(guī)條例》第六章就是關(guān)于“地方性法規(guī)的解釋、修改和廢止”的規(guī)定,其中第四十五條較為具體地規(guī)定了地方性法規(guī)和民族自治地方的自治條例和單行條例的立法解釋制度,包括解釋的原因、作出解釋的主體、提請(qǐng)解釋的主體,以及解釋的程序等。不僅如此,該條例還對(duì)地方性法規(guī)的具體應(yīng)用解釋問題作了相應(yīng)規(guī)定,即“地方性法規(guī)具體應(yīng)用的問題,由制定機(jī)關(guān)的同級(jí)人民政府解釋,該地方性法規(guī)有規(guī)定的,從其規(guī)定?！边@在許多地方立法性法規(guī)中都有體現(xiàn),只是在具體應(yīng)用解釋的負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)方面的規(guī)定有所不同,如根據(jù)《江蘇省制定和批準(zhǔn)地方性法規(guī)條例》的規(guī)定,地方性法規(guī)如何具體應(yīng)用的問題,由省高級(jí)人民法院、省人民檢察院、省人民政府主管部門按照各自的職責(zé)范圍進(jìn)行解釋。這與海南省的相關(guān)規(guī)定顯然有所不同。不過(guò),鑒于區(qū)域立法建立在地方立法權(quán)合作基礎(chǔ)上,區(qū)域立法解釋也主要以地方相關(guān)規(guī)定為其制度基礎(chǔ)或依據(jù),因此,本文對(duì)地方立法的具體應(yīng)用解釋不再作詳細(xì)探討。

近年來(lái),隨著學(xué)者們對(duì)司法過(guò)程中法律解釋研究的增多,以及司法實(shí)踐中最高人民法院和最高人民檢察院也作出了大量的司法解釋,立法解釋遭受了諸多質(zhì)疑和詬病。如劉秀博士認(rèn)為,“從技術(shù)層面來(lái)說(shuō),立法解釋實(shí)在沒有存在的理由,司法解釋完全可以代替立法解釋”,原因在于,“從本質(zhì)上說(shuō)法律規(guī)則都是不完整的,在社會(huì)發(fā)展面前總是滯后的,法官、也只有法官能夠、也應(yīng)當(dāng)根據(jù)社會(huì)生活的變化去自由地發(fā)現(xiàn)法律。”〔3〕本文并不贊同這一觀點(diǎn)。立法解釋之所以存在于我國(guó)的法律實(shí)踐中,有其復(fù)雜的歷史和制度原因。對(duì)此,有學(xué)者指出了兩點(diǎn)原因:一是我國(guó)政治制度所決定。人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度。全國(guó)人大是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān),國(guó)務(wù)院、最高人民法院和最高人民檢察院與全國(guó)人大及其常委會(huì)不是平行的相互制約的關(guān)系,而是要受全國(guó)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督,這一體制要求法律的最終解釋權(quán)必須屬于全國(guó)人大常委會(huì),而不是最高人民法院,因?yàn)橛斜O(jiān)督權(quán)必須有法律解釋權(quán),否則,監(jiān)督權(quán)就無(wú)法實(shí)現(xiàn)。二是受前蘇聯(lián)的影響。前蘇聯(lián)憲法規(guī)定,法律的解釋權(quán)屬于最高蘇維埃主席團(tuán)。這一規(guī)定對(duì)我國(guó)法律解釋制度產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響?！?〕本文同樣認(rèn)為,立法解釋制度在我國(guó)當(dāng)前的政治和法律體制環(huán)境下,有其存在的合理性和必要性。

除了體制因素,立法解釋對(duì)于提高各種規(guī)范性法文件的質(zhì)量和可操作性,使其更好地發(fā)揮對(duì)各類社會(huì)關(guān)系的調(diào)整和規(guī)范作用,更是有著積極意義。以地方立法解釋為依托的區(qū)域立法解釋同樣如此,它是改進(jìn)和完善區(qū)域立法文本,增進(jìn)區(qū)域立法同社會(huì)現(xiàn)實(shí)和發(fā)展需要之間協(xié)調(diào)的一項(xiàng)重要機(jī)制。

二、區(qū)域立法解釋機(jī)制的協(xié)調(diào)意義

一般而言,地方立法解釋的作出是基于這樣兩種情形:一是有關(guān)規(guī)定需要進(jìn)一步明確其含義的;二是實(shí)施后出現(xiàn)新的情況,需要明確適用依據(jù)的。這兩種情形適用于法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章等各種規(guī)范性法律文件的立法解釋,同樣也是區(qū)域立法解釋作出的兩個(gè)基本情形或原因。據(jù)此,我們可將區(qū)域立法解釋分為釋義型解釋和尋據(jù)型解釋。這兩種立法解釋在區(qū)域立法的實(shí)施與完善過(guò)程中,都發(fā)揮著重要的協(xié)調(diào)意義。

釋義型解釋是立法解釋的基本樣態(tài),也是區(qū)域立法解釋的首要功能。根據(jù)有關(guān)學(xué)者分析,在以下三種情況下需要進(jìn)行釋義型立法解釋:“一是,需要進(jìn)一步明確法律界限的;二是,需要彌補(bǔ)法律規(guī)定的輕微不足的;三是對(duì)法律規(guī)定含義理解產(chǎn)生較大意見分歧的。”〔5〕一般而言,立法詞句應(yīng)該明確清晰,既不能含混不清,也不能有言外之意。但由于語(yǔ)言自身的局限性、社會(huì)關(guān)系的復(fù)雜,以及立法表述的需要,立法文本中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)一些沒有明確外延和意指范圍不甚明確或不固定的語(yǔ)詞,例如“數(shù)額巨大”、“情節(jié)嚴(yán)重”和“其他情形”等,這種立法語(yǔ)言現(xiàn)象被稱為彈性法律語(yǔ)言。彈性語(yǔ)言對(duì)于立法的作用是不可替代的,它有助于“擴(kuò)充法律的包容量、涵蓋面;增強(qiáng)法律表述的準(zhǔn)確性、嚴(yán)密性;為法律的實(shí)施提供更大的可能性?！薄?〕

然而,彈性語(yǔ)言也會(huì)給法律的適用帶來(lái)不少麻煩,究竟多大數(shù)額才算是“數(shù)額巨大”,怎樣的情節(jié)屬于嚴(yán)重的情節(jié),以及其他情形還包括哪些情形等,在有些法律適用中,適用者可以根據(jù)對(duì)法律的理解和具體的情形予以把握,但在有些情形下,法律適用者卻難以把握或理解,這就需要通過(guò)立法解釋對(duì)此類彈性語(yǔ)言的含義進(jìn)一步加以明確。以刑法為例,全國(guó)人大常委會(huì)曾分別以立法解釋的形式對(duì)刑法所規(guī)定的“違反土地管理法規(guī)”、“非法批準(zhǔn)征用、占用土地”、“黑社會(huì)性質(zhì)的組織”、挪用公款“歸個(gè)人使用”和“其他依照法律從事公務(wù)的人員”等詞句的含義,以及“有能力執(zhí)行而拒不執(zhí)行,情節(jié)嚴(yán)重”的情形等進(jìn)行了進(jìn)一步解釋,這些立法解釋為法律適用者,尤其是法官在審理刑事案件過(guò)程中提供了更為具體的法律依據(jù)。區(qū)域立法文本中也難免會(huì)存在彈性語(yǔ)言現(xiàn)象,尤其在那些涉及到各立法參與者利益的條款,相關(guān)主體可能會(huì)基于自己利益追求或保護(hù)的需要,而對(duì)有關(guān)條款進(jìn)行有利于自己的解釋,這樣很有可能會(huì)引發(fā)區(qū)域立法的適用沖突。為此,需要建立區(qū)域立法解釋制度,由特定主體對(duì)區(qū)域立法文本中的詞句或條款的含義進(jìn)行統(tǒng)一解釋,以防止區(qū)域立法適用過(guò)程中可能出現(xiàn)的理解沖突,無(wú)論這種沖突是有意造成的還是無(wú)意產(chǎn)生的。

不僅立法文本中的彈性語(yǔ)言需要進(jìn)行立法解釋,就是一些看似含義直接而又明確的詞句,在有些情況下也會(huì)產(chǎn)生立法解釋的需要。比如《民法通則》中規(guī)定,公民的民事權(quán)利能力始于出生,那么,如何確定公民的出生時(shí)間呢?這個(gè)問題顯然無(wú)法通過(guò)具體應(yīng)用解釋來(lái)解決,而只能借助立法解釋來(lái)作出明確而統(tǒng)一的抽象規(guī)定。對(duì)此,《民通意見》規(guī)定:“出生的時(shí)間以戶籍為準(zhǔn);沒有戶籍證明的,以醫(yī)院出具的出生證明為準(zhǔn),沒有醫(yī)院證明的,參照其他有關(guān)證明認(rèn)定。”雖然《民通意見》是由最高人民法院作出的,但它實(shí)際上仍屬于立法解釋的范疇。正是有了這一解釋,司法中,法官在裁決案件時(shí)就可以直接以此為據(jù),來(lái)判定具體案件中與出生有關(guān)的法律事實(shí),從而作出相應(yīng)的裁判。區(qū)域立法文本實(shí)施過(guò)程中也存在這樣的問題。區(qū)域立法調(diào)整的是區(qū)域性公共事務(wù)或社會(huì)關(guān)系,許多區(qū)域性執(zhí)法都需要各方合作才能實(shí)現(xiàn),區(qū)域立法文本中必然少不了關(guān)于要求進(jìn)行執(zhí)法合作的條款,但并非所有的區(qū)域立法文本中都對(duì)“執(zhí)法合作”或“合作執(zhí)法”的含義,也即如何進(jìn)行執(zhí)法合作有著具體的規(guī)定或詳細(xì)的列舉。區(qū)域合作實(shí)踐中,許多共同執(zhí)法活動(dòng)可能都會(huì)涉及到各地方的切實(shí)利益,如果區(qū)域立法文本中沒有對(duì)各方的執(zhí)法機(jī)關(guān)如何進(jìn)行合作執(zhí)法,以及設(shè)定與合作執(zhí)法相關(guān)的法律責(zé)任,那么,很有可能會(huì)出現(xiàn)某些地方執(zhí)法機(jī)關(guān)基于保護(hù)本地方利益的考慮,而拒絕進(jìn)行執(zhí)法合作,甚至妨礙與阻撓相關(guān)區(qū)域性執(zhí)法。這不僅背離了區(qū)域合作及區(qū)域立法的初衷,也損害了區(qū)域立法的效力和權(quán)威。對(duì)于某部區(qū)域立法而言,如果這種情況頻頻出現(xiàn),而區(qū)域立法文本中又缺乏相關(guān)規(guī)定,或者關(guān)于合作執(zhí)法的含義及其情形規(guī)定不明,就需要通過(guò)區(qū)域立法解釋的方式予以協(xié)調(diào)。

總之,通過(guò)釋義型區(qū)域立法解釋,在明確相關(guān)詞句或條款含義并使其得到準(zhǔn)確適用的同時(shí),也改進(jìn)了區(qū)域立法文本的質(zhì)量,既協(xié)調(diào)了區(qū)域立法文本自身的內(nèi)涵和邏輯體系,提高了區(qū)域立法文本的質(zhì)量,又緩和了因區(qū)域立法文本相關(guān)內(nèi)容的含義不明或理解分歧而出現(xiàn)的適用沖突,有效地協(xié)調(diào)了與社會(huì)現(xiàn)實(shí)及發(fā)展之間的關(guān)系。

穩(wěn)定性是包括區(qū)域立法在內(nèi)的各種規(guī)范性法律文件所應(yīng)具備的要件之一,然而,社會(huì)是不斷發(fā)展的,那些最初被納入立法調(diào)整的社會(huì)關(guān)系可能會(huì)發(fā)生變化,同時(shí),也會(huì)有一些新的社會(huì)事物或社會(huì)關(guān)系產(chǎn)生,并且直接與現(xiàn)行的立法有關(guān),屬于其應(yīng)該調(diào)整的范疇。但如何應(yīng)對(duì)變化了的社會(huì)關(guān)系和新產(chǎn)生的社會(huì)關(guān)系,現(xiàn)有立法中則往往缺乏直接而明確的規(guī)定。此時(shí)便需要對(duì)現(xiàn)有立法進(jìn)行修改或解釋,為如何應(yīng)對(duì)新的情況提供明確的法律依據(jù)。對(duì)于什么情況下可以采用立法解釋,什么情況下應(yīng)該進(jìn)行立法修改,實(shí)踐中一般掌握的原則有兩個(gè):一是凡屬于不需要改變?cè)瓉?lái)的法律規(guī)定,而是作為一種特殊情況對(duì)法律進(jìn)行變通執(zhí)行的,可以采用立法解釋的辦法,不修改法律;二是從問題的性質(zhì)看,應(yīng)當(dāng)修改法律,但問題比較具體,修改法律一時(shí)還提不上議事日程,可以先采用立法解釋的辦法,待以后修改法律時(shí)再補(bǔ)充進(jìn)法律或?qū)Ψ蛇M(jìn)行修改?！?〕

本文認(rèn)為,立法既要盡量保持其穩(wěn)定性,減少修改的次數(shù)或頻率,同時(shí)又要更好地滿足社會(huì)發(fā)展需要,尤其是要及時(shí)地對(duì)新出現(xiàn)的事物或情況進(jìn)行規(guī)范和調(diào)整,而與立法修改相比,立法解釋可以更好地兼顧這兩個(gè)要素或目標(biāo)。對(duì)于立法實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的新情況,需要明確其法律適用依據(jù)的,只要新出現(xiàn)的情況與現(xiàn)行的規(guī)范性法文件不存在根本的沖突,或者說(shuō)新情況符合現(xiàn)行立法規(guī)定的精神,可以為現(xiàn)行立法所包含,就可以通過(guò)尋據(jù)型立法解釋予以解決。這在我國(guó)立法實(shí)踐中不乏其例。例如,我國(guó) 1980年的《國(guó)籍法》第二條規(guī)定:“中華人民共和國(guó)不承認(rèn)中國(guó)公民具有雙重國(guó)籍?！钡愀刍貧w后,有些香港居民中的中國(guó)公民持有外國(guó)護(hù)照,針對(duì)這種新的實(shí)際情況,1996年 5月全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)國(guó)籍法〉在香港特別行政區(qū)實(shí)施的幾個(gè)問題的解釋》指出:“所有香港中國(guó)同胞,不論其是否持有‘英國(guó)屬土公民護(hù)照’或者‘英國(guó)國(guó)民 (海外)護(hù)照’,都是中國(guó)公民。自 1997年 7月 1日起,上述中國(guó)公民可繼續(xù)使用英國(guó)政府簽發(fā)的有效旅行證件去其他國(guó)家或地區(qū)旅行,但在香港特別行政區(qū)和中華人民共和國(guó)其他地區(qū)不得因持有上述英國(guó)旅行證件而享有英國(guó)的領(lǐng)事保護(hù)的權(quán)利?！笨梢?只要新出現(xiàn)的情況能夠?yàn)楝F(xiàn)行有關(guān)立法所容納,或者不與現(xiàn)行立法存在原則性沖突,其法律依據(jù)的確立就可以通過(guò)立法解釋的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。

當(dāng)前,我國(guó)的區(qū)域合作在各領(lǐng)域廣泛開展,許多新事物、新情況會(huì)不斷地出現(xiàn)在區(qū)域合作與發(fā)展過(guò)程中,而區(qū)域立法又處于探索階段,因此,要求已經(jīng)實(shí)施的區(qū)域立法做到對(duì)特定領(lǐng)域區(qū)域合作中的各種事物或關(guān)系都有所調(diào)整是非常困難的,也是不現(xiàn)實(shí)的?；诹⒎`活性的考慮,初期所進(jìn)行的區(qū)域立法,其文本內(nèi)容的確定,尤其是在立法語(yǔ)言的選擇和法律原則的確定方面,應(yīng)在符合基本的立法要求基礎(chǔ)上,盡可能地為立法解釋保留足夠的空間,以應(yīng)對(duì)新情況或新事物的出現(xiàn)。即使從一般意義上講,再科學(xué)、再精細(xì)地立法也無(wú)法準(zhǔn)確預(yù)測(cè)社會(huì)中可能出現(xiàn)的所有新情況、新事物,而對(duì)于新情況和新事物的立法調(diào)整問題,只要現(xiàn)行立法能夠容納,就可以通過(guò)立法解釋的方式解決,無(wú)需立法解釋或者再行立法,造成立法資源的過(guò)多投入甚或浪費(fèi),區(qū)域立法當(dāng)然也要遵循這一原理。尋據(jù)型區(qū)域立法解釋,在為區(qū)域合作與發(fā)展實(shí)踐中出現(xiàn)的新情況、新問題確立法律依據(jù)的同時(shí),也進(jìn)一步拉近了區(qū)域立法同社會(huì)現(xiàn)實(shí)與發(fā)展需要之間的距離,增強(qiáng)了區(qū)域立法的適用力。

至此,本文將再次針對(duì)立法解釋制度所遭受的批評(píng)給予反駁,以進(jìn)一步夯實(shí)區(qū)域立法解釋制度的基礎(chǔ)。陳斯喜先生認(rèn)為,立法解釋制度存在以下幾個(gè)難以解決的問題:第一,立法解釋無(wú)法解決是否具有溯及力問題;第二,立法解釋會(huì)使法律的客觀性和可預(yù)測(cè)性受到質(zhì)疑;第三,立法解釋會(huì)使法律的包容性、適應(yīng)性受到破壞?！?〕

本文則認(rèn)為,立法解釋是否有溯及力,可以由立法者根據(jù)實(shí)際情況在立法解釋文本中予以明確。立法解釋在作出過(guò)程中應(yīng)遵循相應(yīng)的規(guī)則,尤其要尊重立法原意,對(duì)其所要解釋的法律文本的原意不能作實(shí)質(zhì)性變更,這樣并不損害法律的客觀性和可預(yù)測(cè)性。最后,立法解釋進(jìn)一步明確了立法文本中有關(guān)詞句或條款的涵義,不僅不會(huì)破壞,反而增強(qiáng)了立法的包容性和適應(yīng)性。

三、區(qū)域立法解釋如何作出

立法解釋是一項(xiàng)嚴(yán)肅的立法活動(dòng),有著嚴(yán)格的程序要求。區(qū)域立法解釋的作出程序,應(yīng)根據(jù)區(qū)域規(guī)范性法文件的性質(zhì),即是屬于區(qū)域性法規(guī)還是區(qū)域政府規(guī)章,分別參照地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的立法解釋程序進(jìn)行。

在正式啟動(dòng)立法解釋之前,應(yīng)該首先確定負(fù)責(zé)區(qū)域立法解釋的主體,也即作出解釋的機(jī)關(guān)。《憲法》和《立法法》將解釋法律的權(quán)力授予全國(guó)人大常委會(huì),各地方立法性法規(guī)在規(guī)定地方性法規(guī)的解釋時(shí),也都將解釋權(quán)交由相應(yīng)的地方人大常委會(huì)來(lái)行使,如《深圳市制定法規(guī)條例》第五十二條規(guī)定:“市人民代表大會(huì)和常務(wù)委員會(huì)制定的法規(guī),由常委會(huì)解釋?！睂?duì)于地方政府規(guī)章的解釋權(quán),各地方也都根據(jù)《規(guī)章制定程序條例》的相關(guān)規(guī)定,由各地方政府行使。如《山東省人民政府規(guī)章制定程序規(guī)定》第三十條第二款規(guī)定:“規(guī)章解釋由政府法制機(jī)構(gòu)參照規(guī)章送審稿的審查程序提出意見,報(bào)請(qǐng)省人民政府批準(zhǔn)后公布?！眳^(qū)域立法建立在地方立法合作基礎(chǔ)上,由于不存在一個(gè)統(tǒng)一的區(qū)域人大常委會(huì)或區(qū)域政府,所以,仍需要借助區(qū)域內(nèi)各地方人大常委會(huì)和政府的解釋權(quán),來(lái)確定最終的解釋內(nèi)容。然而,區(qū)域內(nèi)參與立法合作的各地方人大常委會(huì)和政府都享有立法解釋權(quán),如果每個(gè)地方人大常委會(huì)或政府都對(duì)區(qū)域立法文本進(jìn)行解釋,非但會(huì)造成立法資源的浪費(fèi),而且還可能出現(xiàn)同一內(nèi)容不同解釋甚至解釋沖突的現(xiàn)象。為此本文主張,當(dāng)出現(xiàn)區(qū)域立法解釋的情形或需要時(shí),應(yīng)該成立一個(gè)專門的區(qū)域立法解釋委員會(huì),負(fù)責(zé)對(duì)區(qū)域立法文本中的相關(guān)內(nèi)容作出統(tǒng)一解釋,然后再分別由各地方人大常委會(huì)通過(guò)或由各地方人民政府批準(zhǔn)。根據(jù)有關(guān)地方立法性法規(guī)的規(guī)定,區(qū)域立法解釋的作出需要經(jīng)過(guò)以下幾個(gè)程序:

程序一:提出立法解釋的要求或請(qǐng)求。區(qū)域立法解釋因解釋要求的提出而啟動(dòng)。這一程序中涉及到立法解釋由誰(shuí)提出、向誰(shuí)提出,以及怎樣提出三個(gè)基本問題。

對(duì)于哪些主體可以向地方人大常委會(huì)提出關(guān)于地方性法規(guī)解釋的要求,各地方的規(guī)定不盡相同。一般而言,各地方立法性法規(guī)中都規(guī)定同級(jí)的人民政府、人民法院、人民檢察院、各專門委員會(huì),以及下一級(jí)人大常委會(huì)有權(quán)提出立法解釋要求。例如,《江蘇省制定和批準(zhǔn)地方性法規(guī)條例》第五十六條第一款規(guī)定:“省人民政府、省高級(jí)人民法院、省人民檢察院和專門委員會(huì)以及設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì),可以向常務(wù)委員會(huì)提出地方性法規(guī)解釋要求。”《上海市制定地方性法規(guī)條例》第四十一條規(guī)定:“市人民政府、市高級(jí)人民法院、市人民檢察院和市人民代表大會(huì)各專門委員會(huì)以及區(qū)縣人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì),可以書面向市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出地方性法規(guī)解釋要求?！钡鶕?jù)《深圳市制定法規(guī)條例》第五十三條的規(guī)定,除上述相關(guān)主體享有要求解釋權(quán)外,常委會(huì)組成人員五人以上聯(lián)名或者市人民代表大會(huì)十名以上代表聯(lián)名,也可以向常委會(huì)提出法規(guī)解釋的要求。本文認(rèn)為,區(qū)域立法主要存在于區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)領(lǐng)域,與社會(huì)公眾的利益密切相關(guān),在確定區(qū)域立法解釋的要求主體時(shí),應(yīng)該盡可能地?cái)U(kuò)大要求主體的范圍,以使區(qū)域立法更好地服務(wù)于區(qū)域社會(huì)和發(fā)展要求。因此,本文主張有權(quán)提出區(qū)域立法解釋要求的主體應(yīng)該包括:同級(jí)的人民政府、人民法院和人民檢察院、各專門委員會(huì)、下一級(jí)人大常委會(huì),以及本級(jí)人大常委會(huì)組成人員五人以上或十名以上人大代表聯(lián)名。有關(guān)公民、法人或社會(huì)組織在適用區(qū)域立法過(guò)程中,如果認(rèn)為文本中的某些條款不夠明確,或者區(qū)域立法中缺乏直接的法律依據(jù),或者對(duì)于執(zhí)法者關(guān)于區(qū)域立法某項(xiàng)條款的解釋存在嚴(yán)重錯(cuò)誤等,可以請(qǐng)求上述主體提出立法解釋的要求。

在關(guān)于哪些主體有權(quán)提出地方政府規(guī)章立法解釋請(qǐng)求方面,各地方的規(guī)定也有較大差別,有的地方甚至未作規(guī)定。根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定及立法解釋實(shí)踐,可以對(duì)地方政府規(guī)章提出立法解釋請(qǐng)求的主體一般包括兩種:本級(jí)政府所屬部門和下一級(jí)人民政府,如《山東省人民政府規(guī)章制定程序規(guī)定》第三十一條規(guī)定:“省人民政府所屬部門或者下一級(jí)人民政府可以向省人民政府提出規(guī)章解釋的請(qǐng)求?！倍赌暇┦姓?guī)章制定程序規(guī)定》第三十四條規(guī)定:“有關(guān)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位和公民個(gè)人需要市政府對(duì)規(guī)章進(jìn)行解釋的,應(yīng)當(dāng)以書面形式向市政府法制辦提出。”據(jù)此,規(guī)章解釋的請(qǐng)求可以由任何一個(gè)社會(huì)主體提出。本文同樣主張區(qū)域性規(guī)章的立法解釋請(qǐng)求主體應(yīng)該盡可能地保持其開放性,只要公民、法人和其他社會(huì)組織等有合理的理由,就可以對(duì)區(qū)域性規(guī)章提出立法解釋的請(qǐng)求。

關(guān)于地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的立法解釋要求或請(qǐng)求,根據(jù)規(guī)定,應(yīng)分別向人大常委會(huì)和政府法制機(jī)構(gòu)提出。對(duì)于區(qū)域立法解釋而言,接收區(qū)域立法解釋要求或請(qǐng)求的主體或機(jī)關(guān)不再是各人大常委會(huì)或政府法制機(jī)構(gòu),而是區(qū)域立法協(xié)調(diào)委員會(huì)。這樣不僅實(shí)現(xiàn)了對(duì)區(qū)域立法解釋要求或請(qǐng)求提出的統(tǒng)一和規(guī)范,也為區(qū)域立法解釋順利進(jìn)入下一個(gè)程序,并及時(shí)、有效地?cái)M訂區(qū)域立法解釋草案提供了必要條件。在提出方式上,相關(guān)主體應(yīng)該以書面形式向區(qū)域立法協(xié)調(diào)委員會(huì)提出立法解釋要求或請(qǐng)求。

程序二:成立區(qū)域立法解釋委員會(huì),并對(duì)立法解釋的必要性作出判斷。區(qū)域立法協(xié)調(diào)委員會(huì)在收到有關(guān)立法解釋的要求或請(qǐng)求后,除非過(guò)半數(shù)以上的地方立法機(jī)關(guān)認(rèn)為沒有必要進(jìn)行立法解釋,否則,應(yīng)在 15日內(nèi)協(xié)調(diào)各相應(yīng)的地方立法機(jī)關(guān),由其各自委派或指定一名代表或工作人員,參與組成區(qū)域立法解釋委員會(huì)。區(qū)域立法解釋委員會(huì)人員的組成,根據(jù)需要進(jìn)行解釋的法文件的屬性來(lái)確定。如果為區(qū)域性法規(guī),其人員應(yīng)分別來(lái)自各地方人大常委會(huì);如果為區(qū)域性規(guī)章,則由來(lái)自各地方政府法制機(jī)構(gòu)的工作人員組成。組成區(qū)域立法解釋委員會(huì)的人員,除非有特殊情況,應(yīng)該為曾參加過(guò)區(qū)域立法起草委員會(huì)的人大代表或政府法制機(jī)構(gòu)工作人員,人數(shù)以每個(gè)地方立法機(jī)關(guān)各委派一名即可。

區(qū)域立法解釋委員會(huì)成立后,首先應(yīng)該討論和評(píng)估有關(guān)立法解釋的要求或請(qǐng)求,對(duì)是否真正需要進(jìn)行立法解釋,也即區(qū)域立法解釋的必要性作出判斷。這一程序不同于地方性法規(guī)的解釋,在審查地方性法規(guī)解釋的必要性上,《深圳市制定法規(guī)條例》第五十四條規(guī)定:“法規(guī)解釋由負(fù)責(zé)該法規(guī)初審的有關(guān)委員會(huì)擬訂有關(guān)解釋草案后提交法制委員會(huì)審議,法制委員會(huì)認(rèn)為有必要解釋的,應(yīng)當(dāng)向常務(wù)委員會(huì)提出法規(guī)解釋案,由主任會(huì)議決定列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程?！睂?duì)于區(qū)域立法解釋的必要性判斷而言,在正式結(jié)論作出之前,解釋委員會(huì)可以同解釋要求或請(qǐng)求的提出主體進(jìn)行溝通和交流,后者應(yīng)該對(duì)區(qū)域立法解釋的原因和必要性等作出詳細(xì)說(shuō)明。與此同時(shí),解釋委員會(huì)還應(yīng)在協(xié)調(diào)委員會(huì)的協(xié)助下,征詢各地方立法機(jī)關(guān)對(duì)于立法解釋的意見和建議。然后,再由區(qū)域立法解釋委員會(huì)就是否應(yīng)該進(jìn)行立法解釋進(jìn)行表決,有過(guò)半數(shù)以上人員表示支持即可進(jìn)入?yún)^(qū)域立法解釋的下一程序。如果表決的結(jié)果未有過(guò)半數(shù)的人員同意進(jìn)行立法解釋,應(yīng)由區(qū)域立法解釋委員會(huì)以書面形式,對(duì)該結(jié)果及其原因答復(fù)提出立法解釋要求或請(qǐng)求的主體。

程序三:擬訂解釋草案,形成區(qū)域立法解釋送審稿。區(qū)域立法解釋草案的擬訂由解釋委員會(huì)負(fù)責(zé)。在起草之前及過(guò)程中,解釋委員會(huì)應(yīng)該對(duì)產(chǎn)生解釋需要的背景和原因,如有關(guān)的司法案例或執(zhí)法活動(dòng)中涉及對(duì)該區(qū)域立法的適用詳情,以及是否存在其他類似的或者相反的情形等,進(jìn)行調(diào)查和分析,找出現(xiàn)行區(qū)域立法文本中相關(guān)詞句或條款不明確之處,或者為何對(duì)新情況、新事物缺乏規(guī)定的原因等,然后在遵循該區(qū)域立法中確定的基本原則基礎(chǔ)上,擬訂相應(yīng)的區(qū)域立法解釋草案,并在此基礎(chǔ)上形成區(qū)域立法解釋送審稿。送審稿的內(nèi)容除了解釋草案外,還包括有關(guān)立法解釋的必要性、有關(guān)方面的意見和建議的說(shuō)明,以及其他必要的材料,如調(diào)研報(bào)告、司法或執(zhí)法案例等。

程序四:分別交由各地方人大常委會(huì)審議通過(guò)或各地方人民政府批準(zhǔn)。區(qū)域立法解釋送審稿完成后,由區(qū)域立法協(xié)調(diào)委員會(huì)根據(jù)同步送審原則,協(xié)調(diào)地方人大的法規(guī)工作機(jī)構(gòu)或者地方政府的法制工作機(jī)構(gòu),由其分別向各自的地方人大常委會(huì)或者地方政府進(jìn)行送審。至此,區(qū)域立法解釋可以按照有關(guān)地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章的解釋程序進(jìn)行。如對(duì)于地方性法規(guī)解釋而言,主任會(huì)議決定將地方性法規(guī)草案提請(qǐng)人大常委會(huì)審議。經(jīng)人大常委會(huì)審議后,由統(tǒng)一審議機(jī)構(gòu)根據(jù)人大常委會(huì)組成人員的意見,對(duì)解釋草案進(jìn)行修改,形成地方性法規(guī)解釋草案表決稿。區(qū)域性法規(guī)的立法解釋送審稿同樣由各人大常委會(huì)主任會(huì)議決定提請(qǐng)審議,直至形成立法解釋表決稿,其中與地方性法規(guī)解釋稍有不同的是,主任會(huì)議無(wú)權(quán)作出不予提請(qǐng)審議的決定。與地方性法規(guī)解釋的表決類似,區(qū)域立法解釋草案的表決稿也由各人大常委會(huì)全體組成人員過(guò)半數(shù)通過(guò)。

區(qū)域性規(guī)章解釋草案的送審和批準(zhǔn)也大體遵循上述程序,所不同的是,規(guī)章解釋草案由各政府法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)送審,然后再由各政府批準(zhǔn)。

為了提高立法效率,區(qū)域立法解釋的表決和批準(zhǔn)也應(yīng)該遵循相應(yīng)的期限要求,為此,可要求各地方人大常委會(huì)或地方政府應(yīng)該自收到區(qū)域立法解釋送審稿之日起 60日內(nèi)完成表決或批準(zhǔn)工作。經(jīng)表決或批準(zhǔn),區(qū)域立法解釋案獲得通過(guò)后,應(yīng)當(dāng)由各地方立法機(jī)關(guān)分別以公告的方式向社會(huì)公布,并且還要在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)向有關(guān)機(jī)關(guān)報(bào)送備案。

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1004—0633(2011)01—079—06

本文系作者“山東大學(xué)研究生自主創(chuàng)新基金”資助項(xiàng)目《環(huán)渤海區(qū)域立法協(xié)調(diào)機(jī)制研究》的階段性研究成果。(項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào):yzc09029,項(xiàng)目編碼:11010070613097)

2010—09—29

陳光,山東大學(xué)威海分校法學(xué)院博士研究生。 山東威海 264209

(本文責(zé)任編輯 謝蓮碧)