汪皖華

福建省近岸海域環(huán)境保護管理現(xiàn)狀及對策分析

汪皖華

福建省環(huán)境科學(xué)研究院

從福建省近岸海域管理現(xiàn)狀出發(fā)，分析了福建省海洋環(huán)境保護面臨的主要問題，針對加強法制建設(shè)，完善區(qū)域性海洋環(huán)境保護法規(guī)體系、制定政策措施，強化環(huán)境管理、大力實施污染物排放總量控制等各項環(huán)境管理制度進行探討，提出了福建省近岸海域環(huán)境保護管理的對策建議。

近岸海域 環(huán)境保護 管理 問題 對策

福建省是我國東南沿海主要海洋省份，海域面積13.6萬km2，比陸地面積大12.4%，岸線漫長曲折，直線長度535km，曲線長度達3324km，曲折率高達1:7.01，居全國之首。沿岸島嶼眾多，星羅棋布。全省共有500m2以上的島嶼1504個，僅次于浙江省，居全國第二。近年來隨著海峽西岸經(jīng)濟區(qū)建設(shè)發(fā)展，產(chǎn)業(yè)群、城市群、港口群發(fā)展壯大，資源節(jié)約型、環(huán)境友好型、創(chuàng)新型省份建設(shè)邁出新步伐，本區(qū)在政治、經(jīng)濟、社會發(fā)展和國防建設(shè)上越來越凸顯重要的戰(zhàn)略地位。

但是，“十二五”期間乃至更長的一個時期內(nèi)，福建省仍然處于工業(yè)化時期，特別是處在輕型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和向重化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的過程中。隨著沿海地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和人口的不斷增加，沿海地區(qū)大規(guī)模的開發(fā)建設(shè)以及海洋資源開發(fā)利用在不斷擴大，大量的污染物排放入海，近岸海域污染范圍不斷擴大，海水水質(zhì)不斷惡化，海洋生態(tài)環(huán)境受到嚴重破壞?？傮w上看，出現(xiàn)了過度利用海洋資源的現(xiàn)象，特別是一些地方“重開發(fā)，輕管理”，“無序、無度、無償”用海現(xiàn)象較為嚴重，使得沿海地區(qū)的生態(tài)環(huán)境遭到了一定程度的破壞，漁業(yè)和其它生物資源受到影響。這些現(xiàn)象制約了海峽西岸經(jīng)濟區(qū)戰(zhàn)略的順利實施。本文從我省近岸海域環(huán)境保護存在的主要管理問題出發(fā)，提出相應(yīng)的對策。

1 近岸海域環(huán)境管理現(xiàn)狀

1.1 機構(gòu)和法制建設(shè)工作現(xiàn)狀

“十一五”期間，福建省先后頒布實施了《福建省“十一五”生態(tài)環(huán)境建設(shè)專項規(guī)劃》、《福建省“十一五”環(huán)境保護與生態(tài)建設(shè)專項規(guī)劃》、《九龍江流域水環(huán)境和生態(tài)保護“十一五”規(guī)劃》、《閩江流域水環(huán)境和生態(tài)保護“十一五”規(guī)劃》等。這些規(guī)劃對我省海洋環(huán)境保護及陸域水體重點區(qū)域的水環(huán)境目標、主要任務(wù)提出了具體要求，對我省近岸海域環(huán)境保護具有重要的指導(dǎo)意義。2002年根據(jù)《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》和其他相關(guān)法律、法規(guī)，福建省人民政府組織制定了《福建省海洋環(huán)境保護條例》，該《條例》已由福建省第九屆人民代表大會常務(wù)委員會第三十四次會議于2002年9月27日通過，2002年12月1日起施行。為保護和改善海洋環(huán)境、保護海洋資源、防治污染損害、維護生態(tài)平衡、保障人民健康、促進海洋經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展，福建省海洋開發(fā)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室組織編制了《福建省海洋生態(tài)保護規(guī)劃》。后來又通過了一系列《福建省海域使用管理辦法》、《福建省閩江流域水環(huán)境綜合整治方案》、《福建省九龍江流域水污染與生態(tài)破壞綜合整治方案》、《福建省大比例尺海洋功能區(qū)劃報告》等整治方案。

在全省近岸海域已開展赤潮監(jiān)視監(jiān)測，建立了三都灣、閩江口和廈門近岸海域赤潮監(jiān)控區(qū)，面積2270 km2，進行高頻率、高密度的定時定點監(jiān)測，及時發(fā)現(xiàn)，有效防災(zāi)。

寧德市海洋生態(tài)特別保護區(qū)于2002年5月成立，重點保護典型港灣生態(tài)、海島生態(tài)、紅樹林、中華白海豚、厚殼貽貝、龜足、尖刀蟶等，這是我國由地方政府批準建立的第一個海洋生態(tài)特別保護區(qū)。廈門國家級海洋珍稀物種自然保護區(qū)進一步理順了管理體制。平潭中國鱟保護區(qū)和東山珊瑚自然保護區(qū)分別開展了建區(qū)和升級調(diào)查工作。長樂市人民政府于2002年6月頒布了《長樂市漳港海蚌資源保護實施辦法》。

1.2 集水區(qū)段及海域執(zhí)法工作現(xiàn)狀

為了適應(yīng)我省海洋開發(fā)需要，指導(dǎo)海洋防災(zāi)減災(zāi)工作，保障人民生命財產(chǎn)安全，服務(wù)沿海經(jīng)濟和社會發(fā)展，在福建省海洋與漁業(yè)廳組織實施的海洋環(huán)境觀測和監(jiān)測基礎(chǔ)上，2003年中共福建省委、省人民政府把海洋環(huán)境預(yù)報通報工作列入為民辦實事項目。

根據(jù)《福建省人民政府關(guān)于加強海洋經(jīng)濟工作的若干意見》，福建省發(fā)改委和福建省海洋與漁業(yè)廳制定了《福建省海洋環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)建設(shè)方案》，重點遷建、擴建和改造我省海洋與漁業(yè)環(huán)境監(jiān)測中心(站)。

國家863計劃“臺灣海峽及毗鄰海域海洋動力環(huán)境實時立體監(jiān)測系統(tǒng)”福建示范區(qū)項目2003年已完成《實施方案》的編寫，爭取到500萬美元的世界銀行貸款。成立了福建示范區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室，召開示范區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組第一次工作會議和重大專項技術(shù)成果與福建示范區(qū)對接工作協(xié)調(diào)會議，開展項目選址、規(guī)劃、征地等工作。先后出臺《福建省環(huán)評分級管理規(guī)定》，大幅提高環(huán)境準入條件。對資源類及化工、造紙、制革等重污染項目的審批權(quán)上收到省級，有效減少了新污染源的產(chǎn)生；通過總量控制，統(tǒng)籌好行業(yè)發(fā)展與污染減排的關(guān)系；堅持清潔生產(chǎn)要求，將清潔生產(chǎn)作為環(huán)評及其專家評審、技術(shù)評估、行政審批的重要原則；并通過嚴格驗收監(jiān)管，確保達到環(huán)保標準和要求。

2009年，福建省已成立海監(jiān)機構(gòu)29個，其中省總隊1個，市級支隊6個，縣級大隊22個，在全省海域布點設(shè)置了2000多個監(jiān)測站位，福建海監(jiān)首次在較為完善的國家、省、市、縣四級機構(gòu)的框架下開展海洋行政執(zhí)法工作。

1.3 主要生態(tài)保護成就

2009年我省海洋生態(tài)環(huán)境保護取得實質(zhì)性的進展，對遏制生態(tài)惡化趨勢起到一定作用，特別是采取了建立海洋自然保護區(qū)、特別保護區(qū)、封島保護管理等措施，我省局部生態(tài)環(huán)境和部分物種得到保護和初步恢復(fù)。

一是海洋環(huán)保逐步走上法制化、規(guī)范化軌道。加強海洋資源環(huán)境保護法律法規(guī)建設(shè)，建立了福建海洋環(huán)境保護法規(guī)體系，先后頒布了《福建省海洋環(huán)境保護條例》、《福建省海域使用管理條例》等地方性法規(guī)，頒布了《官井洋大黃魚繁殖保護區(qū)管理規(guī)定》、《福建省長樂海蚌資源增殖保護區(qū)管理規(guī)定》、《福建省閩江流域水資源保護條例》、《廈門市大嶼島白鷺自然保護區(qū)管理辦法》和《廈門市中華白海豚保護規(guī)定》等管理規(guī)定30多件，出臺了一系列政策性文件，逐步形成了海洋環(huán)境的規(guī)范化管理。

二是基本建成海洋保護區(qū)體系。福建省建立了15個海洋自然保護區(qū)和海洋特別保護區(qū)，建立了20個海島特別保護區(qū)，逐步建立了海洋保護區(qū)體系。

三是加大環(huán)境綜合整治力度，環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施逐步完善。福建省政府批準實施閩江、九龍江、敖江流域水環(huán)境保護規(guī)劃，綜合整治"五江兩溪"重點流域水環(huán)境。加大城市環(huán)境綜合整治力度，出臺一系列政策，推進了污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化，生活垃圾無害化處理率明顯提高；入海污染物排放總量快速增長的勢頭得到初步遏制。

四是加強海洋環(huán)境調(diào)查研究，海洋環(huán)境保護科技支撐能力不斷提高。到2007年，福建省海洋環(huán)境與漁業(yè)資源監(jiān)測中心及沿海6個設(shè)區(qū)市海洋環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)已經(jīng)全部成立，并在全省海域布點設(shè)置了2000多個監(jiān)測站位，全面開展海洋環(huán)境監(jiān)測工作。加強海洋環(huán)境的基礎(chǔ)調(diào)查和研究工作，為海洋環(huán)境保護提供了強有力的支持。

2 近岸海域環(huán)境保護存在的主要問題

2.1 海洋生態(tài)環(huán)境的總體壓力加大，環(huán)境保護面臨形勢嚴峻

福建沿海域接納的污染物來自陸源、海上交通、海上石油鉆井平臺等。其中80%以上來自陸域污染源排放的污水(包括工業(yè)廢水、生活污水和面源排放)，主要污染物是無機氮、無機磷、油類和耗氧有機物。局部海域養(yǎng)殖布局不合理，密度過大、品種單一，養(yǎng)殖自身污染，加重了港灣的污染趨勢，污染物排放量大大超過海域環(huán)境承受能力，且污染物排放量增長速度快于治理設(shè)施的增長速度。造成污染源防治水平低，排污量大。

工業(yè)廢水是福建省水體環(huán)境的主要污染源之一，而產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與布局影響著工業(yè)廢水的排放情況及對水體污染程度。全省工業(yè)廢水排放量占較大份額的行業(yè)分別為：化學(xué)工業(yè)，黑色金屬冶煉與壓延加工業(yè)，造紙及紙制品業(yè)，電力、蒸汽、熱水生產(chǎn)供應(yīng)業(yè)等。這些行業(yè)是典型的高耗水、高排水的工業(yè)結(jié)構(gòu)。而這些行業(yè)又以沿海6省所占比例較大，工業(yè)用水效率仍有很大的提高空間，工業(yè)節(jié)水和污水資源化潛力大，有待于進一步提高。從我省海西建設(shè)的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略布局和未來發(fā)展的趨勢來看，石油化工等行業(yè)將成為新興的重點產(chǎn)業(yè)，這可能對近海域水質(zhì)構(gòu)成了新的安全威脅。

大多數(shù)城市污水處理廠沒有脫磷脫氮工藝，部分海洋生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)與功能失調(diào)，赤潮發(fā)生頻率呈逐漸上升趨勢，范圍也不斷擴大，給海水養(yǎng)殖業(yè)、捕撈業(yè)和濱海旅游業(yè)等造成危害。因此，對陸源污染物排海進行總量控制是保證近岸海域水質(zhì)達標和控制海域水體富營養(yǎng)化的根本手段。

2.2 海洋面源污染加劇，生物多樣性降低

由于海洋資源開發(fā)不當、海洋生態(tài)環(huán)境破壞以及外來物種入侵等原因，我省海洋珍稀物種的種群數(shù)量繼續(xù)減少，面臨著消失和滅絕的危險。中國鱟等原來分布較廣且數(shù)量較多的物種也日趨減少，大黃魚等已經(jīng)不成漁汛，劉五店文昌魚漁場已經(jīng)消失，中華白海豚的數(shù)量不足百頭。

2.3 沿海岸養(yǎng)殖業(yè)迅速發(fā)展，造成近岸海域水體富營養(yǎng)化

近些年來，隨著我省城市化進程加快，農(nóng)作物產(chǎn)量的提高帶來化肥施用量的增加，在雨水沖刷和滲透作用下，大量含有氮、磷營養(yǎng)物質(zhì)直接排向附近的河流及近海，加重了營養(yǎng)物質(zhì)的負荷量。同時畜禽養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展，帶來了牲畜糞便的逐年增加，極大減少了水體由貧營養(yǎng)向富營養(yǎng)過渡所需要的時間。導(dǎo)致近年來海洋赤潮頻繁發(fā)生，已嚴重威脅我省海洋生態(tài)環(huán)境和海洋資源的可持續(xù)利用，同時也已危及到人民的身體健康和生存環(huán)境。

2.4 重點區(qū)域、高污染產(chǎn)業(yè)集中的沿海海灣區(qū)域?qū)⑹俏廴局卫淼闹攸c

2008年福建省工業(yè)廢水達標率達到了98.5%。但由于沿海企業(yè)污水處理設(shè)施和處理工藝落后，污染治理設(shè)施難以真正發(fā)揮作用；由于多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民營企業(yè)規(guī)模偏小，生產(chǎn)設(shè)施簡陋，環(huán)保治理設(shè)施不健全，再加上一些企業(yè)的環(huán)境法制觀念不強，擅自停運污染治理設(shè)施或存在偷排漏排行為，造成大量污染物直排入海，導(dǎo)致局部區(qū)域近海污染嚴重。其次，陸域耕地施用大量化肥和農(nóng)藥，除部分被植物吸收外其余大部分隨排瀝雨水進入河渠，最后入海，造成局部重要河口區(qū)氮、磷污染嚴重，近海有機污染較大。

2.5 重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和海上船舶和采油平臺排污環(huán)境問題更加凸顯

油類污染遠海高于近海，且超標嚴重，主要來自海上船舶和采油平臺排污。特別是海上事故性溢油，更是造成油污染的重要因素，海上重大污染事故應(yīng)急體系尚未形成。應(yīng)加強采油平臺和船舶排污監(jiān)督管理，盡快組建海上油污染應(yīng)急防治組織。

2.6 涉海環(huán)境科學(xué)研究投入不足，海洋環(huán)境監(jiān)測體系不完善

對于海洋環(huán)境基礎(chǔ)理論研究，應(yīng)用技術(shù)研究和綜合性預(yù)測性研究，投入不足，明顯滯后于海洋環(huán)境保護形勢的發(fā)展，一批涉及全局性的重點和難點問題，尚未開展深入、全面的研究。如氮污染來源的研究比較復(fù)雜，氮、磷基礎(chǔ)調(diào)研差、數(shù)據(jù)少。

3 對策研究

3.1 加強法制建設(shè)，完善區(qū)域性海洋環(huán)境保護法規(guī)體系

3.1.1制定《福建沿海環(huán)境保護管理條例》，為推動和保障福建海洋環(huán)境保護提供具有鮮明區(qū)域特征的基本法律規(guī)范。

3.1.2進一步完善涉海的有關(guān)環(huán)境標準體系。

3.1.3盡快制定“福建省船舶污染物排放管理規(guī)定”、“海水池塘養(yǎng)殖排水標準”、 “福建省沿海漁業(yè)水域生態(tài)環(huán)境保護管理規(guī)定”、“沿海重點企業(yè)污染事故應(yīng)急計劃制定辦法”等部門規(guī)章。

3.1.4沿海地區(qū)要依據(jù)國家制定的海洋環(huán)境與資源保護的法律、行政法規(guī)和本行政區(qū)近岸海域環(huán)境質(zhì)量狀況，加強地方海洋環(huán)境保護立法，保證福建碧海行動有法可依，有章可循。

3.2 制定政策措施，強化環(huán)境管理

3.2.1各地在制訂海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃或計劃時，應(yīng)當適度發(fā)展第一產(chǎn)業(yè)、重點發(fā)展第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)。

3.2.2福建沿海地區(qū)集約化畜禽養(yǎng)殖場應(yīng)嚴格按照畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染物排放標準的要求，于2015年底前達標排放。

3.2.3新建城市污水處理設(shè)施要采用具有較高脫氮、脫磷能力的工藝；現(xiàn)有的污水處理廠要創(chuàng)造條件提高效率。

3.2.4福建沿海6地市應(yīng)根據(jù)海洋環(huán)境功能區(qū)劃，在海岸帶因地制宜地劃定海洋生態(tài)隔離帶或生態(tài)保護區(qū)，在隔離帶或保護區(qū)內(nèi)禁止采沙、養(yǎng)殖、破壞植被等活動；不得建設(shè)新的建設(shè)項目和旅游設(shè)施。

3.2.5根據(jù)國家制定的“生態(tài)旅游管理辦法”，組織生態(tài)旅游示范，推動福建沿海地區(qū)生態(tài)旅游健康發(fā)展；加強旅游環(huán)境管理，嚴格控制景區(qū)內(nèi)的旅游設(shè)施建設(shè)，提高旅游區(qū)污水、垃圾處理率，爭取旅游事業(yè)發(fā)展，旅游人員增加，旅游污染不增加。旅游收入的一部分要用于生態(tài)恢復(fù)、生態(tài)建設(shè)及污染處理設(shè)施的建設(shè)上。

3.2.6嚴格控制在福建沿海設(shè)立新的海洋傾廢區(qū)。對已有的海洋傾廢區(qū)要進行清理、評估。對海洋生態(tài)系統(tǒng)有明顯影響的，在2015年前要全部停用、關(guān)閉。必須設(shè)立的新傾廢區(qū)，要嚴格把關(guān)，強化監(jiān)督管理。

3.3 大力實施污染物排放總量控制等各項環(huán)境管理制度

3.3.1福建沿海污染物來自工業(yè)廢水、生活廢水、農(nóng)業(yè)非點源、禽畜養(yǎng)殖、水產(chǎn)養(yǎng)殖、交通航運等多方面，只有實施綜合治理進行總量控制，才能實現(xiàn)保護南海的目的。因此，省環(huán)保廳根據(jù)國家主要污染物排放總量控制計劃和海洋環(huán)境功能區(qū)劃，確定近岸海域主要污染物排放總量控制指標，按照規(guī)定的程序由地市或縣級環(huán)保部門對主要污染源分配排放控制數(shù)量，采取嚴格的監(jiān)測、監(jiān)視、檢查措施，確保主要排污單位在規(guī)定的限期內(nèi)完成污染物排放削減任務(wù)。入海污染物總量控制從點源入手，逐步擴展到非點源；除控制COD外，還應(yīng)擴展到氮、磷。

3.3.2加強對工業(yè)企業(yè)、服務(wù)行業(yè)、醫(yī)院排污的監(jiān)督管理，嚴格執(zhí)行各項環(huán)境管理制度，對不符合國家產(chǎn)業(yè)政策、嚴重污染海洋環(huán)境的落后生產(chǎn)工藝和落后設(shè)備，按照規(guī)定的權(quán)限，堅決予以取締、關(guān)閉。

3.3.3積極推行循環(huán)經(jīng)濟和清潔生產(chǎn)，對實現(xiàn)達標排放后其排放總量仍不能滿足要求的企業(yè)，要通過推行清潔生產(chǎn)、生態(tài)工程等措施進一步減少污染物的排放。

3.3.4嚴格執(zhí)行《福建省近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃》和《福建省大比例尺海洋功能區(qū)劃》，在近岸海域內(nèi)從事航行開發(fā)、生產(chǎn)、旅游、科學(xué)研究及其他活動，或者在沿海陸域內(nèi)從事影響近岸海域環(huán)境活動的任何單位和個人，都必須符合功能區(qū)劃的要求。沿海各級政府應(yīng)當依法強化對沿海功能區(qū)的管理，禁止任何單位和個人擅自改變功能區(qū)劃，采取有效措施改善近岸海域環(huán)境質(zhì)量。