沈潤(rùn)芳

建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收工作中遇到問(wèn)題及對(duì)策探討

沈潤(rùn)芳

福建省永定縣環(huán)境監(jiān)察大隊(duì)

針對(duì)建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收的實(shí)際問(wèn)題，在對(duì)相關(guān)法律法規(guī)條款實(shí)質(zhì)認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，從是否重新報(bào)批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件、是否開(kāi)展環(huán)境影響后評(píng)價(jià)、如何進(jìn)行衛(wèi)生防護(hù)距離的驗(yàn)證等方面探討解決問(wèn)題的方法與對(duì)策。

環(huán)境影響評(píng)價(jià) 建設(shè)項(xiàng)目驗(yàn)收 問(wèn)題

建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收工作是建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理的重要環(huán)節(jié)，是落實(shí)“環(huán)評(píng)制度”和“三同時(shí)”制度的具體體現(xiàn)與根本保證，是考核建設(shè)項(xiàng)目是否達(dá)到環(huán)境保護(hù)要求直接而有效的管理措施。然而，由于建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件是在項(xiàng)目的可行性研究階段編制完成的，在項(xiàng)目的實(shí)施階段，不少建設(shè)項(xiàng)目的內(nèi)容都或多或少會(huì)發(fā)生變動(dòng)或調(diào)整。在項(xiàng)目竣工后，環(huán)境保護(hù)的措施和設(shè)施與原環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件出現(xiàn)不一致的情況是常見(jiàn)的。因此，如何依照相關(guān)法律法規(guī)和實(shí)際情況判斷環(huán)保措施與設(shè)施的可行性就成了建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收的關(guān)鍵問(wèn)題。根據(jù)多年工作經(jīng)驗(yàn)，本文就如何解決建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收工作中依據(jù)環(huán)評(píng)文件遇到的問(wèn)題提出自己的看法。

1 如何理解和運(yùn)用《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第二十四條的規(guī)定

《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》[1]第二十四條規(guī)定：“建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件經(jīng)批準(zhǔn)后，建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)、規(guī)模、地點(diǎn)、采用的生產(chǎn)工藝或者防治污染、防止生態(tài)破壞的措施發(fā)生重大變動(dòng)的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)重新報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件?！眻?zhí)行這一法律條款的關(guān)鍵在于對(duì)“重大變動(dòng)”的理解。因?yàn)榄h(huán)境影響評(píng)價(jià)涉及的行業(yè)和相關(guān)的工藝太多了，對(duì)上述各項(xiàng)工程內(nèi)容的變動(dòng)程度沒(méi)有也不大可能有明確的確定界限。因此，管理人員的認(rèn)知水平不同就有可能得出不同的判斷。雖然法律在工程內(nèi)容變動(dòng)程度的界定上沒(méi)有規(guī)定，但提出重大變動(dòng)是基于由此而導(dǎo)致的環(huán)境影響可能發(fā)生相應(yīng)的變化。有了這樣的認(rèn)識(shí)，我們的著眼點(diǎn)就可以從工程的重大變動(dòng)而移至環(huán)境影響的變化上，以環(huán)境影響是否發(fā)生明顯變化作為執(zhí)行該法律條款的依據(jù)，這樣更符合法律的精神實(shí)質(zhì)。

下面以具體事例來(lái)說(shuō)明對(duì)法律條款的理解和運(yùn)用。

事例1：在對(duì)某生產(chǎn)涂料項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)保驗(yàn)收檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)，該項(xiàng)目建設(shè)地點(diǎn)發(fā)生了改變，較原來(lái)審批的位置向北移了500m，其建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)、規(guī)模、采用的生產(chǎn)工藝、防治污染的措施未發(fā)生變動(dòng)。依據(jù)第二十四條規(guī)定項(xiàng)目應(yīng)重新環(huán)評(píng)，但項(xiàng)目仍在工業(yè)園區(qū)范圍內(nèi)，原先的位置和搬遷后周邊的項(xiàng)目都為機(jī)械鑄造業(yè)，周邊的敏感目標(biāo)和土地使用功能都未變化，由此可判定項(xiàng)目的環(huán)評(píng)文件仍然有效，可作為驗(yàn)收的依據(jù)。

2 如何理解和運(yùn)用《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第二十七條的規(guī)定

《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第二十七條規(guī)定：“在項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)行過(guò)程中產(chǎn)生不符合經(jīng)審批的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的情形的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)組織環(huán)境影響的后評(píng)價(jià)，采取改進(jìn)措施，并報(bào)原環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件審批部門(mén)和建設(shè)項(xiàng)目審批部門(mén)備案；原環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件審批部門(mén)也可以責(zé)成建設(shè)單位進(jìn)行環(huán)境影響的后評(píng)價(jià)，采取改進(jìn)措施?！边@一條款的關(guān)鍵在于識(shí)別項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)行過(guò)程中不符合經(jīng)審批的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的情形。如果說(shuō)上述的第二十四條規(guī)定是針對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)、規(guī)模、地點(diǎn)、采用的生產(chǎn)工藝或者防治污染、防止生態(tài)破壞的措施發(fā)生重大變動(dòng)而導(dǎo)致環(huán)境影響的明顯變化。那么，該款所指的不符合經(jīng)審批的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的情形所導(dǎo)致的環(huán)境影響變化應(yīng)該是輕微的，甚至有可能是朝著減少影響的方面改變。對(duì)于以下兩種情況：（1）在建設(shè)、運(yùn)行過(guò)程中產(chǎn)品方案、主要工藝、主要原材料中污染處理設(shè)施和生態(tài)保護(hù)措施發(fā)生重大變化，致使污染物種類(lèi)、污染物的排放強(qiáng)度或生態(tài)影響與環(huán)境影響評(píng)價(jià)預(yù)測(cè)情況相比有較大變化；（2）在建設(shè)運(yùn)行過(guò)程中，建設(shè)項(xiàng)目的選址、選線發(fā)生較大變化，或運(yùn)行方式發(fā)生較大變化可能對(duì)新的環(huán)境敏感目標(biāo)產(chǎn)生影響，或可能產(chǎn)生新的重要生態(tài)影響的。有的資料[2]也列入不符合經(jīng)審批的環(huán)境文件的情形，這是有問(wèn)題的，與《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第二十四條的含義相左。

下列事例可體現(xiàn)對(duì)這一法律條款的理解與運(yùn)用。

事例2：在對(duì)某成品油倉(cāng)庫(kù)進(jìn)行環(huán)保驗(yàn)收檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)，該項(xiàng)目的儲(chǔ)油品種發(fā)生了變化，由審批庫(kù)區(qū)儲(chǔ)油罐總?cè)莘e量為20000m3（其中汽油罐3000m3二個(gè)，2000m3二個(gè)；柴油罐3000m3二個(gè)，2000m3二個(gè)），改為目前儲(chǔ)油罐總?cè)莘e量為20000m3（全部為柴油，建設(shè)柴油罐3000m3四個(gè)，2000m3二個(gè)，4000m3一個(gè)）。

對(duì)此種項(xiàng)目是該依據(jù)第二十四條重新環(huán)評(píng)還是依據(jù)第二十七條進(jìn)行環(huán)境影響后評(píng)價(jià)，根據(jù)該項(xiàng)目的安全評(píng)價(jià)報(bào)告和設(shè)計(jì)資料，項(xiàng)目全部改為儲(chǔ)存柴油，從安全性考慮，柴油比汽油更不易燃燒、爆炸，而項(xiàng)目采用的生產(chǎn)工藝、防治污染的措施未發(fā)生變動(dòng)，因此可判定該項(xiàng)目可依據(jù)第二十七條進(jìn)行環(huán)境影響后評(píng)價(jià)。原環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件審批部門(mén)應(yīng)根據(jù)檢查情況責(zé)成建設(shè)單位進(jìn)行環(huán)境影響的后評(píng)價(jià)，作為驗(yàn)收的依據(jù)。

其實(shí)，與經(jīng)審批的環(huán)境影響文件不符合的情形不僅包含工程內(nèi)容的變動(dòng)、環(huán)保措施與設(shè)施變動(dòng)，也包括建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)時(shí)疏漏的污染源或污染物等可能對(duì)環(huán)境產(chǎn)生影響，或生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施可行性分析不充分造成實(shí)施困難和不可行的情況。而不同類(lèi)型的變動(dòng)還存在著大小程度上的差異，不是所有的不符合情況都要進(jìn)行后評(píng)價(jià)。建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收本身也是建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理的重要制度與環(huán)節(jié)，個(gè)別或局部些微的變動(dòng)也可以通過(guò)驗(yàn)收予以確定。例如下面的例子就可歸為這類(lèi)情況。

事例3：某采選一體的鐵礦企業(yè)，建設(shè)了選礦場(chǎng)尾礦庫(kù)并經(jīng)過(guò)了安監(jiān)部門(mén)驗(yàn)收。在環(huán)保驗(yàn)收檢查工作中對(duì)照環(huán)評(píng)文件發(fā)現(xiàn)，環(huán)評(píng)審批要求在選礦場(chǎng)尾礦庫(kù)周邊建設(shè)截洪溝，以達(dá)到雨污分流的目的，防止污染物擴(kuò)散。而安全部門(mén)則從安全角度考慮，只在不影響尾礦庫(kù)安全的地方建設(shè)截洪溝，因在地質(zhì)不穩(wěn)定處建設(shè)截洪溝，萬(wàn)一截洪溝在下暴雨時(shí)未及時(shí)清理造成堵塞而引起山體滑坡將直接影響尾礦庫(kù)的安全。針對(duì)此種事例則應(yīng)從大壩安全角度考慮對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)保驗(yàn)收。

事例4：某煤礦企業(yè)環(huán)評(píng)審批要求在煤矸石堆場(chǎng)周邊建設(shè)截洪溝，而實(shí)際情況是堆場(chǎng)上方和左側(cè)均已按規(guī)范建設(shè)截洪溝，右側(cè)未建設(shè)，從現(xiàn)場(chǎng)情況看堆場(chǎng)右側(cè)植被保護(hù)很好，地勢(shì)陡峭，集雨面積不是很大，建設(shè)截洪溝難度大且將引起植被破壞和水土流失。該項(xiàng)目驗(yàn)收應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況處理：右側(cè)不建設(shè)截洪溝，同時(shí)在堆場(chǎng)下方的沉淀池請(qǐng)有資質(zhì)的單位進(jìn)行核算，在右側(cè)不建設(shè)截洪溝的情況下將會(huì)多產(chǎn)生多少的矸石淋溶水，該補(bǔ)建多大的沉淀池去處理廢水，達(dá)到將廢水對(duì)環(huán)境的影響降到最小的程度。

3 對(duì)衛(wèi)生防護(hù)距離或大氣環(huán)境防護(hù)距離措施的驗(yàn)收

對(duì)于可能產(chǎn)生有毒有害、無(wú)組織排放污染物的建設(shè)項(xiàng)目，在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中需要進(jìn)行衛(wèi)生防護(hù)距離或大氣環(huán)境防護(hù)距離的估算與確定。在現(xiàn)階段，通常的做法是，對(duì)于有衛(wèi)生防護(hù)距離標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目則參照相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)確定或計(jì)算建設(shè)項(xiàng)目的衛(wèi)生防護(hù)距離；對(duì)于沒(méi)有衛(wèi)生防護(hù)距離標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，則根據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則 大氣環(huán)境》[3]的規(guī)定計(jì)算大氣環(huán)境防護(hù)距離。無(wú)論是衛(wèi)生防護(hù)距離，還是大氣環(huán)境防護(hù)距離，在此范圍內(nèi)不適于長(zhǎng)期居住。如果在建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)期間，在計(jì)算或確定的防護(hù)距離內(nèi)已有居民居住，則須提出搬遷計(jì)劃。因此，居民的搬遷也就成了該項(xiàng)目的一項(xiàng)環(huán)境保護(hù)措施，自然也列入了建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收的內(nèi)容。

既然是建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)保驗(yàn)收的內(nèi)容，那么，按環(huán)保“三同時(shí)”制度的要求，就應(yīng)該在項(xiàng)目建成的同時(shí)也按計(jì)劃完成搬遷工程。然而，實(shí)際往往忽視或回避了對(duì)這項(xiàng)措施的落實(shí)調(diào)查，有的驗(yàn)收?qǐng)?bào)告也僅僅對(duì)周?chē)用竦陌徇w情況進(jìn)行簡(jiǎn)要的說(shuō)明，這顯然是不夠的。對(duì)建設(shè)項(xiàng)目衛(wèi)生（或大氣環(huán)境）防護(hù)距離范圍內(nèi)居民搬遷方案的驗(yàn)收至少包括兩方面的內(nèi)容：一是居民是否已按計(jì)劃實(shí)施了搬遷，同時(shí)還需調(diào)查搬遷后的居民有何意見(jiàn)、要求和建議；二是對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響文件估算的防護(hù)距離進(jìn)行驗(yàn)證，了解防護(hù)距離的估算與確定是否準(zhǔn)確、合理。

有研究表明[4]，衛(wèi)生防護(hù)距離受污染物排放速率的影響最大，污染物排放速率相差10倍，衛(wèi)生防護(hù)距離的取值會(huì)相差1~3個(gè)級(jí)差。而在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中，對(duì)無(wú)組織排放的污染物的數(shù)量都是估算的，這樣得出的防護(hù)距離自然可能存在較大偏差。因此，對(duì)衛(wèi)生（或大氣環(huán)境）防護(hù)距離的驗(yàn)證尤為重要，它涉及到環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展問(wèn)題。如果防護(hù)距離估算得過(guò)大，則導(dǎo)致不必要的搬遷，造成人力物力的浪費(fèi)。如果估算的過(guò)小，則有可能影響到周?chē)用竦纳硇慕】?，易產(chǎn)生污染糾紛，成為社會(huì)不穩(wěn)定的因素。

4 結(jié)語(yǔ)

建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件編制于項(xiàng)目的可行性研究階段，由于認(rèn)知水平的局限和影響分析上的疏漏，或者此后對(duì)一些工程內(nèi)容的調(diào)整，都有可能導(dǎo)致產(chǎn)生與經(jīng)審批的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件不符合的情況。而建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收作為環(huán)境管理的重要環(huán)節(jié)，是應(yīng)當(dāng)對(duì)這些不符合的情況作出判斷與處理的。

無(wú)論從理論方面還是從實(shí)際情況分析，建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收的依據(jù)都不應(yīng)只限于環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件及批復(fù)，環(huán)境影響沒(méi)有預(yù)測(cè)到的內(nèi)容同樣是驗(yàn)收時(shí)需要調(diào)查、驗(yàn)證的內(nèi)容，這是環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收的職責(zé)與作用所在。

由于建設(shè)項(xiàng)目衛(wèi)生防護(hù)距離或大氣環(huán)境防護(hù)距離的估算可能存在較大的偏差，驗(yàn)收時(shí)必須進(jìn)行驗(yàn)證。但由此又產(chǎn)生了一個(gè)問(wèn)題，即防護(hù)距離內(nèi)居民搬遷方案的落實(shí)時(shí)間是否可以在驗(yàn)證之后，這樣既不會(huì)造成不必要的物力浪費(fèi)，又不會(huì)因估算不足而導(dǎo)致一部分居民仍處于可能受影響的區(qū)域。

[1] 中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法, 2002.

[2] 國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局環(huán)境工程評(píng)估中心. 環(huán)境影響評(píng)價(jià)相關(guān)法律法規(guī)[M].北京：中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社，2008.

[3] 環(huán)境保護(hù)部.環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則 大氣環(huán)境（HJ/T2.2—93）.2008.

[4] 張全東.試論衛(wèi)生防護(hù)距離的估算與確定[J]. 環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2010，35（4）: 28-30.