□ 吳金群

樓宇經(jīng)濟(jì)是在樓宇內(nèi)產(chǎn)生、發(fā)展，并集聚、衍生、擴(kuò)散相關(guān)產(chǎn)業(yè)，帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種經(jīng)濟(jì)形態(tài)①夏效鴻：《樓宇經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究》，經(jīng)濟(jì)日報出版社2010年版，第3頁。。它一般以各類樓宇、功能性板塊和區(qū)域性設(shè)施為主要載體，通過開發(fā)、出售或出租樓宇引進(jìn)各類企業(yè)，從而擴(kuò)大財稅來源，并帶動地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。自20世紀(jì)中葉開始，發(fā)達(dá)國家在復(fù)興中央商務(wù)區(qū)（CBD）的基礎(chǔ)上，逐漸形成了具有都市特色的樓宇經(jīng)濟(jì)。20世紀(jì)90年代以來，我國的樓宇經(jīng)濟(jì)繼網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)、知識經(jīng)濟(jì)、總部經(jīng)濟(jì)之后，首先在上海、深圳、北京等地出現(xiàn)，并隨后向廣州、天津、杭州、南京等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市滲透。近幾年來，杭州市下城區(qū)政府在經(jīng)歷了樓宇經(jīng)濟(jì)的探索和規(guī)范后，正在對樓宇經(jīng)濟(jì)管理進(jìn)行全面提升，其中的一個重要舉措就是啟動了“樓宇社區(qū)”建設(shè)工程。起步較早、發(fā)展迅速、管理規(guī)范的杭州下城模式，不僅對我國樓宇經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展具有重要的借鑒意義，而且為大中城市的政府管理提供了頗有價值的實(shí)踐啟示。

一、樓宇經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的政府角色

現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)是一種混合經(jīng)濟(jì)，它不是純粹在市場與政府間的選擇，而是經(jīng)常在兩者的不同結(jié)合間的選擇，以及資源配置的各種方式的不同程度上的選擇②［美］查爾斯·沃爾夫：《市場或政府：權(quán)衡兩種不完善的選擇》，中國發(fā)展出版社1994年版，第132頁。。當(dāng)前，我國政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用既非權(quán)威主義，更非放任主義的，而是功能獨(dú)特的“市場增進(jìn)”。也就是說，政府最積極的作用在于增強(qiáng)和發(fā)展每個人的意志行使能力和經(jīng)濟(jì)活動能力，并且以一種更具競爭性卻有序的方式協(xié)調(diào)其分散的決策，而不是被動地加以指導(dǎo)或使之無序競爭①［日］青朩昌彥、金瀅基、奧野－藤原正寬：《政府在東亞經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用：比較制度分析》，中國經(jīng)濟(jì)出版社1998年版，第8－9頁。。在樓宇經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，我國大多數(shù)城市政府沒有成為與市場相對立的替代物，也不是作為附著于經(jīng)濟(jì)體系之上、負(fù)責(zé)解決協(xié)調(diào)失靈的外在全能機(jī)構(gòu)，而是作為市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)作中的內(nèi)在參與者，以公共權(quán)威校正市場失靈，促進(jìn)民間機(jī)構(gòu)成長，并盡力克服自身失靈。此時的城市政府不僅僅是一只“看得見手”，而且是作為一只“靈巧的手”，在增進(jìn)市場主體活力、規(guī)范市場體系運(yùn)行的基礎(chǔ)上不斷地完善自身的管理和服務(wù)方式。下城區(qū)是杭州市的核心城區(qū)和中央商務(wù)區(qū)，也是浙江省的商貿(mào)、金融、文化和會展中心。截至2010年底，下城區(qū)共有規(guī)模以上招商樓宇102幢，總面積約為300萬平方米，入駐率達(dá)到 96.53%。樓宇企業(yè)年稅收總額47.69億元，貢獻(xiàn)率達(dá)到2400元/平方米。其中，年稅收超億元的樓宇就有12幢。下城區(qū)政府在樓宇經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，樓宇經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)者。從2002年開始，杭州市下城區(qū)從打造中央商務(wù)區(qū)入手，圍繞建設(shè)“商貿(mào)、金融、會展、文化”四個中心，在延安路、慶春路、鳳起路、環(huán)城北路、體育場路沿線逐漸形成了一批相對集中、功能定位明確、布局合理的樓宇群。2006年，下城區(qū)建立了聯(lián)席會議制度，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)眾多職能部門和基層單位。2008年，下城區(qū)成立發(fā)展樓宇經(jīng)濟(jì)領(lǐng)導(dǎo)小組，由區(qū)長任組長，區(qū)四套班子相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)任副組長，區(qū)有關(guān)部門及各街道共同參與，從而加強(qiáng)了對樓宇經(jīng)濟(jì)的指導(dǎo)。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)發(fā)展樓宇經(jīng)濟(jì)辦公室，由副區(qū)長兼任辦公室主任，具體負(fù)責(zé)工作的協(xié)調(diào)推進(jìn)。各管理主體在明確各自分工的基礎(chǔ)上，合力推進(jìn)樓宇經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并從組織保證、方針政策、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、規(guī)劃計劃、環(huán)境配置、資金設(shè)施等方面進(jìn)行了相應(yīng)安排。

第二，樓宇經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)劃者。下城區(qū)“十一五”規(guī)劃將發(fā)展的主基調(diào)定為“南精北快”，并分別制定了《杭州市下城區(qū)加快北部發(fā)展規(guī)劃綱要》和《杭州市下城區(qū)精品南部發(fā)展規(guī)劃綱要》?！笆晃濉币?guī)劃也對區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展作了戰(zhàn)略規(guī)劃，包括：《杭州市下城區(qū)商貿(mào)中心建設(shè)五年規(guī)劃》、《杭州市下城區(qū)金融中心建設(shè)五年規(guī)劃》、《杭州市下城區(qū)會展中心建設(shè)五年規(guī)劃》、《杭州市下城區(qū)文化中心建設(shè)五年規(guī)劃》。2008年，下城區(qū)出臺了《樓宇經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃綱要》，對樓宇經(jīng)濟(jì)發(fā)展的背景和意義、現(xiàn)狀和條件、總體思路、發(fā)展目標(biāo)、空間布局、主要任務(wù)等進(jìn)行了全面闡釋和戰(zhàn)略部署。同年，圍繞“優(yōu)勢企業(yè)集群化、重點(diǎn)行業(yè)集聚化、資源利用集約化”的總體思路，下城區(qū)制定了《發(fā)展樓宇經(jīng)濟(jì)三年行動計劃》。其主要目標(biāo)是到2010年實(shí)現(xiàn)稅收規(guī)模樓宇、樓宇投用面積“兩個翻番”，樓宇入駐企業(yè)率、注冊企業(yè)率、稅收總量“三個增長”。

第三，樓宇經(jīng)濟(jì)發(fā)展的扶持者。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，政府既可能扮演“幫助之手”、“無形之手”，也可能扮演“掠奪之手”的角色②［美］安德烈·施萊弗、羅伯特·維什尼：《掠奪之手——政府病及其治療》，中信出版社2004年版，第1－7頁。。在樓宇經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，下城區(qū)政府較好地扮演了“幫助之手”的角色。早在2003年，下城區(qū)就制定了《鼓勵發(fā)展樓宇經(jīng)濟(jì)暫行辦法》；2008年，出臺了《促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財政扶持意見》、《關(guān)于進(jìn)一步支持促進(jìn)樓宇經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》；2009年，還出臺了《促進(jìn)樓宇經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相關(guān)扶持政策》、《促進(jìn)總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財政扶持政策》、《進(jìn)一步促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》、《促進(jìn)房地產(chǎn)建筑業(yè)發(fā)展的相關(guān)扶持政策》、《促進(jìn)中介服務(wù)業(yè)發(fā)展的財政扶持政策》、《促進(jìn)商貿(mào)服務(wù)業(yè)發(fā)展的財政扶持政策》、《促進(jìn)旅游會展業(yè)發(fā)展的財政扶持政策》、《促進(jìn)文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財政扶持政策》等一系列扶持政策。

第四，樓宇經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)范者。近幾年來，下城區(qū)圍繞杭州市提出的招商一批、管理一批、更新一批、建設(shè)一批、規(guī)劃一批等“五個一批”的戰(zhàn)略要求，以全面提高樓宇入駐率、注冊率、貢獻(xiàn)率為主要抓手，不斷加強(qiáng)樓宇經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)化、規(guī)范化建設(shè)，推動了樓宇經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展。為實(shí)現(xiàn)樓宇經(jīng)濟(jì)的規(guī)范發(fā)展，下城區(qū)完成了“七個一”工作：一是制定了一個規(guī)劃，即《樓宇經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃綱要》。二是制定了一個計劃，即《下城區(qū)發(fā)展樓宇經(jīng)濟(jì)三年行動計劃》。三是開發(fā)了一個系統(tǒng)，即樓宇經(jīng)濟(jì)信息管理系統(tǒng)。四是打造了一個平臺，即“一樓六員八人”的服務(wù)團(tuán)隊。五是建立了一個體系，即由組織領(lǐng)導(dǎo)、政策支持、考核獎勵等方面構(gòu)成的工作體系。六是推出了一個指數(shù)，即樓宇經(jīng)濟(jì)指數(shù)。七是形成了一個模式，即3671多樓+高產(chǎn)的樓宇經(jīng)濟(jì)發(fā)展下城模式。

第五，樓宇經(jīng)濟(jì)發(fā)展的提升者。從2009年開始，下城區(qū)實(shí)施樓宇經(jīng)濟(jì)提升行動，啟動了樓宇社區(qū)建設(shè)工程，旨在通過社區(qū)化管理與服務(wù)的工作方式，向樓宇企業(yè)和員工提供全方位的貼身服務(wù)，把“企業(yè)找服務(wù)”變成“政府送服務(wù)”，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)服務(wù)、民生保障、城市管理、綜合治理、黨群建設(shè)等服務(wù)內(nèi)容“五進(jìn)樓宇”，真正做到政府服務(wù)企業(yè)“零距離”。一是完善了區(qū)發(fā)展樓宇經(jīng)濟(jì)領(lǐng)導(dǎo)小組，使其包含經(jīng)濟(jì)管理、民生保障、城市管理、綜合治理、黨群建設(shè)五大職能的21個部門、8個街道的主要負(fù)責(zé)人。二是建立了全方位為企業(yè)提供貼身服務(wù)的實(shí)體和網(wǎng)上樓宇綜合服務(wù)中心，并充實(shí)了服務(wù)內(nèi)容。三是對樓宇綜合服務(wù)中心的各服務(wù)要素開展精細(xì)化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，制定了《樓宇綜合服務(wù)中心標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)實(shí)施指導(dǎo)意見》、《樓宇經(jīng)濟(jì)綜合服務(wù)中心標(biāo)準(zhǔn)體系》和《樓宇公共服務(wù)規(guī)范》。四是結(jié)合樓宇社區(qū)建設(shè)的新情況、新要求，開展了針對樓宇社區(qū)工作人員的分批培訓(xùn)，并加強(qiáng)了對物業(yè)公司的指導(dǎo)。

當(dāng)前，我國大部分城市都只是把目光聚焦于樓宇的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)上，而沒有注意到樓宇作為一種特殊社區(qū)的重要意義。樓宇社區(qū)與日常的街居社區(qū)一樣，具有非血緣性和非排它性，但樓宇社區(qū)比街居社區(qū)具有更多的專業(yè)分工和職業(yè)聯(lián)系；樓宇社區(qū)與傳統(tǒng)的單位社區(qū)一樣，具有專業(yè)性和職業(yè)性，但樓宇社區(qū)比單位社區(qū)具有更大的開放程度和非排它性。作為以樓宇為依托，聚集在一定區(qū)域范圍內(nèi)的企事業(yè)單位和利益相關(guān)者共同組成的經(jīng)濟(jì)社會共同體，樓宇社區(qū)不僅能反映樓宇經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新需要，體現(xiàn)現(xiàn)代社區(qū)建設(shè)的新理念，而且可以成為政府與企業(yè)良性互動的重要媒介，吸納體制外的社會需求到體制內(nèi)有序釋放，穿透體制內(nèi)的資源到體制外整合利益。在這個意義上，杭州市下城區(qū)提出樓宇社區(qū)建設(shè)，是一個非常有價值的創(chuàng)新舉措。它必將深刻影響樓宇經(jīng)濟(jì)發(fā)展的廣度和深度，同時也提出了對政府管理模式轉(zhuǎn)型的更高要求。

二、政府管理模式的轉(zhuǎn)型方向

從公共管理的理論脈絡(luò)以及國內(nèi)外地方政府的功能轉(zhuǎn)換來看，地方和城市政府的管理模式大致經(jīng)歷了從“劃槳”到“掌舵”再到“服務(wù)”的過程。從20世紀(jì)20、30年代開始，在地方化運(yùn)動和福利國家政策雙重背景的影響下，地方和基層政府的功能逐漸由“守夜”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皠潣雹倮罱鸺t：《從“劃槳”、“掌舵”到服務(wù)：國外地方與基層政府功能的轉(zhuǎn)換與借鑒》，《社會主義研究》2009年第6期。。20世紀(jì)70年代末以后，伴隨著新公共管理運(yùn)動，一些國家的地方政府實(shí)現(xiàn)了地方政府功能的轉(zhuǎn)型，即在公共服務(wù)供給過程中，政府角色由傳統(tǒng)的“劃槳”（直接生產(chǎn)和提供）轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢贫妗保ò盐辗较颍?0世紀(jì)末21世紀(jì)初以來，西方國家又興起了一股新的公共管理潮流，即新公共服務(wù)。新公共服務(wù)的主要倡導(dǎo)者登哈特夫婦善意地提醒人們：當(dāng)我們急于掌舵時，是否正在淡忘誰擁有這條船②Robert B.Denhardt and Janet V.Denhardt.The New Public Service：Serving Rather Than Steering.Public Administration Review，2000，60（6）：549－559.?美國學(xué)者肯恩等人也在《政府是我們的》一書指出：政府的主人是它的公民③Cheryl S.King，Camilla M.Stivers and Richard C.Box.Government Is Us：Public Administration in an Anti－Government Era.Thousand Oaks，California：Sage Publications，1998，P.67.。也就是說，當(dāng)代地方和城市政府的公共管理應(yīng)該把作為人民主權(quán)者的公民放在首位，政府的角色定位既不是劃槳，也不是掌舵，而應(yīng)該是服務(wù)。我國城市管理的改革方向是構(gòu)建以公共需求為導(dǎo)向的服務(wù)型政府。對樓宇經(jīng)濟(jì)發(fā)展和樓宇社區(qū)建設(shè)來說，服務(wù)型政府建設(shè)就是要為樓宇經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。如果說，下城區(qū)政府在樓宇經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，曾經(jīng)是主導(dǎo)者、規(guī)劃者、扶持者、規(guī)范者和提升者的話，那么在樓宇社區(qū)建設(shè)過程中，政府管理模式就應(yīng)向“服務(wù)者”方向轉(zhuǎn)型。在理論層面上，城市政府的樓宇經(jīng)濟(jì)服務(wù)可以有以下三種典型模式（參見下表1）：

表1 樓宇經(jīng)濟(jì)的三種服務(wù)模式

行政主導(dǎo)型模式以政府為核心，政府在樓宇社區(qū)設(shè)置派出機(jī)構(gòu)，對樓宇社區(qū)事務(wù)進(jìn)行直接和具體的干預(yù)。因?yàn)樾姓α繉怯钌鐓^(qū)治理有比較強(qiáng)的影響和控制力，所以在社區(qū)服務(wù)中表現(xiàn)出較強(qiáng)的行政性和官方色彩。這種模式能夠發(fā)揮政府動員社會資源的優(yōu)勢，在短時間內(nèi)體現(xiàn)出社區(qū)建設(shè)的效率。特別是在樓宇社區(qū)建設(shè)的初級階段，離開了政府的主導(dǎo)作用，作為一種新的社區(qū)形式的樓宇社區(qū)就難以真正形成并有效開展工作。但是，這種模式對樓宇社區(qū)自治能力的提高和樓宇經(jīng)濟(jì)自主能力的成長是不利的。尤其是當(dāng)政府出現(xiàn)規(guī)劃失誤和行為失當(dāng)時，樓宇經(jīng)濟(jì)的發(fā)展就會出現(xiàn)大起大落。

合作共治型模式強(qiáng)調(diào)各利益相關(guān)者之間的協(xié)同治理，官方色彩和自治特征在樓宇社區(qū)發(fā)展的許多方面都交織在一起。政府對樓宇社區(qū)的直接干預(yù)較少，但樓宇社區(qū)的自治程度也不高。樓宇社區(qū)建設(shè)的資源以政府投入為主，樓宇社區(qū)投入為輔。樓宇社區(qū)成為一個利益相關(guān)者共同治理的組織網(wǎng)絡(luò)。這種模式的主要優(yōu)點(diǎn)是，基于樓宇經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)階段，可以充分發(fā)揮各利益相關(guān)者的積極性、主動性和創(chuàng)造性。在市場機(jī)制的作用下，企業(yè)的用腳投票、社區(qū)管理的相對穩(wěn)定性和政府的公共管理績效之間可以達(dá)到較好的平衡。但是，這一模式的成功將在很大程度上取決于政府權(quán)威和市場、社會力量的整合程度，以及不同主體之間信任與合作機(jī)制的健全狀況。

社區(qū)自治型模式強(qiáng)調(diào)政府行為與市場行為、社區(qū)行為的相對分離。政府對樓宇社區(qū)進(jìn)行充分授權(quán)，并采用較為間接的方式干預(yù)樓宇經(jīng)濟(jì)。政府的主要職責(zé)是制定相應(yīng)的法律法規(guī)和具體的規(guī)章制度。樓宇社區(qū)內(nèi)的事務(wù)主要由樓宇業(yè)主、企事業(yè)單位及其員工們依照市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)律和社會交往的規(guī)范自主協(xié)商。只要不影響城市的整體發(fā)展，每個樓宇社區(qū)都有權(quán)決定自己的發(fā)展思路。這種模式可以充分調(diào)動社區(qū)內(nèi)企事業(yè)單位和員工廣泛參與社區(qū)事務(wù)的積極性，并培養(yǎng)樓宇企業(yè)和員工對社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感。而且，社區(qū)自治是一種成本較低的管理模式。然而，樓宇社區(qū)的自治需要完善的市場經(jīng)濟(jì)、發(fā)達(dá)的公民社會和健全的法律制度作為前提條件，要真正實(shí)現(xiàn)樓宇社區(qū)自治還有一段很長的路要走。

以上三種模式都有各自的特點(diǎn)及其適用的條件。在實(shí)踐中，沒有哪一種是絕對正確的，也沒有哪一種是絕對錯誤的，管理和服務(wù)的關(guān)鍵是要緊密結(jié)合所在城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、政府管理水平、市場成熟程度和社會成長狀況做出權(quán)衡。因?yàn)闃怯钌鐓^(qū)建設(shè)剛剛處于萌芽和起步階段，所以上述三種模式并不是對各地實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，而是純粹的理論建構(gòu)。事實(shí)上，好的政府并非是企業(yè)和老百姓需要什么都予以滿足，而是提供足夠的機(jī)會和工具讓他們能夠解決自己的問題，一個城市的綜合競爭力也取決于市場經(jīng)濟(jì)和公民社會中的企業(yè)、社會組織和公民自發(fā)解決問題的責(zé)任感及行動力。城市的建設(shè)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與社會的進(jìn)步都需要政府、市場與社會的共同努力和合作，政府與市場、社會之間互動的能力越強(qiáng)，就越能產(chǎn)生巨大的能量。對條件類似于杭州的大城市而言，建構(gòu)各利益相關(guān)者共同參與的合作共治模式應(yīng)該是當(dāng)前工作的重點(diǎn)。以下城區(qū)為例，可以構(gòu)建合作共治的12345樓宇經(jīng)濟(jì)服務(wù)模式（請參見下圖1）。

圖1 合作共治的12345樓宇經(jīng)濟(jì)服務(wù)模式

1是指一個目標(biāo)，即繁華時尚、精致包容的樓宇社區(qū)。樓宇社區(qū)的建設(shè)目標(biāo)應(yīng)與城市的發(fā)展目標(biāo)相一致。近幾年來，下城區(qū)一直致力于打造“繁華時尚之區(qū)”。所以在樓宇社區(qū)建設(shè)中，也應(yīng)追求繁華時尚。同時，核心城區(qū)的樓宇社區(qū)建設(shè)不適合粗獷豪放，而應(yīng)精致包容。精致意味著樓宇社區(qū)建設(shè)要精雕細(xì)琢，走集約化和內(nèi)涵式發(fā)展道路；包容則意味著樓宇社區(qū)建設(shè)堅持以人為本，統(tǒng)籌兼顧經(jīng)濟(jì)效益與社會效益、短期利益與長期利益，實(shí)現(xiàn)樓宇經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，并由利益相關(guān)者共享發(fā)展成果。

2是指兩個平臺，即樓宇綜合服務(wù)中心平臺和樓宇信息系統(tǒng)平臺。可以根據(jù)樓宇的體量大小和分布狀況，以單幢樓宇或以樓宇集群為單元劃分片區(qū)，按標(biāo)準(zhǔn)化要求建立樓宇綜合服務(wù)中心，實(shí)現(xiàn)政府服務(wù)從“走訪型”到“駐地型”的徹底轉(zhuǎn)變。除了完善與實(shí)體中心相對應(yīng)的網(wǎng)上樓宇綜合服務(wù)中心外，還應(yīng)進(jìn)一步健全樓宇信息系統(tǒng)這一虛擬平臺，并充分發(fā)揮它們在政策宣傳、在線溝通甚至業(yè)務(wù)辦理等方面的積極作用。

3是指三個集聚，即通過服務(wù)集聚和要素集聚，最終實(shí)現(xiàn)效益集聚。為建立政府、企業(yè)與利益相關(guān)者合作互動、共建共享的樓宇社區(qū)，不僅要借助于專門工作團(tuán)隊“送服務(wù)”，通過服務(wù)集聚吸引高端企業(yè)入駐樓宇，提高入駐率、注冊率和貢獻(xiàn)率，從而直接創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益，而且要通過提升樓宇企業(yè)和員工的集體認(rèn)同和情感歸屬，吸引更多信息、資本、人才、技術(shù)等關(guān)鍵生產(chǎn)要素的集聚，從而進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)了效益的集聚。

4是指四種合力，即政府引導(dǎo)力、企業(yè)主體力、市場配置力和社會協(xié)作力的有機(jī)結(jié)合。政府要在樓宇社區(qū)建設(shè)的政策思路和具體工作中發(fā)揮積極的引導(dǎo)作用。同時，企業(yè)在樓宇經(jīng)濟(jì)發(fā)展和樓宇社區(qū)建設(shè)中的主體地位也應(yīng)得到保證。一方面鼓勵樓宇業(yè)主“招大引強(qiáng)”，另一方面扶持入駐企業(yè)“做大做強(qiáng)”。無論是政府作用，還是企業(yè)經(jīng)營，都應(yīng)在市場經(jīng)濟(jì)體制下展開并借助于市場配置機(jī)制完成。另外，樓宇經(jīng)濟(jì)發(fā)展和樓宇社區(qū)建設(shè)還可以利用社會中介組織、行業(yè)協(xié)會等社會力量的大力協(xié)作。

5是指五項(xiàng)內(nèi)容，即經(jīng)濟(jì)服務(wù)、民生保障、城市管理、綜合治理和黨群建設(shè)五進(jìn)樓宇。這五項(xiàng)內(nèi)容涵蓋了政府為樓宇企業(yè)提供服務(wù)的方方面面。在下一步工作中，應(yīng)關(guān)注5個“更加”，即經(jīng)濟(jì)服務(wù)更加強(qiáng)化，民生保障更加深入，城市管理更加精致，綜合治理更加拓展，黨群建設(shè)更加到位。

總之，合作共治的12345樓宇經(jīng)濟(jì)服務(wù)模式旨在實(shí)現(xiàn)各利益相關(guān)者的合作共贏。在實(shí)踐中，政府在提供公共服務(wù)時需要做到“六個有”，即有目標(biāo)、有機(jī)構(gòu)、有制度、有場地、有資金、有人員。在此基礎(chǔ)上，對樓宇社區(qū)進(jìn)行高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，多層次管理，全方位服務(wù)。值得強(qiáng)調(diào)的是，為更好地開展樓宇社區(qū)的合作共治，建立區(qū)、街道、社區(qū)三級聯(lián)動的共建共享委員會是一個較為現(xiàn)實(shí)的選擇。就區(qū)一級而言，可以由區(qū)委區(qū)政府牽頭，各街道辦事處、樓宇綜合服務(wù)中心、樓宇社區(qū)企事業(yè)單位代表、樓宇物業(yè)等共同參與組建，通過定期會議制度和日常聯(lián)絡(luò)制度，共享信息資源優(yōu)勢，加強(qiáng)政策學(xué)習(xí)和溝通，優(yōu)化投資創(chuàng)業(yè)環(huán)境，凝聚政府、樓宇服務(wù)中心、樓宇業(yè)主、企業(yè)、物業(yè)等各方力量，共同促進(jìn)樓宇社區(qū)的健康發(fā)展，并共享樓宇社區(qū)快速發(fā)展帶來的巨大成果。

三、杭州下城實(shí)踐對我國城市政府管理的啟示

杭州市下城區(qū)在樓宇經(jīng)濟(jì)發(fā)展和樓宇社區(qū)建設(shè)中已取得了顯著的成績，比如入駐率、注冊率和貢獻(xiàn)率明顯提高、規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)順利推進(jìn)、樓宇社區(qū)的政府服務(wù)水平顯著提升。皮埃爾根據(jù)參與者、方針、手段和結(jié)果將西方城市治理歸納為四種模式：管理模式、社團(tuán)模式、支持增長模式和福利模式①Jon Pierre.Models of Urban Governance：the Institutional Dimension of Urban Politics.Urban Affairs Review，1999，34（3）：372－396.。按照這一分析框架，杭州市下城區(qū)在發(fā)展樓宇經(jīng)濟(jì)過程中的城市治理無疑是屬于支持增長模式。也就是說，在各利益相關(guān)者合作共治的理念指導(dǎo)下，以制度化的公共部門和私營部門的伙伴關(guān)系為基礎(chǔ)，通過有利于推動樓宇經(jīng)濟(jì)發(fā)展的多種手段來促進(jìn)城市繁榮。實(shí)際上，從樓宇經(jīng)濟(jì)到樓宇社區(qū)，也是一個城市政府管理模式的轉(zhuǎn)型過程?？v觀杭州市下城區(qū)的樓宇經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府管理創(chuàng)新，可以對我國城市政府管理提出如下幾點(diǎn)啟示：

第一，發(fā)展樓宇經(jīng)濟(jì)是我國大中城市的必然選擇。工業(yè)經(jīng)濟(jì)看廠房，服務(wù)經(jīng)濟(jì)看樓宇。大中城市特別是核心城區(qū)的資本和勞動力要素密集，但土地資源稀缺，一般不適合大規(guī)模建工業(yè)廠房，而比較適合發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。通過發(fā)展樓宇經(jīng)濟(jì)，可以變平面發(fā)展為立體發(fā)展，從“向土地要效益”到“向樓宇要效益”，有利于拓寬城市發(fā)展空間，培育新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。同時，發(fā)展樓宇經(jīng)濟(jì)，眾多的商務(wù)寫字樓集聚在一定的區(qū)域內(nèi)，產(chǎn)生大量的金融、信息、法律、咨詢和物業(yè)等服務(wù)市場，能夠帶動相關(guān)企業(yè)聚集發(fā)展，形成功能良好、配套齊全的商圈。樓宇內(nèi)聚集了大量員工，也會產(chǎn)生大量知識培訓(xùn)、文化娛樂、交通住宿等需求。樓宇經(jīng)濟(jì)還能為工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供完善的現(xiàn)代服務(wù)，促進(jìn)都市工業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。另外，發(fā)展樓宇經(jīng)濟(jì)，建設(shè)一批交通便利、基礎(chǔ)設(shè)施完善、行政配套齊全、建筑風(fēng)格鮮明的商務(wù)樓宇，可以提升城市的品位和檔次，改善城市的投資環(huán)境和群眾的生活質(zhì)量。高品質(zhì)企業(yè)的引進(jìn)也可以加速高端生產(chǎn)要素在城市的集聚，不斷提升城市的服務(wù)功能和帶動作用。因此，走集約型、內(nèi)涵式發(fā)展道路，大力發(fā)展樓宇經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級是我國大中城市的必然選擇。

第二，樓宇經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的政府作用至關(guān)重要。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型期，城市政府既不能大包大攬，過分干預(yù)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但也絕對不能放手讓自由市場“自生自發(fā)”地去演化。在樓宇經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，城市政府應(yīng)該扮演好“市場增進(jìn)”的角色，一方面要提高市場主體的活力和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行，另一方面還要不斷完善自身的管理和服務(wù)方式，成為一只名副其實(shí)的“靈巧的手”。下城實(shí)踐表明，政府對市場和社會發(fā)展的引導(dǎo)和規(guī)范作用很重要。提倡什么，主抓什么，怎樣去抓，思路非常清晰，從而形成了工作合力，取得了不錯的效果。從下城實(shí)踐可以看出，樓宇經(jīng)濟(jì)要實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，政府應(yīng)有效地起好主導(dǎo)者、規(guī)劃者、扶持者、規(guī)范者和服務(wù)者的作用。無論是在樓宇經(jīng)濟(jì)的探索發(fā)展還是全面提升過程中，樓宇經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展都離不開政府的規(guī)范和引導(dǎo)。同時，在樓宇經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，政府角色定位及其發(fā)揮作用的方式，應(yīng)該隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會成長、政府轉(zhuǎn)型、法制完善而進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。當(dāng)前，城市政府的經(jīng)濟(jì)管理角色應(yīng)逐漸從“劃槳”、“掌舵”轉(zhuǎn)變到“服務(wù)”上來。而且，城市政府在樓宇社區(qū)建設(shè)中，不僅要“送服務(wù)”，更要“送對服務(wù)”。而政府要送對服務(wù)，就必須把企業(yè)和公民看作是公共管理的中心，以公共需求為導(dǎo)向，幫助他們表達(dá)并滿足他們的共同利益，為其提供高質(zhì)量、高效率的服務(wù)。

第三，城市管理要實(shí)現(xiàn)利益相關(guān)者間的合作共贏。在城市管理中引進(jìn)利益相關(guān)者分析，是將原有的單純由政府對城市公共物品或服務(wù)進(jìn)行提供和管理的方式，轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘兄黧w共同提議、管理和監(jiān)督的過程①劉淑妍，諸大建：《城市管理中的公眾參與研究——基于利益相關(guān)分析視角》，載《政治學(xué)研究》，2007年第4期。。下城區(qū)在發(fā)展樓宇經(jīng)濟(jì)過程中，始終倡導(dǎo)三級聯(lián)動和三力合一。樓宇經(jīng)濟(jì)涉及面廣，影響因素多，必須在總體規(guī)劃的引導(dǎo)下，調(diào)動各方面發(fā)展樓宇經(jīng)濟(jì)的積極性，堅持區(qū)、街、社區(qū)三級聯(lián)動，各負(fù)其責(zé)。三力合一則是指充分發(fā)揮政府主導(dǎo)力、企業(yè)主體力、市場配置力，通過制定規(guī)劃、完善政策等手段，積極引導(dǎo)樓宇經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，同時協(xié)調(diào)各方利益，明確樓宇開發(fā)商、樓宇業(yè)主的主體地位，形成政府主導(dǎo)與市場運(yùn)作協(xié)調(diào)發(fā)展的局面。事實(shí)上，當(dāng)代城市管理日益復(fù)雜，政府在處理城市事物上越來越力不從心，而城市其他主體擁有的資源和談判力卻在不斷增強(qiáng)。如何協(xié)調(diào)利益相關(guān)者之間的關(guān)系，特別是它們同政府之間的關(guān)系，已成為影響我國城市發(fā)展走向及改革成敗的關(guān)鍵②王志峰：《城市治理多元化及利益均衡機(jī)制研究》，《南開學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2010年第1期。。只有各利益相關(guān)者能夠?qū)崿F(xiàn)合作共贏，使企業(yè)得利益、政府得政績、百姓得實(shí)惠，才能真正實(shí)現(xiàn)樓宇經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展?！?/p>