周瑩瑩，李帥波，王鵬飛

（河南農(nóng)業(yè)大學(xué)，河南 鄭州 450002）

1 河南省風(fēng)景名勝區(qū)的現(xiàn)狀

1.1 風(fēng)景資源概況

河南處于我國地形的第二階梯和第三階梯的過渡地帶，高差懸殊，地貌復(fù)雜多樣，山河交錯，平原盆地羅織，自然山水景觀秀麗而繁多，太行山、伏牛山、桐柏山和大別山構(gòu)成了全省的四大山系，形成了嵩山、云臺山、石人山等獨(dú)特的自然景觀。自古以來豫州居于四方之中，八方輻輳，文化在這里交融激蕩，歷史積淀悠久而厚重，洛陽龍門石窟和安陽殷墟兩個世界文化遺產(chǎn)是河南省歷史文化的代表。到目前為止，河南省已有11個國家級重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)，23個省級風(fēng)景名勝區(qū)，3個5A級景區(qū)和67個4A級景區(qū)，風(fēng)景名勝區(qū)總面積3.4×104km2，占全省國土面積的2.2%，省級以上風(fēng)景名勝區(qū)數(shù)量占全國總數(shù)量的5%，已成為風(fēng)景名勝資源大省（表1）。

1.2 風(fēng)景名勝區(qū)管理體制改革取得的進(jìn)展

近年來，河南省進(jìn)一步優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，著力打造景區(qū)品牌，全面提高服務(wù)水平，景區(qū)居民社區(qū)發(fā)展取得顯著成績，管理體制創(chuàng)新也取得積極進(jìn)展。首先，部分景區(qū)管委會成功改制。2003年，云臺山景區(qū)管理局升為正縣級事業(yè)單位，注冊成立焦作云臺山旅游發(fā)展公司，實(shí)行事業(yè)單位企業(yè)化管理的運(yùn)行機(jī)制，從而有效整合了資源，提升了景區(qū)管理水平，順暢了管理體制，大幅提升了經(jīng)濟(jì)、社會效益，創(chuàng)造了令人矚目的“云臺山速度”和“云臺山效應(yīng)”。 2006年7月，南灣湖風(fēng)景區(qū)管委會被批準(zhǔn)為信陽市政府派出機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一行使區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)、社會管理職能，有力促進(jìn)了景區(qū)的發(fā)展。2007年4月，嵩山景區(qū)管委會被明確為登封市人民政府主管嵩山景區(qū)的派出機(jī)構(gòu)，具有行政管轄權(quán)，一改過去管理混亂的局面，并組建了嵩山少林旅游集團(tuán)有限公司，推動了景區(qū)的快速發(fā)展。其次，引導(dǎo)支持景區(qū)進(jìn)行“三權(quán)”分離取得成效。目前全省已有15個景區(qū)成功改制。南陽市西峽縣積極引導(dǎo)民營資本參與旅游開發(fā)，探索出“政府指導(dǎo)、市場運(yùn)作、企業(yè)主體、社會參與”的旅游模式。洛陽市欒川縣老君山景區(qū)引進(jìn)3.5億民營資本，實(shí)現(xiàn)了國有資本和民營資本的有機(jī)結(jié)合。再者，營銷理念在景區(qū)經(jīng)營中得到加強(qiáng)。不斷完善營銷機(jī)制，構(gòu)建全方位的促銷網(wǎng)絡(luò)，積極開拓海內(nèi)外旅游市場。舉辦了黃帝拜祖大典、世界旅游小姐巡游河南等大型活動，提升河南形象，拓展海外市場。其中，云臺山景區(qū)通過中國國家地理雜志社的宣傳以及巨額廣告費(fèi)的投入等方式極大地提高其知名度，吸引了大量的國內(nèi)外游客。

表1 34個省級以上風(fēng)景名勝區(qū)地域分布

2 河南省風(fēng)景名勝區(qū)管理體制上存在的突出問題

2.1 立法滯后，無法可依，管理上存在盲點(diǎn)

國家自2006年9月頒布了《風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例》，適用于全國范圍。針對河南省自身的特點(diǎn)，政府應(yīng)該依照國家條例制定適合本地區(qū)實(shí)際情況的規(guī)范辦法。但由于種種原因，至今沒有出臺景區(qū)相關(guān)立法，而陜西、山西、貴州、遼寧等16省早已頒布并實(shí)施了景區(qū)管理?xiàng)l例、管理辦法或暫行條例。如陜西省2002年頒布了《陜西省風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例》，山西省2006年制定了《山西省風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例》，貴州省2007年省政府常務(wù)會議通過了《貴州省風(fēng)景名勝區(qū)條例（草案）》等等。

由于立法的滯后，沒有相關(guān)規(guī)定制約，全省一些3A級以上、擁有豐富名勝資源的景區(qū)為了擺脫《風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例》的束縛，而不申報風(fēng)景名勝區(qū)，省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳和相關(guān)管理部門也就無法代表國家對其實(shí)施有效管理，使得風(fēng)景資源被隨意破壞。據(jù)最新統(tǒng)計，河南省目前擁有A級景區(qū)170多個，其中5A級3個，4A級67個，3A級69個，僅3A級以上的景區(qū)就有139個，但是全省省級以上風(fēng)景名勝區(qū)迄今只有34處。也就是說，近四分之三的3A級以上景區(qū)沒有被確定為風(fēng)景名勝區(qū)，以致《風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例》對其無效，游離于國家的管理之外。比如著名的小浪底水利風(fēng)景區(qū)、林州市紅旗渠風(fēng)景區(qū)、內(nèi)鄉(xiāng)寶天曼國家自然保護(hù)區(qū)、安陽殷墟世界文化遺產(chǎn)等等，這些景區(qū)的資質(zhì)稟賦雖然都超過了國家級風(fēng)景名勝區(qū)的條件，但都沒有加入風(fēng)景名勝區(qū)之列。

2.2 管理權(quán)責(zé)不清，體制不順，多頭管理現(xiàn)象嚴(yán)重

目前，建設(shè)、林業(yè)、水利、環(huán)保、文化、文物、宗教、地質(zhì)、旅游、國土資源、地方政府等11個部門，橫向上對景區(qū)資源、文物資源行使某種行政管理權(quán)，縱向上又由國家級、省級、縣級相關(guān)行政主管部門管理，上下左右矛盾重重。

此外，河南景區(qū)管理機(jī)構(gòu)差異較大，主要有三種性質(zhì)的管理模式，各模式內(nèi)部的管理也較混亂。一是政府派出機(jī)構(gòu)管理模式。這種模式導(dǎo)致景區(qū)內(nèi)機(jī)構(gòu)多、人員多、負(fù)擔(dān)重等問題，如信陽市雞公山景區(qū)管委會雖是正縣級，但未經(jīng)省政府批準(zhǔn)，因此景區(qū)的土地、建設(shè)、規(guī)劃等職權(quán)都要通過浉河區(qū)，并與林業(yè)部門有牽制，嚴(yán)重受到制約；南灣湖核心景區(qū)雖在管委會管轄范圍之內(nèi)，但一二級區(qū)域都在管委會的行政區(qū)劃之外，無法進(jìn)行統(tǒng)一管理，對浉河區(qū)水庫上游的水污染無法管理，難以保證核心景區(qū)的水質(zhì)。二是事業(yè)單位性質(zhì)的景區(qū)管理模式。這是目前使用最多、也是問題最多的一種管理體制。如百泉、太昊陵、商丘古城等景區(qū)，機(jī)制不順，管理混亂，景區(qū)內(nèi)的不同景點(diǎn)分屬不同的管理機(jī)構(gòu)，不利于整合資源和統(tǒng)一管理。三是其他管理模式。主要是景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓后，由開發(fā)商負(fù)責(zé)管理的模式（所有權(quán)仍歸管委會或當(dāng)?shù)卣?。這種日趨顯著的私有化現(xiàn)象的危害性不斷加劇，造成了諸多矛盾，影響景區(qū)所在地的和諧與穩(wěn)定。嵖岈山、萬仙山、西峽、欒川等風(fēng)景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓后，企業(yè)化的運(yùn)營理念和對利益的最大化追求，致使景區(qū)資源破壞嚴(yán)重，開發(fā)商與當(dāng)?shù)厝罕婈P(guān)系緊張。國外國家一些公園曾走了先私有化，以后國家又重新收購而國有化的彎路，值得借鑒。

2.3 景區(qū)缺乏配套資金，建設(shè)資金缺口較大，缺乏整體規(guī)劃

河南省沒有劃撥與國家管理經(jīng)費(fèi)對應(yīng)的配套資金，景區(qū)資金缺口大，連云臺山這樣的名片景區(qū)2009年建設(shè)資金缺口也達(dá)到1000萬元，其他景區(qū)資金缺口更大；僅有的一些用于景區(qū)建設(shè)的資金也由于多種原因被省旅游局接管，而旅游局的管理權(quán)限又不涉及旅游景點(diǎn)的保護(hù)、建設(shè)與規(guī)劃，造成資金與實(shí)際用途的脫節(jié)。同時，河南省也一直沒有對全省風(fēng)景名勝區(qū)進(jìn)行統(tǒng)籌安排，整體規(guī)劃，致使各景區(qū)各自為政，僅僅依據(jù)自身需要和實(shí)力各作規(guī)劃，缺乏系統(tǒng)性、整體性、科學(xué)性、長期性和可持續(xù)性。有些景區(qū)甚至在無規(guī)劃的情況下亂開發(fā)，造成資源浪費(fèi)和破壞。

2.4 旅游管理人才和專業(yè)人才嚴(yán)重不足

全省的風(fēng)景名勝管理機(jī)構(gòu)處于轉(zhuǎn)型期，原先國有體制的一些弊端造成景區(qū)現(xiàn)代化的旅游管理人才和專業(yè)人才的缺乏，而人才又是決定景區(qū)高效管理和長效建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。景區(qū)的現(xiàn)代化企業(yè)管理、信息化管理和人性化服務(wù)要求大量高技術(shù)專業(yè)人才相匹配。

3 河南省風(fēng)景名勝區(qū)管理體制創(chuàng)新的思路和建議

3.1 政策優(yōu)先，盡快出臺相關(guān)條例及配套法規(guī)

在國家《風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例》的基礎(chǔ)上，結(jié)合河南省的實(shí)際情況和當(dāng)?shù)靥厣虻刂埔?，制定符合本省風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)和發(fā)展的地方性法規(guī)、條例和辦法，為進(jìn)一步發(fā)展全省風(fēng)景名勝區(qū)提供法律依據(jù)，實(shí)現(xiàn)有法可依；同時在具體管理中，應(yīng)嚴(yán)格依照規(guī)劃開展保護(hù)、建設(shè)活動，規(guī)劃的實(shí)施應(yīng)具嚴(yán)肅性，規(guī)劃的變更和調(diào)整應(yīng)嚴(yán)格依照法律程序執(zhí)行，相關(guān)部門要定期對規(guī)劃的實(shí)施進(jìn)行檢查和監(jiān)督。

安徽省人大常委會1989年頒布的《黃山風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例》，是繼國務(wù)院發(fā)布《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》（1985）后第一個頒發(fā)地方景區(qū)條例的省份，黃山市開創(chuàng)了地方權(quán)力機(jī)關(guān)為風(fēng)景名勝區(qū)立法的先河。期間，安徽省人大曾兩次對條例進(jìn)行了修改和完善。在2009年9月15～16日，安徽省人大專門成立調(diào)研組到景區(qū)對《黃山風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例》修訂工作進(jìn)行專題調(diào)研，并建立相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制，修訂原條例，力爭使新條例更能體現(xiàn)科學(xué)保護(hù)和發(fā)展的理念。

3.2 建立完善體系規(guī)劃和層次級別認(rèn)定

全方位普查全省風(fēng)景名勝區(qū)的資源構(gòu)成，組織專家編寫河南省風(fēng)景名勝區(qū)體系規(guī)劃，把具備省級以上風(fēng)景名勝區(qū)的資質(zhì)但還沒被列為風(fēng)景名勝區(qū)的景區(qū)，先定為市級風(fēng)景名勝區(qū)，確定其監(jiān)管主體，并加以培育引導(dǎo)，進(jìn)而提升為省級以上風(fēng)景名勝區(qū)，納入《風(fēng)景名勝區(qū)條例》的管理之下。

2002年四川省政府請專家制定了《四川省風(fēng)景名勝區(qū)體系規(guī)劃》，這一規(guī)劃除了國家和省級風(fēng)景名勝區(qū)外，還詳列了很多風(fēng)景名勝資源，這些資源雖然不是國家和省級風(fēng)景名勝區(qū)，但是也以省政府文件的形式確定了省建設(shè)廳為監(jiān)管主體，使風(fēng)景名勝區(qū)管理缺位的現(xiàn)象得以避免。

北京2004年由清華大學(xué)資源保護(hù)與風(fēng)景旅游資源所和北京清華城市規(guī)劃設(shè)計研究院編制了《北京市風(fēng)景名勝區(qū)體系規(guī)劃》，在全面調(diào)研了北京市現(xiàn)有的各級風(fēng)景名勝資源的基礎(chǔ)上確定了北京市風(fēng)景名勝區(qū)體系的規(guī)劃定位、總體目標(biāo)、空間布局以及分級管理政策等，該體系為城鄉(xiāng)綠地系統(tǒng)規(guī)劃提供重要的依據(jù)和基礎(chǔ)，同時與自然保護(hù)區(qū)、國家地質(zhì)公園、文物保護(hù)單位、森林公園等以資源保護(hù)為目標(biāo)的用地體系相互補(bǔ)充，共同構(gòu)建北京人居環(huán)境的生態(tài)基礎(chǔ)和綠色屏障。

3.3 設(shè)立機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化省對風(fēng)景名勝區(qū)的管理

目前風(fēng)景名勝區(qū)管理中，政府作為社會公眾和公共利益代表的職能缺失是普遍存在的。因此，風(fēng)景名勝區(qū)管理主要不是政府失靈問題，而是政府缺位前提下的市場失靈問題。建議省政府整合住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳的風(fēng)景管理部門與旅游局的風(fēng)景區(qū)相關(guān)部門，設(shè)立專門的管理機(jī)構(gòu)——“河南省風(fēng)景名勝管理局”（廳局級單位），對全省所有風(fēng)景名勝區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一管理，并通過立法給予該局排他性的管理權(quán)。其職能主要包括：一是全省風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)和監(jiān)督管理工作；二是風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃的制定、審批、監(jiān)督執(zhí)行、獎懲執(zhí)行；三是從宏觀層面協(xié)調(diào)涉及風(fēng)景區(qū)資源管理的各省級部門的職能和利益關(guān)系；四是運(yùn)籌風(fēng)景名勝區(qū)的體制改革，使其從盲目走向理性，從無序走向有序；五是規(guī)劃整合河南省風(fēng)景名勝資源，構(gòu)建以風(fēng)景名勝區(qū)為主體的全省綠色基礎(chǔ)設(shè)施，打造宜人的人居環(huán)境（圖1）。

3.4 整合資源，建立大區(qū)域管理機(jī)構(gòu)

河南風(fēng)景名勝區(qū)未來的發(fā)展必須打破現(xiàn)有的狹隘的區(qū)域限制，對現(xiàn)有的風(fēng)景名勝資源進(jìn)行統(tǒng)一的管理、整合和規(guī)劃（圖2），建立大旅游區(qū)的觀念和目標(biāo)，把旅游業(yè)作為優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)優(yōu)先發(fā)展、重點(diǎn)發(fā)展，真正發(fā)揮旅游業(yè)的帶動作用。

3.4.1 建立副廳級的“鄭州大黃河旅游區(qū)管委會” 以鄭州黃河風(fēng)景名勝區(qū)為核心，整合省內(nèi)的黃河文化資源，建立副廳級的“鄭州大黃河旅游區(qū)管委會”，同時，管委會可運(yùn)作成立股份公司，具體負(fù)責(zé)景區(qū)所有旅游經(jīng)營項(xiàng)目的經(jīng)營，真正實(shí)現(xiàn)景區(qū)資源所有權(quán)、管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離。管委會行使景區(qū)規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督、經(jīng)營的監(jiān)督以及服務(wù)保障等職能。

3.4.2 建立副廳級的“北部南太行旅游區(qū)管委會” 以云臺山風(fēng)景名勝區(qū)為核心，建立副廳級的“北部南太行旅游區(qū)管委會”，整合安陽的紅旗渠、林慮山，焦作的神農(nóng)山、青天河等風(fēng)景區(qū)，新鄉(xiāng)的萬仙山、八里溝等風(fēng)景區(qū)，鶴壁的大伓山風(fēng)景區(qū)以及濟(jì)源的王屋山風(fēng)景區(qū)等，打造大范圍的南太行山水風(fēng)景旅游區(qū)。充分利用云臺山風(fēng)景名勝區(qū)這個名片景區(qū)的優(yōu)勢，帶動整個北部景區(qū)的快速發(fā)展。

3.4.3 建立副廳級的“中東部文化遺產(chǎn)旅游區(qū)管委會” 以登封少林景區(qū)和洛陽龍門景區(qū)這兩個世界文化遺產(chǎn)為核心，整合洛南隋唐城、關(guān)林、開封清明上河園、商丘古城景區(qū)等文化遺跡，建立副廳級的“中東部文化遺產(chǎn)旅游區(qū)管委會”，重點(diǎn)打造河南的歷史文化資源，突出文化中原、厚重河南，形成一條中原文化歷史遺跡線。

3.4.4 建立副廳級的“南部桐柏-大別山旅游區(qū)管委會” 以信陽雞公山、南灣湖風(fēng)景區(qū)和南陽桐柏—淮源風(fēng)景區(qū)為核心，建立副廳級的“南部桐柏-大別山旅游區(qū)管委會”，整合信陽市和南陽東南部桐柏山地區(qū)的山水人文紅色景觀，打造大范圍大規(guī)模的大別山—桐柏山旅游區(qū)，進(jìn)行統(tǒng)一的開發(fā)和規(guī)劃。

3.4.5 建立副廳級的“西部伏牛山旅游區(qū)管委會” 以平頂山的石人山國家風(fēng)景名勝區(qū)為核心，整合鄰近的洛陽南部的重渡溝景區(qū)、老君山景區(qū)、天池山景區(qū)、龍峪灣景區(qū)、白云山森林公園、木札嶺景區(qū)以及南陽的寶天曼景區(qū)等等，建立副廳級的“西部伏牛山旅游區(qū)管委會”，對各景區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一的協(xié)調(diào)、管理、規(guī)劃、建設(shè)，保證行政職權(quán)的到位，行使統(tǒng)一管理的綜合職能。

3.5 增加資金投入，拓寬引資渠道

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，省政府要加大財政投入，將經(jīng)費(fèi)和財政撥款做到專款專用，加強(qiáng)財務(wù)審計。同時還必須尋求新的經(jīng)費(fèi)來源：一是省政府成立保護(hù)風(fēng)景名勝遺產(chǎn)基金會，開展對外工作，積極吸收國際友好組織和人士的捐款；運(yùn)用稅收杠桿，鼓勵省內(nèi)企事業(yè)單位和個人捐款，并在應(yīng)繳稅額中予以扣除。二是建立旅游發(fā)展基金。從旅游企業(yè)的營業(yè)收入中收取一定比例的經(jīng)費(fèi)來建立旅游發(fā)展基金，用于市場開發(fā)、促銷及調(diào)研；旅游產(chǎn)品的開發(fā)和行業(yè)組織活動；資源開發(fā)導(dǎo)向和激發(fā)；旅游人力資源開發(fā)等。三是在現(xiàn)有國有資產(chǎn)經(jīng)營體制下，政府稅務(wù)部門將征收的旅游企業(yè)所得稅，按照一定比例返還給相關(guān)的風(fēng)景區(qū)管理部門，用以增加對風(fēng)景名勝區(qū)的投資力度。

2006年7月，在《吉林省人民政府關(guān)于進(jìn)一步明確長白山保護(hù)開發(fā)區(qū)管理委員會管理體制和職能權(quán)限的意見》中提出“進(jìn)一步完善相關(guān)扶持政策”，“明確長白山管委會為市（州）級財政體制，建立地方財政國庫。2006～2008年，省財政將長白山管委會上劃省的共享收入增量全部返還給管委會。2009～2010年，長白山管委會在稅收返還上享受升級開發(fā)區(qū)優(yōu)惠政策；土地出讓金享受省政府關(guān)于省級開發(fā)區(qū)返還優(yōu)惠政策，重點(diǎn)支持長白山管委會基礎(chǔ)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。2009年以來，長白山景區(qū)又制定出導(dǎo)向明確的招商引資政策，為招商引資工作提供有效保證。

同時，長白山景區(qū)從銀行融資、省財政支持、招商引資等渠道籌集資金。景區(qū)立足推動長白山生態(tài)旅游由單一觀光型向觀光度假、健體休閑、會展商務(wù)復(fù)合型的轉(zhuǎn)變，以及以生態(tài)旅游為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)開發(fā)，擴(kuò)大投資規(guī)模，完善基礎(chǔ)設(shè)施和旅游服務(wù)功能。目前正按照上市的環(huán)節(jié)要求，做好各項(xiàng)配套工作，采用向上爭取、自身投入、銀行借貸、招商引資、BOT、BO等融資方式，吸引社會資金和商家企業(yè)，加速產(chǎn)業(yè)集聚。

3.6 加大人才培養(yǎng)培訓(xùn)工作力度

設(shè)置專門的教育機(jī)構(gòu)（河南省旅游培訓(xùn)中心）或委托專門旅游教育機(jī)構(gòu)，對全省旅游工作者進(jìn)行必需的培訓(xùn)，特別是對旅游產(chǎn)業(yè)的高級管理人員和風(fēng)景名勝區(qū)的管理干部、經(jīng)營人才進(jìn)行定期的培訓(xùn)或輪訓(xùn)，從而提高河南風(fēng)景名勝區(qū)的業(yè)務(wù)管理水平和旅游服務(wù)水平，改善河南旅游的軟環(huán)境，提升河南的對外形象和美譽(yù)度。

在引進(jìn)人才和整合人力資源上，長白山景區(qū)采取掛職、下派、招聘等方式，引進(jìn)管理、林業(yè)、規(guī)劃、信息化等急需的關(guān)鍵性、成熟性、復(fù)合型專業(yè)人才，同時大力整合人力資源，成立科學(xué)院以專門從事研究工作。

[1] 仇保興. 風(fēng)景名勝資源保護(hù)和利用的若干問題[J]. 中國園林，2002，（6）：3-10.

[2] 武 軍. 風(fēng)景名勝區(qū)管理體制創(chuàng)新的幾種模式[J]. 長江建設(shè)，2003，（6）：6-10.