□ 黨國英

當(dāng)前，中國社會(huì)轉(zhuǎn)型產(chǎn)生的輿論焦點(diǎn)之一，便是城鎮(zhèn)化引起的農(nóng)民利益得失問題。解釋與解決這個(gè)問題，既要有大局觀、歷史觀，又要有局域觀、現(xiàn)實(shí)觀。失去前者，可能使城鎮(zhèn)化在方向上搖擺不定，不敢大膽祛除阻礙；忽視后者，則不能把握好城鎮(zhèn)化的節(jié)奏，也不能處理好城鎮(zhèn)化過程中的利益關(guān)系，以致造成社會(huì)不穩(wěn)定，最終中斷我國現(xiàn)代化的進(jìn)程。本文擬扼要討論這個(gè)問題。

城鎮(zhèn)化：農(nóng)民進(jìn)入現(xiàn)代化的唯一路徑

城鎮(zhèn)化是國家邁向現(xiàn)代化過程中的一個(gè)側(cè)面，主要表現(xiàn)為城市人口比重的增大和城市經(jīng)濟(jì)部門比重的擴(kuò)大。我國因以往長期實(shí)行城鄉(xiāng)分割政策，致使城鎮(zhèn)化過程與別國有很大不同。具體說，我國的城鎮(zhèn)化目標(biāo)達(dá)成要講五條。一是城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場的基本建立，特別是統(tǒng)一要素市場的建立；二是城鄉(xiāng)居民收入基本一致，農(nóng)民收入甚至超過全國平均水平；三是城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)水平基本一致，特別是社會(huì)保障的城鄉(xiāng)差異完全消除；四是農(nóng)業(yè)高度發(fā)達(dá)，農(nóng)業(yè)GDP比重下降到5%以下，全國恩格爾系數(shù)平均降到15%左右，專業(yè)農(nóng)戶成為農(nóng)村的主體居民；五是城市化率達(dá)到70%以上。如果上述目標(biāo)實(shí)現(xiàn)了，中國的城鄉(xiāng)二元體制將不復(fù)存在，城鎮(zhèn)化的任務(wù)也就基本完成了。

中國30年改革開放的經(jīng)驗(yàn)證明，城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本動(dòng)力。中國經(jīng)濟(jì)要保持長期健康發(fā)展的態(tài)勢，需要有一個(gè)清晰可靠的大思路，但這個(gè)問題過去一直沒有很好地解決。好在我們有了一個(gè)開放度較高的市場，地方政府又有一定的發(fā)展自主權(quán)，這就使我國資源配置調(diào)整大體能反映資源的稀缺性，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展長期保持了活力。中國資源配置調(diào)整的根本特點(diǎn)，就是城市比農(nóng)村更缺乏廉價(jià)勞動(dòng)力。于是，在大體自由的市場環(huán)境下，農(nóng)村廉價(jià)勞動(dòng)力源源不斷地流向城市。這是中國資源配置效率得以提高的根本源泉，也是中國經(jīng)濟(jì)成長的核心“秘密”。沒有過去的城鎮(zhèn)化，就沒有今天的經(jīng)濟(jì)成就。就大國經(jīng)濟(jì)成長歷史看，中國的城市化速度創(chuàng)造了新紀(jì)錄。近10年左右，中國的城市化率每年大約提高1個(gè)百分點(diǎn)，超過了美國發(fā)展最快時(shí)期的城市化速度——每年大概提高0.5個(gè)百分點(diǎn)。我們比一些西方國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度快，直接原因是我們的城鎮(zhèn)化步伐快。

讓占總?cè)丝跀?shù)多半的農(nóng)民呆在農(nóng)村享受現(xiàn)代化的成果，是一句空話。我國農(nóng)村五六十萬個(gè)村莊，要把每個(gè)村莊改造得像城市一樣，至少要投入30萬億左右，這個(gè)錢國家投不起，農(nóng)民更投不起，即使投得下去，也極不經(jīng)濟(jì)。某地一個(gè)干部告訴我們，他們?yōu)榱俗屴r(nóng)民使用政府支持修建的農(nóng)家新廁所，不得不把農(nóng)民的舊廁所毀掉，否則，農(nóng)民還是愿意使用舊廁所。這種“荒唐”的事情其實(shí)有其道理。農(nóng)民不僅算如廁方便與否的賬，還要算如廁以后是否方便的賬。城市的衛(wèi)生間連接一個(gè)大系統(tǒng)，而在一兩千人的村莊建造一個(gè)這樣的大系統(tǒng)是很不經(jīng)濟(jì)的。近5年之內(nèi)，城市的固定資產(chǎn)投資增速仍大大超過農(nóng)村，其中公共投入也是如此，這意味著農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)還是跑不過城市。只有靠農(nóng)村大量人口轉(zhuǎn)移，剩下少許村莊和少數(shù)專業(yè)農(nóng)戶，農(nóng)民富裕水平達(dá)到城市平均水平之上，才談得上農(nóng)民和城市居民一樣享受現(xiàn)代化成果。這是世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本規(guī)律，中國也不可能例外。

中國半數(shù)以上的人口要靠農(nóng)業(yè)收入增長來趕上城市居民收入，完全違背經(jīng)濟(jì)規(guī)律。按我的計(jì)算，目前已有1億5千多萬農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城市的基礎(chǔ)上，農(nóng)村的隱形失業(yè)率仍然接近50%。農(nóng)民收入總量低，但日工資單價(jià)并不很低，按2007年的數(shù)據(jù)，僅比城市平均工資低34%左右。農(nóng)民總收入低，是因?yàn)檗r(nóng)民的總勞動(dòng)時(shí)間少于城市勞動(dòng)者。這個(gè)道理城里人好像不大懂，但農(nóng)民懂。農(nóng)民腦子里有一臺(tái)計(jì)算器，他們發(fā)現(xiàn)單位勞動(dòng)時(shí)間里的收入很難增加。要讓農(nóng)民收入提高，必須讓農(nóng)民的總勞動(dòng)時(shí)間趕上城市勞動(dòng)者。為此，自然要使更多的農(nóng)村居民轉(zhuǎn)移到城市，使留在農(nóng)村的居民有更多的土地資源可以利用。

警惕城鎮(zhèn)化過程犧牲農(nóng)民利益

中國走向城市化的趨勢誰也改變不了，但這并不意味著這個(gè)過程必然是一個(gè)多贏博弈過程，更不意味著這個(gè)過程一定和諧平順。事實(shí)上，我國的城鎮(zhèn)化過程確有一些值得檢討之處。這里不可能以經(jīng)濟(jì)效率和公平正義的兩個(gè)視角去作全面分析，單就農(nóng)民分享城鎮(zhèn)化利益的視角看，以下問題不容忽視。

第一，相當(dāng)多的農(nóng)民在職業(yè)上實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)化，但生活居所并沒有實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化。多年來，進(jìn)入城市（包括縣級城關(guān)鎮(zhèn)）務(wù)工的農(nóng)民，在城市能夠居住在標(biāo)準(zhǔn)單元房（擁有一個(gè)以上臥室及廚房和衛(wèi)生間）的比例估計(jì)在20%左右，而大城市這個(gè)比例更低。他們一邊在城市工作，一邊在家鄉(xiāng)或家鄉(xiāng)的小鎮(zhèn)繼續(xù)建房。這種情形不僅意味著他們的生活質(zhì)量不高，也意味著資本和土地資源的低效率利用。產(chǎn)生這一問題的主要原因是我國對土地用途的管理、管制機(jī)制不健全，以及大中城市住房價(jià)過高。

第二，近年來，地方政府為了擴(kuò)大城市和招商引資，需要將更多的耕地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地，由此引起動(dòng)員農(nóng)民“集中居住”、將一部分村莊占地復(fù)墾換取建設(shè)用地指標(biāo)的問題。依筆者的觀察，這個(gè)過程雖不意味著普遍的強(qiáng)制，但一定程度的強(qiáng)制或變相強(qiáng)制問題卻是存在的。這種情形當(dāng)然意味著農(nóng)民利益的損失。發(fā)生這種情形有多重原因，而最主要的原因是政府權(quán)力過大，農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)未得到尊重，土地市場未能建立起來。

第三，農(nóng)民進(jìn)城后，盡管勞動(dòng)時(shí)間長，勞動(dòng)強(qiáng)度高，勞動(dòng)環(huán)境差，但勞動(dòng)收入和勞動(dòng)保障程度卻低于城市勞動(dòng)者。這種情形近年來有所變化，但總體改觀還不夠大。

第四，因?yàn)樯鲜鰡栴}，致使部分留在農(nóng)村的居民也未能充分享有城鎮(zhèn)化的利益。因?yàn)榇蟛糠诌M(jìn)城務(wù)工農(nóng)民沒有在城市扎根，也因?yàn)橥恋刂贫鹊谋锥?，農(nóng)村的耕地未能合理集中到留守農(nóng)戶手里。大部分農(nóng)戶處于兼業(yè)狀態(tài)，往往是男的在城市務(wù)工，女的在家里種地。城鄉(xiāng)收入差距使部分農(nóng)戶對耕地有 “種之無利，棄之可惜”的心態(tài)，影響土地利用效益的提升。

第五，有限的耕地流轉(zhuǎn)也存在一些問題。

在城鎮(zhèn)化背景下，大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，的確產(chǎn)生了耕地流轉(zhuǎn)的必要性，并會(huì)產(chǎn)生專業(yè)農(nóng)戶。如果機(jī)制順暢，專業(yè)農(nóng)戶多會(huì)在農(nóng)村原住民中產(chǎn)生。但實(shí)際情況并不完全如此。目前，城市資本熱衷“下農(nóng)村”，在地方政府的支持下，土地被流轉(zhuǎn)到了城市商人手里。有的商人集中了過多的土地，發(fā)生了“規(guī)模不經(jīng)濟(jì)”的情形，便把一部分土地轉(zhuǎn)包給他人，賺取轉(zhuǎn)包收入。還有的城市商人圈占土地的目的是為了將來爭取轉(zhuǎn)變土地用途，實(shí)現(xiàn)土地增值。

第六，部分進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民還犧牲了家庭幸福，并給后代健康成長帶來問題。相關(guān)情形被人們稱為“留守兒童”和“留守老人”問題。

指出以上問題，不是說要否定城鎮(zhèn)化的必要性。要清醒地認(rèn)識(shí)到，如果沒有城鎮(zhèn)化，農(nóng)村的麻煩會(huì)更多，農(nóng)民的收入會(huì)更低。我們需要堅(jiān)定不移地推進(jìn)城鎮(zhèn)化，同時(shí)也要下決心解決城鎮(zhèn)化過程出現(xiàn)的上述種種問題，使得農(nóng)民能享受到城鎮(zhèn)化的利益。

惠農(nóng)城鎮(zhèn)化政策的四條底線、三個(gè)目標(biāo)

第一條政策底線是“居者有其屋”。要堅(jiān)定不移地調(diào)控房價(jià)。只要房價(jià)穩(wěn)定下來，就不會(huì)再有人把住房當(dāng)作投機(jī)對象。房價(jià)下跌到合理水平，進(jìn)城農(nóng)民中的高收入階層可以購買商品房，中低收入階層可利用廉租房，實(shí)現(xiàn)城市定居的愿望。

第二條政策底線是尊重農(nóng)民遷徙意愿。要解決制止強(qiáng)制征地、強(qiáng)制拆遷的錯(cuò)誤行為。除非出于重大公共利益（如國防和公眾安全等）的需要，其他不重要的公共利益要求以及商業(yè)用地要求，必須征得農(nóng)民同意，并按照協(xié)商價(jià)格給農(nóng)民補(bǔ)償，方可進(jìn)行相關(guān)交易。即使為重大公共利益需要，也要參照市場價(jià)格滿足農(nóng)民的補(bǔ)償要求?，F(xiàn)在，有人拿“公共利益”，拿“政府規(guī)劃”作為拆農(nóng)民房的依據(jù)，這個(gè)道理講不通。人家世代居住在那里，你（政府）突然說因?yàn)橐岣咄恋刭Y源利用效率，服務(wù)于公共利益，要人家搬家，這怎么能行？如果人家提出，你（政府）利用土地就有效率么？你的效率恐怕也很低，人家要你搬家，你怎么回應(yīng)？所以，在涉及占地、拆房這類問題上，要講大道理，大道理管小道理。資源配置效率當(dāng)然要講，但要承認(rèn)歷史形成的事實(shí)。農(nóng)民祖輩住在那里，并非一開始就“無效率”?，F(xiàn)今的低效率與政府沒有承擔(dān)好公共責(zé)任有關(guān)。

第三條政策底線是尊重農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。

中國法權(quán)上的集體所有制是“共同共有產(chǎn)權(quán)”，而經(jīng)濟(jì)研究表明，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適合采用“按份共有產(chǎn)權(quán)”或“私有產(chǎn)權(quán)”。按照這個(gè)要求，我們要實(shí)行多元化的土地產(chǎn)權(quán)制度，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地歸于農(nóng)民或農(nóng)民按“按份共有”原則組織起來的合作社，將少量土地作為“公地”，按“共同共有”原則歸集體或社區(qū)所有，而宅基地則完全歸農(nóng)民所有。目前可盡快采取的措施，是落實(shí)中共十七屆三中全會(huì)精神，確立農(nóng)民對耕地的無限期承包權(quán)。這種改革可以讓農(nóng)民增強(qiáng)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)意識(shí)，拒絕非法奪地。

第四條政策底線是通過保護(hù)優(yōu)質(zhì)耕地，使主要糧食品種國內(nèi)市場供求基本平衡。我國谷物生產(chǎn)越來越集中于土地肥力好的省份，山區(qū)耕地如果沒有發(fā)展經(jīng)濟(jì)作物，多被農(nóng)民撂荒。這不能責(zé)怪農(nóng)民。政府的任務(wù)是保護(hù)好優(yōu)質(zhì)耕地，并盡可能從農(nóng)村原住民中培育專業(yè)農(nóng)戶。

只要上述四條底線得以確立，我國的城鎮(zhèn)化就不會(huì)過分傷及農(nóng)民利益。當(dāng)然，堅(jiān)持這四條底線還不夠。需要通過更大的努力，在今后較長的時(shí)期里實(shí)現(xiàn)以下三個(gè)目標(biāo)，以便在更大程度上讓農(nóng)民享受到城市化的利益——

第一個(gè)目標(biāo)是堅(jiān)持同工同利，同城同權(quán)，確立進(jìn)城農(nóng)民的平等市民權(quán)。我國勞動(dòng)市場有多重弊端，數(shù)其最大者莫過于特權(quán)壟斷對就業(yè)門檻和工資水平的影響，而受害者當(dāng)以農(nóng)民工為首。這方面的改革相當(dāng)不容易，但總可做一點(diǎn)事情，以圖漸變。例如，農(nóng)民工勞動(dòng)強(qiáng)度高、勞動(dòng)時(shí)間過長的問題要下決心解決。職工加班一定要按照法規(guī)拿到加班工資。任何雇員患病，如果發(fā)現(xiàn)他（或她）有無償加班的過往經(jīng)歷，可以把疾病看做加班的后果，并起訴雇主，對之進(jìn)行刑事和民事處分。不下這種狠招，勞資關(guān)系無法調(diào)整。

第二個(gè)目標(biāo)是通過城鄉(xiāng)合作，讓專業(yè)農(nóng)戶逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橹挟a(chǎn)階級。今后幾年里，按照十七屆三中全會(huì)關(guān)于農(nóng)村土地改革的意見完成一輪法律修訂工作后，可以考慮適度開放土地抵押市場，允許農(nóng)民宅基地永久使用權(quán)自由買賣，允許農(nóng)民“帶地進(jìn)城”。還要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地，積極開發(fā)我國淺山地帶的建設(shè)用地資源。多數(shù)中國家庭，例如70%，能不能有自己的獨(dú)棟房子？乍看不行，因?yàn)榇蠹乙詾橹袊钡?。其?shí)，中國多的是山地、荒地、丘陵、灘涂等農(nóng)業(yè)利用價(jià)值低的土地。但我們的制度把這類土地排除在住宅用地之外了。優(yōu)質(zhì)耕地極度短缺，但因?yàn)樯虡I(yè)開發(fā)成本低，我們的政策給商業(yè)集團(tuán)開了綠燈，于是，城市大量蠶食優(yōu)質(zhì)耕地，也因此我們在昂貴的土地上建造低成本的房子。只有極少數(shù)富豪明星在市區(qū)擁有昂貴的獨(dú)棟房屋。中國的兩極分化由土地政策顯化為現(xiàn)實(shí)的存在，必須改政策。一方面，要對優(yōu)質(zhì)耕地一寸一寸地計(jì)較，讓平原地區(qū)的城市走內(nèi)涵擴(kuò)張的道路；另一方面，要讓中國人在農(nóng)業(yè)利用價(jià)值低的土地上建造相對昂貴的房屋，給山區(qū)、丘陵地區(qū)的城市更大的擴(kuò)展空間?？梢栽跍\山區(qū)發(fā)展別墅式住房，而禁止在平原地區(qū)發(fā)展低密度住宅區(qū)，特別要禁止在平原地帶建造別墅式住宅。保守估計(jì)，僅僅利用淺山區(qū)的村莊用地，如果規(guī)劃適當(dāng)，就可改造或建造5000萬左右的獨(dú)棟房屋。如果再利用一些不適合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的其他類型土地，再建造1億獨(dú)棟房屋也不會(huì)有問題。加上農(nóng)民的獨(dú)棟房屋，全國70%左右的家庭擁有獨(dú)棟房屋，不是一個(gè)夢想。此舉會(huì)使留守農(nóng)村的專業(yè)農(nóng)戶的村莊建設(shè)用地增值，幫助他們進(jìn)入中產(chǎn)階層行列。

第三個(gè)目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化。

包括建立城鄉(xiāng)居民統(tǒng)一的社會(huì)保障制度，也包括城鄉(xiāng)主要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由公共財(cái)政統(tǒng)一負(fù)擔(dān)。從局部地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)看，城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的統(tǒng)一并非難事。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，農(nóng)村水電路氣的骨干設(shè)施都應(yīng)由政府提供。