馮 嘉 于義彬

(1．蘇州大學(xué)王健法學(xué)院，江蘇 蘇州215006;2．水利部水資源管理中心，北京100053)

要實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的理想目標(biāo)，必須將可持續(xù)發(fā)展理念貫徹到經(jīng)濟(jì)社會生活的各個領(lǐng)域，把可持續(xù)發(fā)展理念細(xì)化為清晰明確的操作準(zhǔn)則，為人類的行為提供具體準(zhǔn)確的權(quán)利義務(wù)規(guī)范，必須加強有關(guān)可持續(xù)發(fā)展的制度建設(shè)。在這方面，我國相關(guān)立法借鑒、設(shè)計并實施了很多很好的法律制度，如環(huán)境影響評價制度，對促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了重要的作用。但對于水資源這種很重要的自然資源而言，對于如何在確保水資源獲得良好保護(hù)的前提下支撐社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國的法律制度建設(shè)還稍顯落后。水資源是人類生存和發(fā)展的必備要素，任何行業(yè)的發(fā)展乃至人類的生命延續(xù)都離不開水的滋養(yǎng)，相比其他自然資源，水資源對于人類的極端重要性不言而喻。貫徹實施可持續(xù)發(fā)展理念，必須要在水資源保護(hù)與開發(fā)利用上大做文章，有關(guān)立法應(yīng)當(dāng)制定并實施促進(jìn)水資源可持續(xù)開發(fā)利用的法律制度。

1 可持續(xù)發(fā)展理念的法律視角解讀

對于如何協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，有學(xué)者指出:“正確的發(fā)展道路不是要停止經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而是要確保經(jīng)濟(jì)增長絕對建立在其生態(tài)基礎(chǔ)之上，并確保其生態(tài)基礎(chǔ)受到保護(hù)和發(fā)展，以使其可以支持長期的增長”［1］?？梢?，發(fā)展不是無度的，而是要受到客觀條件的限制，這個客觀條件就是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展賴以存在的“生態(tài)基礎(chǔ)”。我國環(huán)境保護(hù)工作的現(xiàn)狀仍不盡如人意，究其原因，主要在于人們對于可持續(xù)發(fā)展理解的偏差?？沙掷m(xù)發(fā)展關(guān)注的是當(dāng)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境資源保護(hù)之間的關(guān)系，但它并不是不分主次的，也不認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)當(dāng)主導(dǎo)環(huán)境資源保護(hù)，而是認(rèn)為人類社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必須“絕對建立在其生態(tài)基礎(chǔ)之上”［1］，也就是說社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須遵從生態(tài)環(huán)境這個客觀條件，由環(huán)境資源承載力決定人類社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度與規(guī)模。這里蘊含了兩層意思:①在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境資源這對矛盾之間，起決定作用的是環(huán)境資源狀況而不是經(jīng)濟(jì)發(fā)展;②之所以由環(huán)境資源狀況決定社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度與規(guī)模，是因為環(huán)境資源對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的承載能力是有限的，這個承載能力的上限就是可以被量化確定的環(huán)境資源承載力，如果社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)模和速度都在環(huán)境資源承載力的容許限度之內(nèi)，則不僅經(jīng)濟(jì)能夠得到發(fā)展，還能使環(huán)境資源本身獲得休養(yǎng)生息的機(jī)會，只有這樣的發(fā)展才是可持續(xù)的。因此，可持續(xù)發(fā)展在法律上的含義是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度和規(guī)模必須以環(huán)境資源承載力為基礎(chǔ)，不得超過環(huán)境資源承載力而開發(fā)、利用自然資源并排放污染物。法律在貫徹實施可持續(xù)發(fā)展理念時應(yīng)當(dāng)緊緊把握環(huán)境資源承載力這個概念，以總量控制的方法，用可量化的具體數(shù)值指導(dǎo)并控制人類開發(fā)利用環(huán)境資源的行為的幅度，同時賦予環(huán)境資源開發(fā)利用者以相應(yīng)的法律權(quán)利與義務(wù)。超過環(huán)境資源承載力的開發(fā)利用行為是禁止和違法的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任;而在環(huán)境資源承載力限度內(nèi)的開發(fā)利用行為則是合法的，應(yīng)當(dāng)受到法律的保護(hù)和鼓勵。

2 水資源論證制度是貫徹可持續(xù)發(fā)展理念的重要制度

人類利用可更新資源的數(shù)量和速度，不能超過資源本身的更新速度，否則會造成資源的枯竭而不能永續(xù)利用［2］?？梢?，對水資源這種可更新資源的開發(fā)利用也應(yīng)當(dāng)遵循水資源的承載能力，把握住水資源承載力并開展相關(guān)的管理就成為通過法律措施保護(hù)水資源的關(guān)鍵所在。在水資源管理方面堅持貫徹可持續(xù)發(fā)展，要求相應(yīng)的法律制度能夠體現(xiàn)水資源承載力的基本特性，將水資源承載力作為指導(dǎo)和衡量人們開發(fā)、利用水資源的行為的基本準(zhǔn)則，這個制度就是水資源論證制度。

2．1 水資源論證制度的含義

水資源論證制度是指在開發(fā)利用水資源之前，分析、論證該開發(fā)或建設(shè)活動所在地的水資源儲量、水質(zhì)等狀況是否能夠滿足該開發(fā)或建設(shè)活動的合理用水需求，并分析、論證該開發(fā)或建設(shè)活動可能對當(dāng)?shù)厮Y源配置所產(chǎn)生的影響。

人類對水資源的開發(fā)利用會產(chǎn)生兩個方面的效果，①人類行為對包括水資源在內(nèi)的環(huán)境要素及其整體的影響，②水資源作為人類生存和社會經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)所依賴的基本物質(zhì)資料對人類行為的制約作用，包括水量和水質(zhì)的制約。在這兩個方面的影響中，①人類對環(huán)境的影響，②水資源對人類的影響。在這二者中，水資源論證制度主要關(guān)注的是第二個方面，即水資源對人類的經(jīng)濟(jì)開發(fā)利用行為的制約作用。該制度的核心內(nèi)容是通過對某個地區(qū)在一定時間段內(nèi)水資源的總量和配置以及人類經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的用水需求進(jìn)行分析、論證，判斷人類開發(fā)利用水資源的行為是否超出了水資源的承載能力，進(jìn)而做出允許、限制或者禁止人類相關(guān)的開發(fā)利用行為的決定。如果人類開發(fā)利用水資源的規(guī)?；蚍瘸搅怂Y源承載力，則法律就禁止這樣的開發(fā)利用行為，或者采取措施限制開發(fā)利用水資源的規(guī)模。由此可見，水資源論證制度不僅要求人類在從事社會經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)活動的時候應(yīng)當(dāng)考慮生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，更為重要的是它還以水資源承載力為依據(jù)為判斷人類的開發(fā)利用行為合法與否提供了標(biāo)準(zhǔn)，使社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展真正建立在水資源承載力基礎(chǔ)之上，做到了由環(huán)境資源的狀況決定社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度與規(guī)模。

2．2 水資源論證制度同環(huán)境影響評價制度的聯(lián)系與區(qū)別

在外在表現(xiàn)上，水資源論證與環(huán)境影響評價制度有很多相似之處，造成二者難以區(qū)分。如二者都在建設(shè)項目可行性研究階段進(jìn)行，分析對象有一定的重合性，包括水資源狀況、企業(yè)生產(chǎn)工藝、水污染物的種類、濃度和數(shù)量等，以及二者最終都是通過行政許可的方式允許、限制或者禁止建設(shè)項目的生產(chǎn)和建設(shè)。盡管二者有諸多相似之處，但他們是決然不同的兩種法律制度，對于貫徹、實施可持續(xù)發(fā)展理念的作用是完全不同的。

環(huán)境影響評價制度的功能主要有兩點:一是分析預(yù)測人類開發(fā)、利用環(huán)境資源的行為可能對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的影響;二是設(shè)計擬采取的防范不利環(huán)境影響的措施。該制度的最終目的是避免或減輕人類行為對生態(tài)環(huán)境的不利影響，保護(hù)環(huán)境。環(huán)境影響評價制度的功能具有作用的單向性，即它僅考慮人類行為對環(huán)境的影響，而不分析論證環(huán)境狀況對人類行為的制約作用。在人與環(huán)境這個關(guān)系中，作用的方向是單純由人類的行為指向環(huán)境的。

而水資源論證制度的功能則主要是分析預(yù)測人類的生產(chǎn)經(jīng)營行為對水資源的開發(fā)利用需求是否超出了當(dāng)?shù)厮Y源的供給能力(水資源承載力)。這反映出水資源論證制度更加注重水資源對人類行為的制約，相比環(huán)境影響評價制度功能的單向性，水資源論證制度的功能具有雙向性，即在人與水資源這個關(guān)系中，人對水資源的影響和水資源對人的制約都是水資源論證制度的考慮因素。正是因為具有這樣的制度功能，才使水資源論證制度能夠以水資源承載力為依據(jù)指導(dǎo)和衡量人類的開發(fā)利用水資源的行為。由該功能所決定，水資源論證制度還有一些衍生出的制度功能，是環(huán)境影響評價制度所不具備的。首先是有助于企業(yè)降低投資風(fēng)險，幫助項目投資者謹(jǐn)慎決策。任何涉及水資源開發(fā)利用的建設(shè)項目或者規(guī)劃行為，其或多或少都要受到水資源狀況的制約，如果沒有充足的水源或者缺乏具備一定水質(zhì)的水源供給，則該開發(fā)利用水資源的行為在經(jīng)濟(jì)上就存在較大的投資風(fēng)險。通過水資源論證，分析當(dāng)?shù)氐乃Y源供給狀況，可以為項目投資者提供更加客觀全面的決策信息，降低投資風(fēng)險。其次是有助于鼓勵項目投資者提高水資源利用效率，節(jié)約用水，并降低項目的運營成本。通過水資源論證，核定出項目的合理用水需求，并根據(jù)該合理用水需求核發(fā)取水許可指標(biāo)。因此在實施水資源論證之后，項目的用水并不是申請多少就核準(zhǔn)多少，而是以供定需。這樣就激發(fā)了企業(yè)采用先進(jìn)的技術(shù)措施節(jié)約用水、提高水資源利用效率和循環(huán)使用水資源的積極性，同時也有助于降低企業(yè)的生產(chǎn)運營成本。

可見，水資源論證制度能夠更加全面的論證經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境資源之間存在的互相制約和互相影響的關(guān)系，是直接體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展觀要求的水資源管理制度。但這并不是說水資源論證制度要比環(huán)境影響評價制度更為先進(jìn)、更為優(yōu)越，二者都是非常重要的環(huán)境資源管理制度，不可互相替代。

3 水資源論證制度的現(xiàn)狀及完善措施

3．1 現(xiàn)行水資源論證制度存在的問題

我國現(xiàn)行有關(guān)水資源論證制度的立法主要是《取水許可和水資源費征收管理條例》及《建設(shè)項目水資源論證管理辦法》。制度的實施雖然具有立法依據(jù)，但并不完善。概括說來，現(xiàn)行水資源論證制度主要存在兩個方面的問題。

3．1．1 適用范圍過窄

現(xiàn)行水資源論證制度只能適用于建設(shè)項目，而不能適用于規(guī)劃。規(guī)劃是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長遠(yuǎn)打算，其內(nèi)容廣泛、時間跨度大。作為國家籌劃社會發(fā)展目標(biāo)的一種重要工具，規(guī)劃規(guī)范的是包括生產(chǎn)與消費在內(nèi)的眾多的人類的經(jīng)濟(jì)行為，實質(zhì)是對社會資源的再分配。作為人類社會物質(zhì)資源的重要形式之一，水資源亦受到規(guī)劃的重要影響，同時也極大的制約著規(guī)劃的實現(xiàn)程度。因此，規(guī)劃的編制，應(yīng)當(dāng)考慮其對水資源配置的影響，同時亦應(yīng)當(dāng)考慮水資源條件對規(guī)劃實施的制約作用。

與單個的建設(shè)項目相比，規(guī)劃的內(nèi)容更為廣泛，影響更為深遠(yuǎn)。如果說單個建設(shè)項目的水資源論證所起到的效果是“點”上的效果，則規(guī)劃水資源論證對水資源配置和地區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展所起的作用則是“面”上的效果。為促進(jìn)水資源的優(yōu)化配置和可持續(xù)利用，現(xiàn)行建設(shè)項目水資源論證制度將管理的視角放到社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的微觀層面——企業(yè)和建設(shè)項目上，通過對個別的、具體的建設(shè)項目與水資源承載能力的關(guān)系的分析論證，促使建設(shè)項目對水資源的需求符合當(dāng)?shù)氐乃Y源條件。但僅僅從微觀領(lǐng)域關(guān)注解決水資源的合理配置還不足以從根本上實現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展同水資源承載能力相協(xié)調(diào)的目標(biāo)。上述目標(biāo)的實現(xiàn)并非個體的簡單相加，如果僅僅關(guān)注對單個建設(shè)項目的水資源需求進(jìn)行論證，而忽視社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對水資源需求的總量控制、忽視經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)布局對水資源供給能力的總體需求，那么社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與水資源之間的供求矛盾不可能得到根本解決。在實踐工作中，若干項建設(shè)項目水資源論證工作所產(chǎn)生的水資源優(yōu)化配置的積極效果往往趕不上一個水資源利用不科學(xué)的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃對水資源所產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)。

3．1．2 立法層級過低

現(xiàn)行立法中有關(guān)水資源論證制度的規(guī)定效力層級最高的當(dāng)屬《取水許可和水資源費征收管理條例》了。但該《條例》對水資源論證制度的規(guī)定過于簡單，內(nèi)容不完整，僅規(guī)定了建設(shè)單位編制水資源論證報告書的義務(wù)，并沒有建立系統(tǒng)性的水資源論證制度。水資源論證制度的其他內(nèi)容，都由水利部發(fā)布的《建設(shè)項目水資源論證管理辦法》予以規(guī)定。然而，水資源論證在實施過程中面臨的很多問題是部門規(guī)章無法解決的，如部門規(guī)章無權(quán)創(chuàng)設(shè)任何形式的行政許可，也無權(quán)規(guī)定吊銷許可證照的處罰，這為水資源論證制度的實施帶來了較大困難。

3．2 水資源論證制度的完善

盡管水資源論證制度對貫徹可持續(xù)發(fā)展理念意義重大，但其重要性還沒有被立法機(jī)關(guān)和社會公眾所廣泛知悉，因此水資源論證制度的完善應(yīng)當(dāng)首先從觀念入手，加強有關(guān)水資源論證制度的宣傳和教育。其次，要將現(xiàn)行立法有關(guān)建設(shè)項目水資源論證的有益嘗試擴(kuò)展到整個社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的層面，對各種社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、綜合開發(fā)利用規(guī)劃及產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃同水資源開發(fā)利用規(guī)劃的一致性作出分析和論證，確保社會經(jīng)濟(jì)整體的發(fā)展速度與規(guī)模同我國水資源的承載能力相適應(yīng)。第三，應(yīng)當(dāng)制定《水資源論證條例》，通過行政法規(guī)將規(guī)劃納入水資源論證的適用范圍，并為行政許可權(quán)和處罰權(quán)的設(shè)定提供法律基礎(chǔ)。

(編輯:王愛萍)

［1］王燦發(fā)．環(huán)境法學(xué)教程［M］．北京:中國政法大學(xué)出版社，1997:70．

［2］金瑞林．環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)［M］．北京:北京大學(xué)出版社，2006:5．