肖 蔥 楊晉渝

(1．四川大學(xué)旅游學(xué)院，四川成都610064;2．重慶大學(xué)經(jīng)濟與工商管理學(xué)院，重慶400044)

環(huán)境服務(wù)是環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)的三個組成部分之一，一般認為環(huán)境服務(wù)業(yè)的發(fā)展水平反映了一個國家的環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)育情況。目前我國環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展面臨的一個巨大問題是，現(xiàn)有的投資機制難以滿足環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展的資金需求。我國環(huán)境服務(wù)業(yè)主要依靠政府投入的資金來源模式，包括公共預(yù)算、環(huán)境收費、國債等，而政府和污染者以外的資金來源主體嚴重缺乏，向社會籌集資金的商業(yè)融資渠道非常落后。因此，如果不改革環(huán)境服務(wù)業(yè)現(xiàn)有的投融資機制和創(chuàng)新資金來源，很難保證我國環(huán)境服務(wù)業(yè)的長遠發(fā)展。

1 在環(huán)境服務(wù)業(yè)引入私人直接投資的原因

在我國環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展面臨資金缺乏的同時，我國的私人資本力量日益強大，可能成為投資新型的環(huán)境服務(wù)領(lǐng)域的重要力量。從私人資本量上看，我國的居民儲蓄一直處于高水平，股票和債券市場的金融類民間資本規(guī)模龐大，豐富的私人資本急于尋找投資機會;從私人經(jīng)濟的力量上看，民營經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中的絕對比重超過了50%，大量的私人企業(yè)積累了一定的資金、技術(shù)和管理優(yōu)勢，在國內(nèi)和國際市場上非常活躍;從私人資本的投資經(jīng)驗上看，私人投資涉足的領(lǐng)域已逐漸廣泛，既有競爭性項目，也有基礎(chǔ)性和公益性項目，多方向的投資嘗試為私人主體積累了寶貴的經(jīng)驗。

私人資金進入環(huán)境服務(wù)業(yè)可以有直接投資和間接投資兩種形式。直接投資是資金所有者和資金使用者的合一，是資產(chǎn)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的統(tǒng)一。通過直接投資，投資者可以擁有相應(yīng)的資產(chǎn)所有權(quán)，直接參與企業(yè)的經(jīng)營管理;而間接投資是資產(chǎn)所有權(quán)和資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)的分離，間接投資的投資者一般只享有定期獲得一定收益的權(quán)利，而無權(quán)干預(yù)被投資對象的資金具體運用和經(jīng)營管理決策。筆者認為，在環(huán)境服務(wù)業(yè)引入私人直接投資有著更重要的意義，因為和間接投資相比，私人直接投資除了能夠增加資金的數(shù)量，還可以通過私人主體參與直接的經(jīng)營管理，提高運營效率，并產(chǎn)生活躍市場營銷、促進市場競爭等一系列正面效應(yīng)，而這也正是我國環(huán)境服務(wù)業(yè)在發(fā)展過程中除資金需求外，同樣急需的關(guān)鍵性因素。

2 環(huán)境服務(wù)業(yè)引入私人直接投資面臨的挑戰(zhàn)

在環(huán)境服務(wù)業(yè)引入私人直接投資具有重大的意義，但是，私人投資者對投資領(lǐng)域的選擇往往是很苛刻的，一些環(huán)境服務(wù)項目會因為其具有的特殊屬性，導(dǎo)致私人直接投資困難。

2．1 公共環(huán)境服務(wù)項目存在收益困難

經(jīng)濟生活中存在著一類具有特殊“非排他性”的公共物品。“非排他性”是指某一個消費者消費某種公共物品，不能同時排除其他人也消費這種物品。在環(huán)境服務(wù)業(yè)存在著大量這類公共物品性的環(huán)境服務(wù)內(nèi)容，比如，公共園林綠化、城市污染治理等，它們的服務(wù)受益者是一定城市范圍內(nèi)的所有個體，在技術(shù)上很難做到只讓一部分群體享有服務(wù)而將另一部分排除在外。公共物品的“非排他性”導(dǎo)致的一個必然結(jié)果就是人人都可以使用公共物品，那么，生產(chǎn)者在提供了公共物品之后，就無法實現(xiàn)收費。這樣一來，私人主體自然不愿參與公共物品的供給，而供給公共物品就只能成為政府的職責(zé)。

2．2 自然壟斷性環(huán)境服務(wù)項目的進入壁壘

環(huán)境服務(wù)中的一些內(nèi)容，如城市污水處理、生活垃圾處置等，具有固定資產(chǎn)投資大且專用性強、沉沒成本高或網(wǎng)絡(luò)化特征，被認為具有“自然壟斷”屬性。對于自然壟斷性的項目，政府出于保護規(guī)模經(jīng)濟的考慮，往往會采取壟斷經(jīng)營模式，限制新企業(yè)的進入。在我國，自然壟斷性環(huán)境服務(wù)項目就長期實行國有企業(yè)壟斷經(jīng)營的模式。盡管在近年的市場經(jīng)濟發(fā)展中，這種壟斷局面被逐步打破，向多元化投資主體的方向發(fā)展，但是多年來形成的壟斷形式對私人投資形成很大的“進入壁壘”。首先表現(xiàn)為政府對自然壟斷項目形成的特殊保護在短期內(nèi)難以徹底消除，如審批制度、地方保護政策等;其次，私人主體即使進入這些領(lǐng)域，在沒有特殊扶持政策的條件下，明顯同國有壟斷集團處于不平等的競爭水平，除個別特例外，絕大多數(shù)私人主體想在短期內(nèi)形成與國有壟斷企業(yè)相抗衡的能力是相當困難的。

2．3 公益性環(huán)境服務(wù)項目面臨政策風(fēng)險

環(huán)境服務(wù)項目中還有很多內(nèi)容具有社會公益屬性。公益性考慮的是讓公共集體而非私人個體獲得利益。具有社會公益性的環(huán)境服務(wù)項目往往面臨很大的政策風(fēng)險。政策風(fēng)險是指由于政府政策的不公開、不透明或者發(fā)生變化導(dǎo)致投資者對未來經(jīng)營難以把握的情況。公益性環(huán)境服務(wù)項目的經(jīng)營在很多時候可能是一個政治問題，政府會實施嚴格的政策管制，導(dǎo)致企業(yè)面臨很高的政策風(fēng)險。以污染治理為例，政府為了讓更多的人享有污染治理服務(wù)，可能強行降低污染治理服務(wù)的價格，導(dǎo)致提供服務(wù)的企業(yè)無法贏利;或者為了適應(yīng)國際社會對環(huán)境污染治理的要求，政府會提高污染治理的標準，導(dǎo)致污染治理成本增加。與面對市場風(fēng)險不同，面對政府政策風(fēng)險投資者無法利用市場機制進行合理的分散，所以往往束手無策。

需要指出的是，環(huán)境服務(wù)業(yè)中有不少內(nèi)容并不具有任何特殊屬性，私人主體能夠順利地完成直接投資。但是，這些不存在任何投資困難的環(huán)境服務(wù)領(lǐng)域不是本文的研究對象，本文正是要研究并解決環(huán)境服務(wù)業(yè)中因具有特殊屬性而導(dǎo)致私人直接投資困難的問題，以最終實現(xiàn)在環(huán)境服務(wù)業(yè)全面引入私人直接投資的目標。

3 在公共環(huán)境服務(wù)領(lǐng)域進行“排他性”制度設(shè)計引入私人直接投資

公共環(huán)境服務(wù)項目的收費困難是由于其“非排他性”引起的，如果能夠通過引入某種排他性的制度設(shè)計，做到識別付費的和不付費的消費者，并只對付費的消費者提供服務(wù)，那么，私人提供公共物品就成為可能。

3．1 明晰環(huán)境產(chǎn)權(quán)

科斯指出，物品的非排他性與產(chǎn)權(quán)制度缺失有密切關(guān)系，在適當?shù)禺a(chǎn)權(quán)制度下，幾乎所有物品都可以實現(xiàn)有效排他(Coase，1958)。實踐中，相當部分公共環(huán)境問題通過設(shè)置有效地私人產(chǎn)權(quán)得到了解決。例如，在英國，很多水體資源屬于私人所有，湖泊的私人所有者非常注意保持水質(zhì)，因此水體污染就沒有那么嚴重。

在公共環(huán)境服務(wù)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)私人直接投資可以從環(huán)境產(chǎn)權(quán)的界定入手。公共環(huán)境服務(wù)具有兩方面的功能，一是環(huán)境資源的提供，二是對廢棄物的接受。相應(yīng)的，環(huán)境產(chǎn)權(quán)也包括兩個方面，一是環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)，即產(chǎn)權(quán)所有者利用環(huán)境資源的權(quán)利;二是環(huán)境排污產(chǎn)權(quán)，即產(chǎn)權(quán)主體向環(huán)境排放廢棄物的權(quán)利。

對于環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)，長期以來很多國家都采取公有產(chǎn)權(quán)的形式，公有產(chǎn)權(quán)在實際操作中往往導(dǎo)致實質(zhì)上的產(chǎn)權(quán)主體缺失。只有通過對環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)的清晰界定，才能使得產(chǎn)權(quán)落實到位，產(chǎn)權(quán)所有者在自身利益的驅(qū)動下，會對環(huán)境資源的經(jīng)濟效益做長遠考慮，實施節(jié)約化開發(fā)，開展有效的環(huán)境保護和補救措施。對于環(huán)境排污產(chǎn)權(quán)，如果將其進行界定，限定一個單位或個人可以向環(huán)境排污的最大數(shù)量，那么就會迫使原來肆意排污的私人主體對自身產(chǎn)生的污染進行治理。如果再允許排污權(quán)可以自由交易，那么就給排污主體創(chuàng)造了更多的選擇余地，排污主體可以通過利益權(quán)衡，在自行治理污染或者購買排污產(chǎn)權(quán)之間做出決定。

3．2 將公共環(huán)境服務(wù)和私人物品“捆綁”

科斯研究了英國早期燈塔制度，指出一向被認為是公共物品的燈塔服務(wù)可以由私人提供。當時私人可以向國王申請建造燈塔，然后將燈塔服務(wù)出售給附近港口的所有者，港口是私人物品，這樣，對使用港口的船只收取使用燈塔的費用就變得可行。根據(jù)“科斯的燈塔”的啟示，可以將公共環(huán)境服務(wù)捆綁于一項私人物品上，和私人物品的一起實現(xiàn)排他性供給?？偨Y(jié)國內(nèi)外的實踐經(jīng)驗，可以設(shè)計出公共環(huán)境服務(wù)與私人物品捆綁的三種方式:

(1)基于區(qū)域互補性的捆綁。它是指將處于同一地理位置范圍的環(huán)境服務(wù)和私人物品進行捆綁。比如，政府在授予投資者區(qū)域經(jīng)濟開發(fā)權(quán)利的時候，可以要求投資者同時履行區(qū)域環(huán)境服務(wù)的職責(zé)。常見的做法是，將同一區(qū)域的公共環(huán)境服務(wù)內(nèi)容，如公共環(huán)境綠化、環(huán)境污染治理，和資源開發(fā)項目進行捆綁招標，中標的企業(yè)需要按照合同規(guī)定，在資源開發(fā)的同時完成該區(qū)域內(nèi)的公共環(huán)境服務(wù)。

(2)基于技術(shù)互補性的捆綁。它是指將在技術(shù)上具有共同性的環(huán)境服務(wù)和私人物品相捆綁。這種捆綁的一個典型例子是一些國家針對固體廢物設(shè)計了的“生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度”，該項制度的建立就是基于技術(shù)上互補性的考慮。因為生產(chǎn)廠商能夠在技術(shù)上做到最經(jīng)濟地對所售的產(chǎn)品進行拆卸，并對部分零配件進行銷毀或再利用，所以，它們理應(yīng)承擔(dān)產(chǎn)品報廢后回收處置的責(zé)任。比如，美國政府采取強制手段要求生產(chǎn)企業(yè)開展了一系列廢棄產(chǎn)品的回收處理工作。

(3)基于產(chǎn)業(yè)鏈的捆綁。它是指將一條產(chǎn)業(yè)鏈上原本單獨經(jīng)營的上下游業(yè)務(wù)進行捆綁結(jié)合，要求一個企業(yè)完成兩項關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)。進行捆綁的主要原因是，上下游業(yè)務(wù)之間可能存在經(jīng)濟屬性的差異，一個是具有很強贏利性的私人物品，一個是存在收費困難且具有正外部性的公共物品，那么，私人主體必然會選擇投資經(jīng)營私人物品，而遠離公共物品。這種不平衡的發(fā)展趨勢會威脅到產(chǎn)業(yè)鏈的完整性和持久性。因此，政府會出面采取強制措施將公共物品捆綁于私人物品上。比如，政府要求造紙企業(yè)負責(zé)林場建設(shè)、旅游資源開發(fā)必須和生態(tài)環(huán)境保護相結(jié)合、推行礦山資源環(huán)境一體化等等。

3．3 環(huán)境服務(wù)采取俱樂部供給模式

公共環(huán)境服務(wù)還可以通過“俱樂部模式”實現(xiàn)私人集體供給。俱樂部是共同享有特定類型非純粹公共物品的團體，俱樂部只對其成員開放，非俱樂部成員被排除在俱樂部服務(wù)之外，俱樂部成員需要為所獲得的服務(wù)付費。公共環(huán)境服務(wù)通過俱樂部方式實現(xiàn)私人供給的做法主要有兩類:

3．4 環(huán)境服務(wù)的社區(qū)供給方式

一個社區(qū)內(nèi)的環(huán)境服務(wù)內(nèi)容很多，包括景觀園林綠化、固體垃圾收集、可再生資源的利用等等。環(huán)境服務(wù)采取社區(qū)供給的模式可以達到供給效果和供給成本二者兼顧的“雙贏”結(jié)果。因為，首先社區(qū)居民熟悉他們所處的環(huán)境，對所需環(huán)境服務(wù)的內(nèi)容、數(shù)量和質(zhì)量等問題最為了解，所以，社區(qū)供給模式所制訂的政策與方案會更切合實際;其次，由于這些服務(wù)都直接關(guān)系到社區(qū)生活的質(zhì)量，通常社區(qū)居民會主動參與環(huán)境服務(wù)的供給決策，因此可以節(jié)約大量的信息收集成本、協(xié)議成本和制度實施成本。美國環(huán)境保護署積極推行綠色社區(qū)建設(shè)，該項目旨在社區(qū)范圍內(nèi)最大限度利用資源，使排放物最小化。

3．5 工業(yè)污染集中治理

對于工業(yè)污染治理，一般都是執(zhí)行“誰污染誰治理”的原則。但是在實踐中，有很多工業(yè)企業(yè)雖然安裝了污染治理設(shè)施，但并沒有正常運行，還有一些企業(yè)寧愿支付罰款也不進行污染治理，這是因為工業(yè)污染治理是一項技術(shù)性很強、投資要求高的工作，一些中小型工業(yè)企業(yè)自身并不具備自行治理污染的能力。對于工業(yè)污染治理應(yīng)該大力推行俱樂部供給方式。一個俱樂部由多個產(chǎn)生同類污染的工業(yè)企業(yè)組成，在俱樂部內(nèi)，所有會員企業(yè)排放的污染物被統(tǒng)一收集，由專業(yè)的污染治理公司負責(zé)處理和排放，專業(yè)公司治理污染的費用由俱樂部會員企業(yè)共同承擔(dān)。這種工業(yè)污染俱樂部治理方式也被稱為“工業(yè)污染集中治理”，很多國家都將其確定為環(huán)境管理的基本制度之一。

4 在自然壟斷性環(huán)境服務(wù)領(lǐng)域創(chuàng)造“有效競爭”引入私人直接投資

在自然壟斷性環(huán)境服務(wù)領(lǐng)域?qū)嵭袊衅髽I(yè)壟斷經(jīng)營是很多國家曾經(jīng)采取的主要模式，但是，這種排斥競爭的經(jīng)營模式弊端十分嚴重。隨著克拉克((Clark，1940)等人“有效競爭”理論的提出，在實踐中有越來越多的國家在傳統(tǒng)的自然壟斷領(lǐng)域?qū)嵤┝藙?chuàng)造競爭、引入多元化投資的改革，并取得了成功。

4．1 特許經(jīng)營權(quán)競爭

德姆塞茨(Demsetz)在1968年將特許經(jīng)營權(quán)競爭作為一種新型的政府規(guī)制辦法引入自然壟斷產(chǎn)業(yè)。該方法強調(diào)政府在規(guī)制中引入競爭機制，具體做法是，在一定的質(zhì)量標準要求下，采取公開拍賣形式，讓多個企業(yè)參與自然壟斷領(lǐng)域中的獨家經(jīng)營權(quán)的競爭，最終由提供最低報價的那家企業(yè)取得特許經(jīng)營權(quán)。在自然壟斷行業(yè)引入特許經(jīng)營權(quán)競爭以后，私人投資者可以通過參與投標階段的競爭，獲得特許經(jīng)營權(quán)，從事原來難以進入的自然壟斷性業(yè)務(wù)。

4．2 區(qū)域間比較競爭

在自然壟斷行業(yè)，由于壟斷企業(yè)控制了經(jīng)營成本的真實信息，政府難以按照實際成本制定規(guī)制價格。于是，政府開始推行區(qū)域間比較競爭機制。其具體做法是，政府將一個壟斷企業(yè)劃分為幾個區(qū)域性企業(yè)，通過比較不同區(qū)域的自然壟斷企業(yè)的產(chǎn)品價格和質(zhì)量，來確定某區(qū)域壟斷產(chǎn)品的最終價格。該做法會對所有的自然壟斷企業(yè)產(chǎn)生壓力，促使不同區(qū)域的自然壟斷企業(yè)間展開相互競爭。在自然壟斷產(chǎn)業(yè)的改革實踐中，正是由于區(qū)域間比較競爭機制的推行，為私人直接投資的進入創(chuàng)造了機會。因為，經(jīng)過區(qū)域劃分后的壟斷業(yè)務(wù)，規(guī)?？s小，對資金、管理、人才等方面的要求有所降低，變得非常適合私人投資者的參與。

4．3 業(yè)務(wù)分割與直接競爭

實際上，自然壟斷行業(yè)并非所有業(yè)務(wù)都具有自然壟斷性質(zhì)，通常只有那些屬于固定網(wǎng)絡(luò)性操作的業(yè)務(wù)才具有真正的自然壟斷性，其他業(yè)務(wù)則屬于非自然壟斷性。比如，污水處理行業(yè)包括污水收集、管道運輸、污水處理等內(nèi)容，其中，只有管道運輸屬于自然壟斷性質(zhì)，其他內(nèi)容不屬于自然壟斷，它們完全可以剝離出來，交給私人主體投資經(jīng)營。分析一些國家對城市供水、污水處理等環(huán)境服務(wù)行業(yè)的市場化改革實踐，可以看到，大多采取了對自然壟斷性項目進行業(yè)務(wù)分割、市場重組、引入私人主體的措施，該類改革大多取得了很大的成功。

5 在公益環(huán)境服務(wù)領(lǐng)域推行“公私合作模式”引入私人直接投資

社會公益性項目由于其非經(jīng)營性的特點，項目可能沒有利潤空間，并面臨較高的政府政策風(fēng)險，私人主體當然不愿進入。但是，如果采取政府和私人主體合作的模式，根據(jù)公益性項目的特點，由政府給予補貼收入、承擔(dān)政策風(fēng)險，私人主體則負責(zé)具體的投資經(jīng)營活動，那么，私人主體發(fā)揮其優(yōu)勢參與公益性項目的供給就成為可能。

在國際實踐中，公私合作供給模式被稱為公共部門和私人部門伙伴關(guān)系，即 PPP(Public-Private Partnership)。相對于完全政府供給模式和完全私人供給模式，公私合作模式具有以下內(nèi)涵:第一，公共部門和私人部門在提供產(chǎn)品或服務(wù)上各有其優(yōu)勢，公私合作模式的形成正是為了實現(xiàn)兩個部門間的優(yōu)勢互補;第二，公私合作模式下的公私伙伴關(guān)系主要是通過合同來維系的，雙方對各種風(fēng)險的承擔(dān)是通過合同來確定的，所以，合同的完備和執(zhí)行對于該模式的開展至關(guān)重要;第三，它是公共部門和私人部門為了提供產(chǎn)品或服務(wù)而發(fā)展起來的一種合作方式，當它發(fā)展到一定程度后，成為一種穩(wěn)定的、長期的供給制度。

從上世紀80年代開始，西方國家在公益性環(huán)境服務(wù)領(lǐng)域積極推行公私合作模式，并在實踐中創(chuàng)造出多樣化的具體合作形式，比如，最常見的BOT，由私人部門負責(zé)環(huán)境服務(wù)項目的投資、建設(shè)，并經(jīng)營該項目，有權(quán)向用戶收取費用，在經(jīng)營期結(jié)束后，項目的所有權(quán)轉(zhuǎn)移給政府。另外，還有BTO、TOT、BOO等等。公私合作的不同形式，可以提供滿足不同需求的政府和私人主體之間合作關(guān)系，只是不同形式下雙方的參與程度和承擔(dān)的風(fēng)險大小不同。在發(fā)達國家的公私合作制實踐中，往往是政府發(fā)布風(fēng)險分擔(dān)指南，幫助政府和私人部門在項目招投標階段列出具體的風(fēng)險并給出風(fēng)險分擔(dān)建議，確保所有的風(fēng)險都在合作協(xié)議中得到明確規(guī)定。

(編輯:田 紅)

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［4］王俊豪．政府管制經(jīng)濟學(xué)導(dǎo)論:基本理論及其在政府管制實踐中的應(yīng)用［M］．北京:商務(wù)印書館，2001:154－181．

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