劉北樺，詹 玲

(1.農(nóng)業(yè)部發(fā)展計劃司 (全國農(nóng)業(yè)資源區(qū)劃辦公室)，北京 100026;2.中國農(nóng)業(yè)科學院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與發(fā)展研究所，北京 100081)

我國是統(tǒng)一的多民族國家，少數(shù)民族人口有1億多。西部和邊疆絕大多數(shù)地區(qū)都是少數(shù)民族聚居區(qū)，民族自治地方占國土面積的64%，統(tǒng)稱民族地區(qū)。這一基本國情決定了民族地區(qū)的發(fā)展問題在我國經(jīng)濟社會發(fā)展全局中占有極其重要的地位。農(nóng)牧業(yè)是民族地區(qū)的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，是民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎產(chǎn)業(yè)，是惠及廣大農(nóng)牧民最直接的民生產(chǎn)業(yè)。研究支持民族地區(qū)農(nóng)牧業(yè)發(fā)展問題，對進一步把握支持民族地區(qū)農(nóng)牧業(yè)發(fā)展的規(guī)律，促進區(qū)域農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，具有重要的理論價值和實踐意義。

1 支持民族地區(qū)加快農(nóng)牧業(yè)發(fā)展的重要意義

1.1 支持民族地區(qū)農(nóng)牧業(yè)加快發(fā)展，是穩(wěn)步提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、保障農(nóng)產(chǎn)品有效供給的重要舉措

隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的加快，一些民族地區(qū)已成為我國重要的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地和特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地。新疆農(nóng)牧業(yè)資源豐富，是國家重要糧食產(chǎn)區(qū)和后備區(qū)、最大棉花生產(chǎn)基地和國家五大牧區(qū)之一，其中棉花產(chǎn)量占全國的1/3強。2009年，新疆夏糧實現(xiàn)增產(chǎn)21.5億kg，占全國夏糧增產(chǎn)總量的82.8%，為當年全國糧食增產(chǎn)做出了突出貢獻;內(nèi)蒙古是我國重要的農(nóng)牧業(yè)資源大區(qū)和農(nóng)畜產(chǎn)品生產(chǎn)基地，每年為國家提供商品糧超過100億kg，乳制品、羊絨制品多年居全國第一。廣西是全國最大蔗糖生產(chǎn)和綜合利用基地，產(chǎn)糖量約占全國的60%。青海、貴州、云南等省的民族地區(qū)是我國青稞、絨山羊、牦牛、茶葉、天然橡膠、煙草等特色農(nóng)畜產(chǎn)品基地。新時期我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展和人民生活水平不斷改善，受總體水土資源制約，確保全國農(nóng)產(chǎn)品有效供給的任務更為艱巨。這就要求進一步發(fā)揮民族地區(qū)在保障全國農(nóng)產(chǎn)品供給中的穩(wěn)定器作用，幫助民族地區(qū)突破農(nóng)牧業(yè)發(fā)展瓶頸，切實打牢農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力基礎，推動民族地區(qū)傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)變。

1.2 支持民族地區(qū)農(nóng)牧業(yè)加快發(fā)展，是持續(xù)增加農(nóng)牧民收入、實現(xiàn)全面建設小康的必然要求

黨的十七大提出，到2020年要實現(xiàn)全面建設小康，確保如期實現(xiàn)全面建設小康的奮斗目標，關鍵是解決好民族地區(qū)發(fā)展問題，重點是民族地區(qū)的“三農(nóng)”問題。經(jīng)過多年努力，民族地區(qū)農(nóng)牧民收入實現(xiàn)了穩(wěn)定增長，但與全國相比還有較大差距。2009年內(nèi)蒙古、廣西、西藏、寧夏、新疆5個民族自治區(qū)的農(nóng)民人均純收入均低于全國農(nóng)民年收入平均水平，其中西藏比全國平均水平少1 568元。而南疆三地州、青海果洛、玉樹、甘肅甘南、四川甘孜和大小涼山等民族地區(qū)，農(nóng)牧民收入水平只有2 000元左右，差距更大。由于生活貧困，一些地方賣血、吸毒、艾滋病等現(xiàn)象盛行，嚴重影響全面建設小康社會的進程。截止2010年底，大小涼山地區(qū)貧困發(fā)生率高達23.38%。在民族地區(qū)，農(nóng)牧業(yè)仍是農(nóng)牧民收入的主要來源，支持民族地區(qū)農(nóng)牧業(yè)加快發(fā)展，符合廣大農(nóng)牧民求發(fā)展、盼富裕的熱切愿望，是持續(xù)增加農(nóng)牧民收入的重要途徑，對實現(xiàn)民族地區(qū)乃至全國全面小康社會目標意義重大。

1.3 支持民族地區(qū)農(nóng)牧業(yè)加快發(fā)展，是保護生態(tài)環(huán)境、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要保障

民族地區(qū)大都處于江河源頭，生態(tài)環(huán)境脆弱，資源承載能力有限，生活條件惡劣，生產(chǎn)基礎差，承擔著保護生態(tài)環(huán)境和改善農(nóng)牧民生產(chǎn)生活條件的雙重任務。青藏高原是我國三條大江大河的源頭，是我國重要的生態(tài)安全屏障。然而，受全球氣候變化和人為活動影響，水土流失、草場退化、土地沙化、石漠化等現(xiàn)象嚴重，4省藏區(qū)水土流失、土地沙化面積為47.6萬km2和12萬km2，分別占國土流失、沙化面積的46.5%和11.7%，沙化、退化草地面積比例高達77.6%，甘肅、青海藏區(qū)尤為嚴重。濕地萎縮加劇若爾蓋濕地面積減少，減幅高達38.6%，三江源瑪多縣4 077個湖泊近一半消失。內(nèi)蒙古草原退化、沙化面積以每年66.7萬hm2的速度蔓延，草原嚴重超載，超載率73.5%。因此，民族地區(qū)的發(fā)展必須走可持續(xù)道路，尋求人與自然的和諧，在發(fā)展中保護好生態(tài)，在保護生態(tài)中求發(fā)展。農(nóng)牧業(yè)是完整的生態(tài)循環(huán)系統(tǒng)，在生態(tài)建設與保護中發(fā)揮著重要作用。

1.4 支持民族地區(qū)農(nóng)牧業(yè)加快發(fā)展，是有效改善民生、確保邊疆長治久安的迫切要求

民族地區(qū)大都地處祖國邊疆，由于獨特地緣戰(zhàn)略價值與資源優(yōu)勢，使之長期處于反分裂、反滲透、反破壞的前沿，是國家安全屏障，承擔著維護祖國統(tǒng)一、保護國家安全的重任。民族地區(qū)農(nóng)牧區(qū)廣闊，農(nóng)牧民人數(shù)眾多，是我國反分裂斗爭的主戰(zhàn)場和民族分裂勢力爭奪的主要人群。解決這些問題，除了要旗幟鮮明地堅決同敵對勢力作斗爭外，關鍵是要支持民族地區(qū)農(nóng)牧業(yè)加快發(fā)展，讓廣大農(nóng)牧民盡快富裕起來，切實增強中華民族大家庭的凝聚力和向心力，從根本上鏟除分裂勢力滋生的土壤，為實現(xiàn)跨越式發(fā)展和長治久安打下堅實基礎。

2 支持民族地區(qū)農(nóng)牧業(yè)發(fā)展的主要成效

長期以來，黨中央、國務院高度重視民族地區(qū)經(jīng)濟社會的發(fā)展，提出了一系列支持政策。特別是1999年國家實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略以來，農(nóng)業(yè)部和各級農(nóng)業(yè)部門認真貫徹黨中央、國務院的決策部署，堅持把支援民族地區(qū)農(nóng)牧業(yè)發(fā)展作為重要的政治任務和義不容辭的責任，緊緊圍繞改善民族地區(qū)農(nóng)牧民生產(chǎn)生活條件和增加農(nóng)牧民收入這一中心目標，充分發(fā)揮行業(yè)優(yōu)勢，大力開展經(jīng)濟、干部、人才、科技多種形式的對口支援工作，民族地區(qū)農(nóng)牧業(yè)發(fā)展取得了可喜成就。

2.1 深入調(diào)查研究，積極謀劃發(fā)展思路

近年來，國家層面相繼組織國務院有關部委聯(lián)合開展了5個民族自治區(qū)和一些特殊民族地區(qū) (4省藏區(qū)、云南莽人和克木人、四川大小涼山)的重大調(diào)研工作，全面了解和研究了這些地區(qū)的發(fā)展問題，其中對農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展是調(diào)研的重點。針對民族地區(qū)農(nóng)牧業(yè)帶有全局性、傾向性的重大問題，幫助民族地區(qū)理清了發(fā)展思路，提出了可操作的政策措施?！笆晃濉逼陂g，農(nóng)業(yè)部和各支援省 (市)農(nóng)口部門，還深入西藏、新疆等地調(diào)研，指導編制了一大批促進當?shù)剞r(nóng)牧業(yè)發(fā)展的專項性建設規(guī)劃。

2.2 強化政策指導，努力優(yōu)化發(fā)展環(huán)境

在深入調(diào)查研究的基礎上，近年來國務院相繼出臺了新疆、寧夏、廣西、西藏和4省藏區(qū)等一系列政策性文件，明確了上述地區(qū)的戰(zhàn)略定位，發(fā)展思路和目標、重點領域以及政策措施，并落實了相關政策。如安排專項資金加快游牧民定居和農(nóng)民安居工程建設;免除公益性、基礎性建設項目地方配套資金;在藏區(qū)給予青稞、牦牛良種補貼等政策措施，這些含金量較高、操作性較強的政策，為民族地區(qū)農(nóng)牧業(yè)發(fā)展提供了重要保障。

2.3 加大資金投入，著力夯實發(fā)展根基

近年來國家不斷加大對民族地區(qū)農(nóng)牧業(yè)發(fā)展支持力度。“十一五”期間，國家基本建設已列有專項支持民族地區(qū)農(nóng)牧業(yè)發(fā)展的西藏特色農(nóng)牧業(yè)、三江源自然保護區(qū)草地保護等項目。農(nóng)業(yè)部也加大了支持力度，提出對于符合國家投資方向、納入各類建設規(guī)劃、具備建設條件的項目，優(yōu)先安排;并從民族地區(qū)實際出發(fā)，適當放寬建設內(nèi)容，減免配套資金比例?！笆晃濉逼陂g農(nóng)業(yè)部共安排5個民族自治區(qū)基本建設中央投資144.21億元，是“十五”的2.24倍。僅新疆、西藏兩個自治區(qū)，由農(nóng)業(yè)部安排基本建設和中央財政專項資金就達94.7億元和23.98億元，各對口支援省 (市)農(nóng)口部門安排落實援疆、援藏各類資金3億元和1.5億元。

2.4 注重科教幫扶，不斷注入發(fā)展活力

農(nóng)業(yè)科技推廣與運用是提高農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)效能的關鍵。通過安排重大技術(shù)推廣示范項目、舉辦實用技術(shù)培訓、組織科技下鄉(xiāng)、捐贈物資等形式，促進農(nóng)業(yè)實用技術(shù)在民族地區(qū)的推廣應用。為提高西藏種糧配肥能力，有6個省農(nóng)業(yè)部門已連續(xù)3年派專家到西藏開展測土配方施肥工作。農(nóng)業(yè)部還派專家傳授沼氣技術(shù)，解決了當?shù)剞r(nóng)牧民的生活用能問題，使60多萬農(nóng)牧民用上了清潔能源。在新疆、寧夏設施農(nóng)業(yè)、旱作節(jié)水及膜下滴灌技術(shù)的運用，解決了當?shù)剞r(nóng)業(yè)用水問題，大大提高了農(nóng)業(yè)產(chǎn)出率?！笆晃濉逼陂g，農(nóng)業(yè)部和對口支援省市農(nóng)業(yè)部門累計為新疆培訓種類農(nóng)牧民36萬多人次，為西藏培訓農(nóng)牧業(yè)管理干部和農(nóng)技人員1 200多人次。

2.5 依托農(nóng)業(yè)系統(tǒng)，逐步增強發(fā)展合力

農(nóng)業(yè)部注重調(diào)動支援方和受援雙方的積極性，努力構(gòu)建全系統(tǒng)支援的幫扶機制。一方面，充分發(fā)揮在農(nóng)牧業(yè)領域戰(zhàn)略研究、開發(fā)式扶貧、農(nóng)技推廣、農(nóng)牧民培訓、農(nóng)產(chǎn)品市場開拓等優(yōu)勢，為民族地區(qū)安排民生項目，還與云南、青海、寧夏、廣西等4個省份簽訂了部省 (區(qū))合作備忘錄;并先后組織30多家省級以上農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)赴藏考察和開展經(jīng)貿(mào)洽談。另一方面，動員全國農(nóng)業(yè)系統(tǒng)開展對口幫扶工作，為民族地區(qū)牽線搭橋，利用各類經(jīng)貿(mào)洽談會、農(nóng)產(chǎn)品展覽會、產(chǎn)品推介會等平臺，加快民族地區(qū)農(nóng)業(yè)招商引資，展示和推介民族地區(qū)特色農(nóng)產(chǎn)品。

3 民族地區(qū)農(nóng)牧業(yè)面臨的主要問題

民族地區(qū)大都處于生存條件惡劣、自然災害頻發(fā)、生產(chǎn)基礎差、交通不便的偏遠地區(qū);農(nóng)牧民受教育年限短、文化水平低，長期受宗教的消極影響大，對外交流語言不通;再加上一些民族社會歷史進程特殊，有的甚至是從奴隸社會直接跨越到社會主義社會，人們的思想觀念落后，這些現(xiàn)實情況表明民族地區(qū)農(nóng)牧業(yè)發(fā)展具有特殊性和艱巨性。當前，在支持民族地區(qū)農(nóng)牧業(yè)發(fā)展中主要存在5個方面問題。

3.1 國家對民族地區(qū)農(nóng)牧業(yè)投入不足

農(nóng)牧業(yè)是民族地區(qū)農(nóng)牧民增收的主要渠道。從國家投入安排看，近年來農(nóng)村基礎性建設投資有較大幅度增加，但主要是用于農(nóng)村道路、衛(wèi)生、教育等公共服務領域，真正投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領域的投資不多。國家已有支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領域的投資，基本目標是保證主要農(nóng)產(chǎn)品供給，豐富百姓的“菜籃子”、“米袋子”，依據(jù)農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢布局來安排項目，這使得民族地區(qū)以特色產(chǎn)業(yè)為主、生產(chǎn)規(guī)模較小的非大宗農(nóng)產(chǎn)品很難得到國家資金支持。如生豬和奶牛規(guī)?；B(yǎng)殖項目，項目申報條件強調(diào)集約化水平，要求項目單位養(yǎng)殖規(guī)模必須是500頭以上，而民族地區(qū)養(yǎng)殖規(guī)模普遍偏小，無法得到這類項目資金支持。

3.2 支持民族地區(qū)發(fā)展的差別政策少

特殊的地理位置、發(fā)展現(xiàn)狀和戰(zhàn)略定位，決定了民族地區(qū)需要采取特殊的政策。近年來，一直強調(diào)加大對民族地區(qū)的支持力度，但在政策設計上對民族地區(qū)缺少差別待遇，特別是項目建設標準、內(nèi)容和范圍，考慮民族地區(qū)特殊性少，政策很難真正落實和發(fā)揮效益。例如，項目建設標準，大都采取統(tǒng)一標準;而民族地區(qū)地處偏遠，建設成本高，有的地方是內(nèi)地的1～2倍 (如:西藏的昌都地區(qū)距周邊任何一個省會城市都在1 000km以上)，因此，同樣項目實施起來只能打折扣，不能很好地發(fā)揮效益。再如，新一輪的農(nóng)技推廣體系建設是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級為主，重點是改擴建基礎設施、配備設備，而西藏等民族地區(qū)許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本沒有農(nóng)技推廣人員，更需要的是縣級農(nóng)技推廣體系建設。

3.3 對口支援工作的規(guī)范管理不強

自20世紀90年代中央決定對口支援西藏、新疆以來，對口支援工作取得了明顯成效，但也存在一些問題:一是對口幫扶資金和項目面向基層和農(nóng)牧區(qū)少，改造城市面貌、面向城市居民的公共服務項目多，有一些項目甚至搞面子工程、形象工程和“政績”工程;二是“十五”、“十一五”期間，對口支援管理松散，沒有制定對口支援工作的指導意見，沒有明確對口支援工作的總體思路、主要目標、基本原則和主要任務，各支援省市也沒有編制對口支援規(guī)劃，更談不上與受援地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和國家各類建設規(guī)劃的銜接，缺少綜合平衡。三是各省對口支援資金沒有硬性要求，使得部分援助資金沒有及時、足額到位。

3.4 對培養(yǎng)當?shù)厝瞬抨犖橹匾暡粔?/h3>

從基礎性建設與人才培育兩方面比較，國家對民族地區(qū)的“硬件”建設多、“軟件”建設少，也就是基礎設施建設投入多、人才隊伍培養(yǎng)嚴重不足。一些項目建成后，由于缺乏懂技術(shù)、善管理的人才，實際執(zhí)行效果不佳;也有一些項目雖然建設之初培養(yǎng)了一批所需的人才，但由于在民族地區(qū)生活條件艱苦，沒有特殊優(yōu)惠待遇，工作經(jīng)費不夠，最終還是留不住人才。在青西藏高原牧區(qū)由于工作待遇低、生活艱苦，無法留住專業(yè)人員，動物防疫人員嚴重缺編。動物防疫機構(gòu)是設備齊全，卻無工作經(jīng)費，許多技術(shù)人員下鄉(xiāng)有摩托車，但沒有油錢，只能用自己工資買油。

3.5 鼓勵邊民守土固邊的政策不夠完善

我國的邊境線很長，大都是少數(shù)民族聚居區(qū)，也是較貧困的地區(qū)。這部分農(nóng)牧民承擔著守土固邊的任務。多年來，制定的政策效果不理想。一是制定邊境特殊政策讓邊民直接受益的少。在中越邊境，越南給邊民發(fā)放耕牛、化肥和生活補貼，這些政策能直接到戶，邊民感受得到，致使我方邊民反映越南政策優(yōu)于我。而從總體上看，我國的政策是優(yōu)于越南，特別是基礎公益性交通、衛(wèi)生、通信、文化等項目投入力度比大，這些項目都是間接讓邊民受益，他們感受不深。關鍵是當?shù)剡吤褡钇惹薪鉀Q的問題還沒有解決好。二是邊境地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展與內(nèi)地相同模式。在內(nèi)地一個縣發(fā)展經(jīng)濟，要通過加快小城鎮(zhèn)建設，發(fā)展工業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，鼓勵百姓向城鎮(zhèn)集中。隨著經(jīng)濟發(fā)展，現(xiàn)在邊境縣的邊民也向城鎮(zhèn)集中，出現(xiàn)了邊境地區(qū)缺少從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動力，只有老人、小孩和婦女在守邊的現(xiàn)象。三是研究邊境地區(qū)的農(nóng)牧業(yè)發(fā)展問題不夠。從全國范圍講，邊境地區(qū)的農(nóng)牧業(yè)都不在糧食主產(chǎn)區(qū)和優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)區(qū)，生產(chǎn)基礎條件差，有的甚至不適宜生產(chǎn);然而邊境地區(qū)的農(nóng)牧業(yè)又是穩(wěn)定邊民生產(chǎn)生活的基礎產(chǎn)業(yè)，具有特殊性。過去很少把它單列出來，研究邊境地區(qū)農(nóng)牧業(yè)問題，制定特殊的政策，解決這部分人群在從事農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)中的特殊問題，真正讓他們在不斷改善生產(chǎn)生活條件的同時，安心為國家守邊。

4 支持民族地區(qū)農(nóng)牧業(yè)加快發(fā)展的總體思路和重點任務

當前，民族地區(qū)農(nóng)牧業(yè)已站在新的歷史起點上，實現(xiàn)新的更快發(fā)展條件具備、時機成熟。支持民族地區(qū)加快農(nóng)牧業(yè)發(fā)展要站在國家戰(zhàn)略和全局的高度，針對民族地區(qū)農(nóng)牧業(yè)發(fā)展特點和需求，立足部門職能，發(fā)揮行業(yè)優(yōu)勢，在已有工作基礎上，進一步明確做好民族地區(qū)農(nóng)牧業(yè)發(fā)展的總體思路，突出發(fā)展重點，提高發(fā)展質(zhì)量，努力推進民族地區(qū)農(nóng)牧業(yè)跨越式發(fā)展。

4.1 總體思路

支持民族地區(qū)農(nóng)牧業(yè)加快發(fā)展，要高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發(fā)展觀，按照中央對民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略部署和要求，堅持在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展中同步推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，以促進各民族共同團結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展為主題，以增強受援地區(qū)自我發(fā)展能力為主線，以保障和改善民生為出發(fā)點和落腳點，以增加農(nóng)牧民收入為目標，立足民族地區(qū)農(nóng)牧業(yè)發(fā)展特點和實際，著力促進特色農(nóng)牧業(yè)發(fā)展，著力推進農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，著力培養(yǎng)農(nóng)牧業(yè)科技人才，著力加強生態(tài)建設和環(huán)境保護，努力構(gòu)建和不斷完善經(jīng)濟、科技、干部、人才相結(jié)合的對口支援工作格局，逐步走出一條具有民族地區(qū)特色的現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)跨越式發(fā)展道路。

4.2 需要處理好的幾個關系

4.2.1 發(fā)展特色農(nóng)業(yè)與保障糧食安全的關系

特色農(nóng)業(yè)是民族地區(qū)農(nóng)民增收的主要產(chǎn)業(yè)，發(fā)展?jié)摿艽?而糧食生產(chǎn)直接關系國計民生和社會穩(wěn)定，要統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調(diào)發(fā)展。在糧食主產(chǎn)區(qū)，要充分利用民族地區(qū)資源優(yōu)勢，大力發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，拓展農(nóng)業(yè)功能，在適宜地區(qū)發(fā)展民族特色的休閑農(nóng)業(yè)。在糧食非主產(chǎn)區(qū)，也要高度重視糧食生產(chǎn)，確保本地區(qū)糧食供給平衡，特別在生態(tài)脆弱、交通閉塞的民族地區(qū)，要努力實現(xiàn)口糧基本自給。

4.2.2 保護生態(tài)與發(fā)展經(jīng)濟的關系

保護生態(tài)環(huán)境是加快民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重要內(nèi)涵。支持民族地區(qū)農(nóng)牧業(yè)加快發(fā)展要全面貫徹落實科學發(fā)展觀，以生態(tài)保護為首要任務，確保國家生態(tài)安全。要正確處理發(fā)展與保護的關系，確立在發(fā)展中保護、在保護中發(fā)展的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展理念，推動民族地區(qū)農(nóng)牧業(yè)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

4.2.3 國家扶持與自力更生的關系

支持民族地區(qū)農(nóng)牧業(yè)加快發(fā)展要以國家政策措施與資金扶持為主。在充分運用好中央支持政策，組織實施和用好項目資金的同時，民族地區(qū)要進一步解放思想、創(chuàng)新思路，發(fā)揮自力更生、艱苦奮斗的優(yōu)良作風，將外部的支持轉(zhuǎn)化為民族地區(qū)發(fā)展的動力，逐步提高自我“造血”能力，實現(xiàn)又好又快發(fā)展。

4.3 重點任務

“十二五”期間，應按照強基礎、增后勁、管長遠的原則，充分考慮民族地區(qū)農(nóng)牧業(yè)發(fā)展實際需求，重點從以下幾方面進行支持:

4.3.1 加強農(nóng)牧區(qū)基礎設施建設，改善生產(chǎn)生活條件

緊緊圍繞解決廣大農(nóng)牧民最直接、最緊迫、最突出的民生問題開展建設。加快小型農(nóng)田水利設施、小流域綜合治理等項目建設，改造中低產(chǎn)田，切實提高耕地質(zhì)量。加快溫棚、集雨窖、牲畜暖棚、蓄草棚等農(nóng)牧業(yè)設施建設，積極推進機械化，不斷增強農(nóng)牧業(yè)綜合生產(chǎn)能力。同時，把解決農(nóng)牧區(qū)居住難、飲水難、行路難、用電難等突出問題放在重要位置，積極穩(wěn)妥推進牧民定居和生態(tài)移民，穩(wěn)步提高農(nóng)牧民生產(chǎn)生活水平。

4.3.2 加快特色農(nóng)牧業(yè)發(fā)展，促進增產(chǎn)增效

在努力解決農(nóng)牧民基本口糧需要的前提下，充分發(fā)揮民族地區(qū)資源優(yōu)勢，堅持以市場需求為導向、科技進步為手段、質(zhì)量效益為目標，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。加大種養(yǎng)業(yè)良種工程、動植物保護工程、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢驗檢測體系等項目支持力度。扶持壯大特色農(nóng)牧產(chǎn)業(yè)，推進特色農(nóng)牧產(chǎn)品精深加工，延長產(chǎn)業(yè)鏈，提升產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營水平。支持特色農(nóng)牧產(chǎn)品宣傳和推介，加快商貿(mào)物流和農(nóng)村市場體系建設，開辟市場渠道，提高優(yōu)勢特色農(nóng)牧產(chǎn)品質(zhì)量和市場競爭力。

4.3.3 大力發(fā)展產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，提高組織化程度

加大對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)扶持力度，為龍頭企業(yè)進入民族地區(qū)創(chuàng)造良好的環(huán)境;完善信貸擔保、貸款貼息等扶持政策;支持企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、品牌創(chuàng)建;鼓勵特色產(chǎn)品深加工業(yè)，不斷延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，提升產(chǎn)品附加值;引導企業(yè)通過建立標準化生產(chǎn)基地、發(fā)展訂單農(nóng)業(yè)等形式與農(nóng)戶建立穩(wěn)定的產(chǎn)銷關系，形成企業(yè)與農(nóng)戶的利益共享、風險共擔機制。大力發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作組織，鼓勵供銷社、龍頭企業(yè)、專業(yè)大戶創(chuàng)辦或領辦農(nóng)民專業(yè)合作組織。

4.3.4 推進服務體系建設，提升支撐保障水平

健全農(nóng)牧漁業(yè)技術(shù)推廣、種養(yǎng)業(yè)良種、動植物防疫、農(nóng)機監(jiān)理、農(nóng)牧業(yè)科技創(chuàng)新和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢驗檢測等體系，重點在加強基礎設施、改善辦公條件、強化人員培訓、完善服務功能等方面給予支持和幫助，整體提升民族地區(qū)農(nóng)牧業(yè)支撐體系保障水平。要圍繞民族地區(qū)糧食生產(chǎn)和特色農(nóng)牧產(chǎn)業(yè)發(fā)展，努力推廣先進、適用技術(shù)和新品種，提高技術(shù)的到戶率和到田率。

4.3.5 加強生態(tài)保護和建設，促進可持續(xù)發(fā)展

要進一步加大退牧還草、天然草場保護、天然林保護、治蟲滅鼠等工程實施力度，不斷完善草原生態(tài)補償機制。提升防沙治沙和野生動植物保護能力，促進生態(tài)良性發(fā)展。實施農(nóng)業(yè)面源污染防治，推廣保護性耕作、殘膜污染治理等環(huán)保技術(shù)。大力發(fā)展農(nóng)村沼氣、生物質(zhì)能綜合利用等農(nóng)村能源綜合利用技術(shù)，減少農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境壓力。加大農(nóng)業(yè)野生資源保護和外來入侵生物防治，保護瀕危種質(zhì)資源和生物多樣性。

5 支持民族地區(qū)農(nóng)牧業(yè)發(fā)展的保障措施

5.1 進一步提高思想認識

民族地區(qū)農(nóng)牧業(yè)發(fā)展工作事關全局，涉及面廣，政策性強，影響深遠。要通過學習鄧小平“兩個大局”戰(zhàn)略思想、科學發(fā)展觀和中央支持民族地區(qū)發(fā)展的各項方針政策，把思想和行動統(tǒng)一到中央對民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略部署和要求上，全面認識民族地區(qū)農(nóng)牧業(yè)發(fā)展的新形勢、新任務、新挑戰(zhàn)，提高對民族地區(qū)農(nóng)牧業(yè)發(fā)展工作的艱巨性、長期性的認識，進一步增強加快民族地區(qū)農(nóng)牧業(yè)發(fā)展的責任感和緊迫感，自覺從黨和國家工作大局出發(fā)，努力做好支持民族地區(qū)特別是對口支援地區(qū)農(nóng)牧業(yè)發(fā)展的各項工作。有對口支援任務的各級農(nóng)業(yè)部門要立足農(nóng)業(yè)部門技術(shù)、人才等優(yōu)勢，整合和調(diào)動各方面力量，圍繞著當?shù)剞r(nóng)牧業(yè)發(fā)展方向和重點，進一步分解任務，明確進度，不斷創(chuàng)新工作方式，多形式、多道渠開展對口支援工作。

5.2 加大惠農(nóng)強農(nóng)政策力度

2009年國家出臺了針對民族地區(qū)的青稞、牦牛、藏羊良種補貼，以及牧區(qū)的草原生態(tài)補償政策，這些政策將極大地調(diào)動了民族地區(qū)農(nóng)牧民發(fā)展生產(chǎn)和保護生態(tài)的積極性。但是這種特殊政策還是太少，不足以解決民族地區(qū)個性問題。當前急需解決的問題，一是切實免除民族地區(qū)基本建設項目的配套資金，以減輕民族地區(qū)地方財政配套壓力。二是要充分考慮民族地區(qū)自然條件和發(fā)展基礎的不同，在項目建設內(nèi)容、建設標準、實施期限等，以保證國家安排的項目保質(zhì)保量完成。三是中央財政要幫助民族地區(qū)農(nóng)牧業(yè)技術(shù)推廣部門、動植物防疫部門等農(nóng)牧部門解決必要的工作經(jīng)費，以確保農(nóng)牧業(yè)支撐服務體系的正常工作。

5.3 繼續(xù)加大投入力度

一方面國家要設立專項資金，集中解決民族地區(qū)農(nóng)牧民最急需、最迫切的問題，努力改善農(nóng)牧民生產(chǎn)生活條件，重點在對集中連片貧困地區(qū)、人口較少民族地區(qū)和邊境地區(qū)。另一方面，國務院各部門專項資金也要向民族地區(qū)傾斜，在制定專項建設規(guī)劃時，要充分考慮民族地區(qū)的特殊性，給予特殊安排;在安排年度計劃時，具備項目建設條件的優(yōu)先予以安排，并適當放寬建設內(nèi)容、提高補貼標準等。同時，要加大對民族地區(qū)農(nóng)牧業(yè)發(fā)展的金融支持，擴大貸款規(guī)模，建立連保機制，解決農(nóng)牧民貸款難問題。積極擴大新的投入渠道，吸引各類社會資金投向該地區(qū)、投向農(nóng)牧業(yè)、投向農(nóng)牧民。

5.4 加強對口支援工作指導

從國家層面，現(xiàn)在已成立對口支援工作領導小組，建立對口支援協(xié)調(diào)機制，加強工作溝通與協(xié)調(diào)，負責制定對口支援工作的指導意見、相關政策以及指導規(guī)劃編制。當前，要按照胡錦濤總書記提出的面向基層，面向農(nóng)牧區(qū)的要求，明確對口支援工作的總體思路、主要目標、基本原則和主要任務。做好對口支援規(guī)劃與受援地區(qū)國民經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和國家有關專項規(guī)劃的銜接協(xié)調(diào)。同時，要強化對口支援資金和項目管理，落實各省市支援資金年度計劃，規(guī)范建設項目標準，制定資金管理辦法。

5.5 努力建立培養(yǎng)和引進人才的長效機制

要把人才培養(yǎng)納入對口支援工作，有計劃地開展多種方式的人才培養(yǎng)，以確保在加強“硬件”建設的同時，搞好“軟件”建設，為當?shù)嘏囵B(yǎng)本民族技術(shù)人員和管理人員。國家增加民族地區(qū)農(nóng)牧民的培訓經(jīng)費，通過“農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓陽光工程”、“新型農(nóng)民科技培訓工程”、“百萬中專生計劃”、綠色證書培訓、農(nóng)村實用人才培訓等項目，加強對民族地區(qū)農(nóng)村勞動力培訓的傾斜，培養(yǎng)農(nóng)村實用人才，積極培養(yǎng)有文化、懂技術(shù)、會經(jīng)營的新型農(nóng)牧民。同時，積極協(xié)調(diào)內(nèi)地高校接收民族區(qū)農(nóng)牧業(yè)干部和技術(shù)人員參與深造培訓，拓展培訓廣度和深度。創(chuàng)新機制，鼓勵大學生到民族地區(qū)從事農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣工作。針對民族地區(qū)自然條件惡劣、工作條件艱苦、農(nóng)技人員編制少、人員不足的實際，增加農(nóng)技人員編制，加大專業(yè)技能培訓和知識更新力度，提高工資待遇標準，實行特殊補貼政策，確保能引進和留住農(nóng)牧業(yè)發(fā)展所需各類建設人才。

5.6 著力解決邊境地區(qū)特殊問題

一是制定直接穩(wěn)定邊民的特別政策，直接發(fā)放邊民補貼。這類補貼可分為生活補貼和生產(chǎn)性補貼兩種，補貼標準要根據(jù)全國農(nóng)民人均收入水平，定期調(diào)整。政策目標是讓邊民不用再出去打工，自愿留守邊疆從事農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)。二是要繼續(xù)加快邊境地區(qū)農(nóng)牧區(qū)基礎設施和基本公共服務建設，設立專項資金，集中解決特性問題，使基本公共服務好于對方國家，讓邊民對祖國大家庭有認同感，有做中國公民的自豪感。三是要調(diào)整邊境地區(qū)、縣、鄉(xiāng)的經(jīng)濟發(fā)展指標、干部考核指標，制定與內(nèi)地不同發(fā)展方向，以當?shù)剞r(nóng)牧民幸福指數(shù)、邊民生產(chǎn)生活是否穩(wěn)定作為邊境地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展最重要的考核指標。