朱未易

（南京市社會(huì)科學(xué)院，江蘇南京210018）

地方法治建設(shè)績(jī)效測(cè)評(píng)體系構(gòu)建的實(shí)踐性探索
——以余杭、成都和香港等地區(qū)法治建設(shè)為例的分析

朱未易

（南京市社會(huì)科學(xué)院，江蘇南京210018）

余杭、成都和香港等地都根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際，構(gòu)建了各自的法治建設(shè)績(jī)效評(píng)測(cè)體系和結(jié)構(gòu)模型，有些地方還出臺(tái)了“法治指數(shù)”。這種做法有利于推進(jìn)地方法治工作，提高整體法治水平。但各地的法治指數(shù)模式各有特點(diǎn)，其在體系與結(jié)構(gòu)上都有很大的差異，香港法治指數(shù)側(cè)重于實(shí)質(zhì)正義，而內(nèi)地的法治量化考核則側(cè)重于形式正義。地方法治建設(shè)績(jī)效測(cè)評(píng)體系的構(gòu)建應(yīng)遵循民主性與開(kāi)放性原則、系統(tǒng)性與整體性原則、可達(dá)性與操作性原則、普適性與特殊性原則、靜態(tài)性與動(dòng)態(tài)性原則。今后，地方法治測(cè)評(píng)體系可以設(shè)置五個(gè)一級(jí)目標(biāo)項(xiàng)，即民主政治、法制完善、依法行政、公正司法、公民普法，然后在五大目標(biāo)項(xiàng)下細(xì)分若干子目標(biāo)項(xiàng)，進(jìn)而再設(shè)計(jì)若干具體測(cè)評(píng)的細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)。

地方法治；績(jī)效測(cè)評(píng)；指標(biāo)體系；模式構(gòu)建

近年來(lái)，我國(guó)地方法治的理念已經(jīng)深入人心，基本形成共識(shí)。但是，如何在總體上確立一種科學(xué)的、具有普適性的、可以量化的方法來(lái)判斷一個(gè)地區(qū)的法治現(xiàn)狀和法治程度，無(wú)論是在理論界還是在實(shí)務(wù)界，都還處于不斷的探索和試驗(yàn)階段，很有必要從經(jīng)驗(yàn)和理論上加以總結(jié)與研究。目前，有些地區(qū)正在嘗試制定法治的系統(tǒng)性標(biāo)準(zhǔn)和尺度，或稱之為“法治指數(shù)”，以此來(lái)考量一個(gè)地區(qū)的法治狀態(tài)和水平，這也是當(dāng)前我國(guó)一些地方提升法治工作績(jī)效、進(jìn)行法治建設(shè)探索的新的嘗試。

一、地方法治建設(shè)的績(jī)效測(cè)評(píng)體系及其結(jié)構(gòu)模型檢視

（一）“法治余杭”量化評(píng)估體系及其結(jié)構(gòu)模型

2005年11月，杭州市余杭區(qū)在全國(guó)區(qū)縣級(jí)政府中率先提出了建設(shè)法治城區(qū)的目標(biāo)。2006年初，該區(qū)明確了“法治余杭”建設(shè)的要求：“黨委依法執(zhí)政、政府依法行政、司法公平正義、權(quán)利依法保障、市場(chǎng)規(guī)范有序、監(jiān)督體系健全、民主政治完善、全民素質(zhì)提升、社會(huì)平安和諧”。2006年4月，省內(nèi)外9位知名法學(xué)專家受聘擔(dān)任建設(shè)法治余杭專家委員會(huì)委員。10月，區(qū)法治建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組與浙江大學(xué)法學(xué)院簽訂了法治余杭的量化考核評(píng)估體系技術(shù)咨詢協(xié)議。在余杭區(qū)委區(qū)政府的指導(dǎo)下，區(qū)司法局與法律專家一起，到全區(qū)48個(gè)部門、14個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道收集了1000多條有關(guān)法治建設(shè)的指標(biāo)數(shù)據(jù)，這也形成了法治余杭建設(shè)量化指標(biāo)的基礎(chǔ)。經(jīng)過(guò)一年多的共同努力，2007年7月，《“法治余杭”量化評(píng)估體系》初稿形成。同年11月9日，該指標(biāo)體系正式通過(guò)專家論證。

“法治余杭”可以用1、4、9三個(gè)數(shù)字來(lái)概括：“1”是一個(gè)法治余杭指數(shù)，這是對(duì)余杭公民社會(huì)現(xiàn)狀最概括的評(píng)價(jià)，即“用一個(gè)指數(shù)來(lái)度量余杭的法治狀況”；“4”是四個(gè)評(píng)估層面——區(qū)本級(jí)、區(qū)級(jí)機(jī)關(guān)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、村和社區(qū)；“9”是面向公眾的九種調(diào)查問(wèn)卷，涉及黨風(fēng)廉政建設(shè)、政府行政工作、司法工作、權(quán)利救濟(jì)、社會(huì)法治意識(shí)程度、市場(chǎng)秩序規(guī)范性、監(jiān)督工作、民主政治參與、安全感等九個(gè)方面。1

余杭區(qū)將自己提出的九大法治建設(shè)總體目標(biāo)進(jìn)行分解量化，并對(duì)區(qū)本級(jí)、區(qū)級(jí)機(jī)關(guān)各部門、各鎮(zhèn)鄉(xiāng)（街道）和村（社區(qū)）四個(gè)層面的法治建實(shí)施量化考評(píng)，同時(shí)設(shè)計(jì)黨風(fēng)廉政建設(shè)、政府行政工作、司法工作、權(quán)利救濟(jì)、社會(huì)法治意識(shí)程度、市場(chǎng)秩序規(guī)范性、監(jiān)督工作、民主政治參與、安全感和滿意度等九方面的調(diào)查問(wèn)卷，總分為1000分，由人民群眾廣泛參與并檢測(cè)各方面推進(jìn)“法治余杭”建設(shè)的成效。該評(píng)估體系內(nèi)容涵蓋了余杭經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)建設(shè)的各個(gè)領(lǐng)域，從考核的安排上來(lái)看，力求做到具體化、目標(biāo)化、現(xiàn)實(shí)化，基本構(gòu)建了一個(gè)橫向到邊、縱向到底的指標(biāo)體系，具有較強(qiáng)的科學(xué)性、實(shí)踐性、指導(dǎo)性和鮮明的余杭特色。2余杭法治指數(shù)的結(jié)構(gòu)模型將法治內(nèi)涵分解為如下九個(gè)主要目標(biāo)，每個(gè)目標(biāo)又細(xì)化為若干具體指標(biāo)。3

第一，推進(jìn)民主政治建設(shè)，提高黨的執(zhí)政能力：（1）創(chuàng)新執(zhí)政理念，強(qiáng)化立黨為公、執(zhí)政為民意識(shí)，強(qiáng)化以人為本和法治理念，確保執(zhí)政的合法性，確保人民生活品質(zhì)提升與社會(huì)安定有序；（2）完善執(zhí)政體制，堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，保證決策更好地體現(xiàn)人民的意志；（3）支持人大、政府、政協(xié)依照法律和章程履行職能，規(guī)范黨委同人大、政府、政協(xié)和人民團(tuán)體的關(guān)系；（4）保障檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使司法權(quán)；（5）建立健全領(lǐng)導(dǎo)法治建設(shè)工作體制和機(jī)制，定期研究解決法治建設(shè)中的重大問(wèn)題，明確年度法治建設(shè)任務(wù)，分解落實(shí)工作責(zé)任；（6）發(fā)展黨內(nèi)民主，保障黨員權(quán)利,健全完善黨內(nèi)各項(xiàng)制度；積極實(shí)施黨務(wù)公開(kāi)，擴(kuò)大黨員群眾對(duì)黨內(nèi)事務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)、監(jiān)督權(quán)；（7）健全完善干部人事制度、科學(xué)考核干部政績(jī)和能上能下的用人機(jī)制；（8）不斷健全民主制度，豐富民主形式，保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督；（9）對(duì)與群眾利益密切相關(guān)的重大事項(xiàng)，實(shí)行公示、聽(tīng)證等制度，擴(kuò)大人民群眾的參與度；（10）積極開(kāi)展文明城市（城區(qū)）創(chuàng)建，以開(kāi)展創(chuàng)建“民主法治示范村（社區(qū)）”等活動(dòng)為載體，不斷完善以村、社區(qū)民主選舉制度、村務(wù)工作規(guī)則，深化村(居)務(wù)公開(kāi)；（11）堅(jiān)持和完善職工代表大會(huì)和其他形式的企事業(yè)民主管理制度，加強(qiáng)各種所有制企業(yè)工會(huì)組織建設(shè)，切實(shí)保障勞動(dòng)者的合法權(quán)益。

第二，全面推進(jìn)依法行政，努力建設(shè)法治政府：（1）認(rèn)真貫徹實(shí)施國(guó)家法律、法規(guī)，改革行政管理方式，充分運(yùn)用間接管理、動(dòng)態(tài)管理、事前引導(dǎo)和事后監(jiān)督等手段管理經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)；（2）積極探索行政規(guī)劃、行政指導(dǎo)等方式，實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)；深入開(kāi)展“依法行政示范單位”創(chuàng)建活動(dòng)，覆蓋率達(dá)到100%；（3）建立健全各種預(yù)警和應(yīng)急機(jī)制，努力提高政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力；（4）推進(jìn)政府信息公開(kāi)，加快電子政務(wù)建設(shè)，完善行政服務(wù)中心體制機(jī)制；（5）嚴(yán)格按照法定職責(zé)行使決策權(quán)，完善政府內(nèi)部決策規(guī)則，建立健全公眾參與、專家論證和政府決定相結(jié)合的行政決策機(jī)制；（6）完善行政決策程序，對(duì)社會(huì)涉及面廣，與人民群眾利益密切相關(guān)的決策事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布，重大行政決策事項(xiàng)在決策過(guò)程中要進(jìn)行合理、合法性論證；（7）嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序制定規(guī)范性文件，建立和完善規(guī)范性文件的備案審查、定期評(píng)價(jià)、修改和廢止制度；（8）加強(qiáng)政府法制機(jī)構(gòu)建設(shè)，強(qiáng)化政府法制工作；（9）發(fā)揮政府法律顧問(wèn)組織作用，為建設(shè)法治政府提供良好法律服務(wù)；（10）深化行政執(zhí)法責(zé)任制建設(shè)，加快建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制；（11）加強(qiáng)對(duì)財(cái)政、稅收、社?；?、住房公積金等公共基金管理；（12）科學(xué)規(guī)范執(zhí)法職能，合理設(shè)置執(zhí)法機(jī)構(gòu)，堅(jiān)決改變多頭執(zhí)法和執(zhí)法缺位、越位、錯(cuò)位的狀況；（13）健全行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度，建立行政執(zhí)法績(jī)效評(píng)估、獎(jiǎng)懲機(jī)制，提高行政執(zhí)法效能，降低行政執(zhí)法成本，促進(jìn)行政執(zhí)法行為的規(guī)范化；（14）建立健全對(duì)政府規(guī)章和規(guī)范性文件實(shí)施的監(jiān)督制度，強(qiáng)化對(duì)政府部門行政行為的監(jiān)督；（15）加強(qiáng)行政復(fù)議工作，嚴(yán)格執(zhí)行行政賠償和補(bǔ)償制度；（16）著力解決民生問(wèn)題，當(dāng)年新增財(cái)力用于社會(huì)事業(yè)和解決民生保障問(wèn)題的比例不低于三分之二。

第三，促進(jìn)司法公正，維護(hù)司法權(quán)威：（1）尊重和維護(hù)審判機(jī)關(guān)的司法判決；（2）提高司法隊(duì)伍素質(zhì)，加強(qiáng)對(duì)司法活動(dòng)的監(jiān)督和保障；深化審判方式改革，依法擴(kuò)大簡(jiǎn)易程序適用范圍，縮短訴訟周期，方便群眾訴訟，提高司法效率；（3）健全人民陪審員和人民監(jiān)督員制度，加大生效裁判的執(zhí)行力度，維護(hù)司法尊嚴(yán)和權(quán)威；（4）積極探索司法權(quán)力制約機(jī)制，防范司法腐??；（5）健全偵查、公訴、訴訟監(jiān)督工作機(jī)制，保障訴訟參與人合法權(quán)益，加大查辦和預(yù)防職務(wù)犯罪的工作力度，減少和預(yù)防職務(wù)犯罪的發(fā)生；（6）完善司法救助制度，保障經(jīng)濟(jì)困難的群眾平等參與訴訟。

第四，拓展法律服務(wù)，維護(hù)社會(huì)公平：（1）規(guī)范法律服務(wù)市場(chǎng)，完善律師、公證、司法鑒定、法律援助、基層法律服務(wù)體系；（2）拓展法律服務(wù)領(lǐng)域、方式及功能，規(guī)范法律服務(wù)主體、行為和管理；（3）依法規(guī)范律師與法官、檢察官的關(guān)系，建立保障律師在刑事訴訟中依法執(zhí)業(yè)的工作機(jī)制，發(fā)揮律師的司法監(jiān)督作用；（4）建立健全法律援助質(zhì)量監(jiān)督、經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)弱勢(shì)群體的法律援助工作，不斷提高法律援助的社會(huì)效益。

第五，深化全民法制教育，增強(qiáng)法治意識(shí)、提升法律素養(yǎng)：（1）積極引導(dǎo)廣大市民學(xué)習(xí)憲法和與公民生產(chǎn)生活密切相關(guān)的基本法律法規(guī)，進(jìn)一步樹(shù)立維護(hù)憲法和法律權(quán)威、法律面前人人平等、權(quán)利和義務(wù)相統(tǒng)一的基本觀念；（2）不斷增強(qiáng)公民的民主法治觀念，尤其是增強(qiáng)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員主權(quán)在民、執(zhí)政為民、權(quán)力制約、尊重人權(quán)的意識(shí)，在全區(qū)形成崇尚憲法和法律權(quán)威、嚴(yán)格依法辦事的社會(huì)環(huán)境和輿論氛圍；（3）各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和公職人員要帶頭學(xué)法、守法、用法；（4）認(rèn)真抓好中心組學(xué)法、領(lǐng)導(dǎo)干部法制講座等各項(xiàng)學(xué)法制度的貫徹落實(shí)；（5）建立健全各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部法律知識(shí)任職資格制度，人大常委會(huì)和組織、人事部門要把法治意識(shí)和法律素養(yǎng)作為干部任命、使用和任職資格考核的重要內(nèi)容；（6）推動(dòng)法制教育與道德教育、社會(huì)教育與課堂教育相結(jié)合，全面加強(qiáng)青少年法制宣傳教育；（7）大力加強(qiáng)對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理人員的法制宣傳教育，增強(qiáng)知法、守法的自覺(jué)性和依法維權(quán)意識(shí)；（8）全民法律意識(shí)不斷增強(qiáng)，法治素養(yǎng)明顯提升。

第六，依法規(guī)范市場(chǎng)秩序，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定良性發(fā)展：（1）健全保障經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展的機(jī)制，完善各類市場(chǎng)主體公平發(fā)展的政策；（2）大力發(fā)展和依法規(guī)范審計(jì)、會(huì)計(jì)、房產(chǎn)、法律服務(wù)等各類中介機(jī)構(gòu)及其服務(wù)市場(chǎng)；（3）強(qiáng)化政府對(duì)市場(chǎng)的有效監(jiān)管，健全和完善土地承包、經(jīng)營(yíng)、流轉(zhuǎn)等相關(guān)制度，依法規(guī)范用工、交易、納稅等行為；（4）依法加強(qiáng)安全生產(chǎn)管理，實(shí)行對(duì)與人民生活密切相關(guān)的食品、醫(yī)藥、房地產(chǎn)等行業(yè)和自然壟斷行業(yè)的有效監(jiān)管；（5）按照政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、社會(huì)參與的原則，加快建設(shè)以道德為支撐、產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)、法律為保障，覆蓋社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活各個(gè)方面的信用體系；（6）政府率先加強(qiáng)誠(chéng)信建設(shè)，努力提高社會(huì)公信力，大力培育信用市場(chǎng)和信用中介機(jī)構(gòu)，加快企業(yè)、中介組織和個(gè)人的信用服務(wù)體系建設(shè)；（7）加強(qiáng)信用監(jiān)督，建立守信激勵(lì)機(jī)制和失信懲戒機(jī)制，全力打造信用余杭；（8）保護(hù)各類產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)安全，加強(qiáng)農(nóng)、畜產(chǎn)品防疫檢疫和有毒物質(zhì)殘留檢驗(yàn)。

第七，依法加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，推進(jìn)全面協(xié)調(diào)發(fā)展：（1）加大城鄉(xiāng)各類建設(shè)規(guī)劃編制和管理力度，健全并嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃審批制度，完善制約機(jī)制，增強(qiáng)規(guī)劃剛性；（2）依法加強(qiáng)建設(shè)市場(chǎng)管理，強(qiáng)化質(zhì)量監(jiān)督，確保工程質(zhì)量；（3）依法健全和完善區(qū)、鎮(zhèn)鄉(xiāng)（街道）相互銜接、合理分工、規(guī)范高效的城市管理體系，逐步實(shí)現(xiàn)城市管理的規(guī)范化、制度化、科學(xué)化；（4）加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)、市容環(huán)境衛(wèi)生管理、市政公用設(shè)施建設(shè)管理、拆除違法建筑等方面的執(zhí)法；（5）積極實(shí)施中心村和新型社區(qū)規(guī)劃建設(shè)，加大村莊整治力度，進(jìn)一步加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)；（6）積極實(shí)施文化名區(qū)規(guī)劃，推進(jìn)科技、教育、人才、衛(wèi)生、體育強(qiáng)區(qū)建設(shè)；（7）依法加大對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)和無(wú)形資產(chǎn)的保護(hù)力度，推進(jìn)技術(shù)進(jìn)步，形成吸引人才、高效配置人才資源、保障各類專業(yè)技術(shù)人員充分發(fā)展的法治環(huán)境；（8）深化教育體制改革，堅(jiān)持依法治教，規(guī)范辦學(xué)行為，促進(jìn)教育事業(yè)健康發(fā)展；積極培育體育產(chǎn)業(yè)，規(guī)范體育市場(chǎng)行為，依法保障人民群眾參加體育活動(dòng)的權(quán)益；（9）改革文化管理體制，整合文化資源，培育和完善繁榮、健康、有序的文化市場(chǎng)。依法加強(qiáng)文物保護(hù)工作，積極實(shí)施良渚遺址、塘棲古鎮(zhèn)等保護(hù)開(kāi)發(fā)工程；（10）完善醫(yī)療服務(wù)、預(yù)防保健、衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法體制，不斷提高全民衛(wèi)生保健和社會(huì)公共衛(wèi)生水平；（11）落實(shí)社會(huì)保障措施，完善養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、生育、工傷等基本社會(huì)保障制度，建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置和社會(huì)互助相結(jié)合的社會(huì)保障體系；（12）依法加大對(duì)被征地農(nóng)民的社會(huì)保障力度，促進(jìn)農(nóng)民共享城市化成果；協(xié)調(diào)勞動(dòng)關(guān)系，依法保護(hù)勞動(dòng)者特別是農(nóng)民工的合法權(quán)益。

第八，深化平安余杭創(chuàng)建，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定：（1）依法打擊危害國(guó)家安全的犯罪活動(dòng)，打擊黑惡勢(shì)力犯罪、暴力恐怖犯罪、嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)犯罪等，切實(shí)解決群眾反映突出的治安問(wèn)題，堅(jiān)決維護(hù)國(guó)家安全和政治穩(wěn)定；（2）深化“無(wú)毒”社區(qū)創(chuàng)建，依法遏制涉毒違法犯罪發(fā)展蔓延的勢(shì)頭；（3）進(jìn)一步推廣政府主導(dǎo)型、市場(chǎng)契約型、義務(wù)志愿型等群防群治模式，完善以110指揮中心為龍頭，治安卡口控點(diǎn)、交巡警控線、群防群控力量控面的治安防控網(wǎng)絡(luò)；（4）加大公共安全基礎(chǔ)建設(shè)，大力開(kāi)展平安鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、平安街道、平安單位系列創(chuàng)建活動(dòng)，提高公共安全管理水平，實(shí)現(xiàn)社會(huì)長(zhǎng)治久安；（5）進(jìn)一步健全完善工作網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)行業(yè)調(diào)解和企業(yè)調(diào)解，努力形成民間調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解協(xié)調(diào)發(fā)展的大調(diào)解格局，提升人民內(nèi)部矛盾的自我化解能力；（6）深入開(kāi)展“四有五無(wú)”創(chuàng)建活動(dòng)，大力加強(qiáng)兩所（派出所、司法所）一庭（人民法庭）建設(shè)；（7）進(jìn)一步落實(shí)社會(huì)治安綜合治理責(zé)任制，完善機(jī)制，健全網(wǎng)絡(luò)，充分發(fā)揮綜治中心作用；（8）切實(shí)強(qiáng)化流動(dòng)人口綜合管理服務(wù)，加強(qiáng)歸正人員的幫教安置、社區(qū)矯正和輕微違法犯罪人員的教育挽救工作。

第九，健全監(jiān)督體制，提高監(jiān)督效能：（1）建立健全并嚴(yán)格實(shí)施責(zé)任追究制度，構(gòu)建全方位的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，使公共權(quán)力置于嚴(yán)密的監(jiān)督之下，確保有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究；（2）區(qū)人大常委會(huì)要加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件及依法行政、公正司法的審查監(jiān)督力度，強(qiáng)化對(duì)人民群眾關(guān)注的熱點(diǎn)領(lǐng)域監(jiān)督；（3）區(qū)人民政府要進(jìn)一步加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督、行政復(fù)議監(jiān)督等層級(jí)監(jiān)督和審計(jì)、監(jiān)察等專項(xiàng)監(jiān)督，強(qiáng)化對(duì)重要部門、重大事項(xiàng)和重要崗位的監(jiān)督，實(shí)行嚴(yán)格的決策責(zé)任追究和績(jī)效評(píng)估制度，確保行政部門依法嚴(yán)格履行職責(zé)；（4）加強(qiáng)人民政協(xié)以及民主黨派、工商聯(lián)、無(wú)黨派人士的民主監(jiān)督和工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等群眾團(tuán)體的監(jiān)督；完善舉報(bào)網(wǎng)絡(luò)，健全舉報(bào)制度，加強(qiáng)信訪工作，進(jìn)一步暢通群眾監(jiān)督渠道；（5）切實(shí)發(fā)揮新聞媒體的監(jiān)督作用，加強(qiáng)輿論監(jiān)督；（6）認(rèn)真貫徹《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》和《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，以黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人為監(jiān)督的重點(diǎn)對(duì)象，堅(jiān)決查處各種違紀(jì)違法案件，切實(shí)糾正損害群眾利益的不正之風(fēng)；（7）堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理，注重思想道德教育，建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系，從源頭上預(yù)防和治理腐敗。

（二）成都創(chuàng)建全國(guó)法治城市的考核評(píng)估指標(biāo)與測(cè)評(píng)體系及其結(jié)構(gòu)模型

2010年2月初，成都市委市政府在全市下發(fā)了《成都市創(chuàng)建全國(guó)法治城市工作方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》），對(duì)成都市爭(zhēng)創(chuàng)全國(guó)法治城市提出了明確要求，即爭(zhēng)取用兩年時(shí)間，把成都市建設(shè)成為全國(guó)法治城市，實(shí)現(xiàn)黨委依法執(zhí)政、政府依法行政、司法公平正義、民主政治完善、法律服務(wù)質(zhì)優(yōu)、法律保障有力、監(jiān)督體系健全、城市全面步入法治化管理。根據(jù)《方案》的要求，成都市法制建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室首次印發(fā)出臺(tái)了《成都市創(chuàng)建全國(guó)法治城市考核評(píng)估指標(biāo)與測(cè)評(píng)體系（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱《測(cè)評(píng)體系》），它將創(chuàng)建測(cè)評(píng)的法制宣傳教育、地方立法、法治政府建設(shè)、依法治理、司法公正、經(jīng)濟(jì)法治秩序建設(shè)、法律服務(wù)市場(chǎng)秩序建設(shè)、法律監(jiān)督等八大方面細(xì)化為72項(xiàng)具體內(nèi)容。

據(jù)介紹，成都市建立的《測(cè)評(píng)體系》是以全國(guó)普法辦、司法部在創(chuàng)建全國(guó)法治城市中“自定標(biāo)準(zhǔn)，自我探索，自主創(chuàng)新”的總體要求為依據(jù)，在充分調(diào)研和采納各級(jí)各部門意見(jiàn)、建議的基礎(chǔ)上，借鑒了發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和國(guó)內(nèi)先行試點(diǎn)城市的成功做法，匯集了知名專家學(xué)者的智力成果，并結(jié)合成都市法治建設(shè)工作實(shí)際和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)、災(zāi)后恢復(fù)重建的需要，編制而成的。

據(jù)了解，初步編制完成的《測(cè)評(píng)體系》主要突出集中體現(xiàn)了法治城市的核心要求、地方特色和推廣價(jià)值、注重長(zhǎng)效機(jī)制的建設(shè)等特點(diǎn)，全面、集中地體現(xiàn)了法治城市的總體要求和核心價(jià)值?！稖y(cè)評(píng)體系》將采用聽(tīng)取匯報(bào)、材料審核、實(shí)地考察（暗訪）、問(wèn)卷調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)調(diào)查、整體觀察（明察）等方法，客觀科學(xué)地采集數(shù)據(jù)，并進(jìn)行系統(tǒng)的測(cè)評(píng)。成都法治指數(shù)的結(jié)構(gòu)模型將法治內(nèi)涵分解為如下八個(gè)主要目標(biāo)。4

第一，推進(jìn)基層民主政治建設(shè)，提高黨委依法執(zhí)政能力：（1）建立健全領(lǐng)導(dǎo)法治建設(shè)工作體制和機(jī)制，定期研究解決法治建設(shè)重大問(wèn)題，明確年度法治建設(shè)任務(wù)，分解落實(shí)工作責(zé)任；（2）完善執(zhí)政體制，落實(shí)人民代表大會(huì)制度、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，保障司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使司法權(quán)，積極支持工、青、婦等人民團(tuán)體工作；（3）黨委依法決策、科學(xué)決策、民主決策機(jī)制健全，落實(shí)到位；（4）健全完善干部人事制度、科學(xué)考核干部政績(jī)和能上能下的用人機(jī)制，并落實(shí)到位；（5）發(fā)展黨內(nèi)民主，保障黨員權(quán)利，健全完善黨內(nèi)各項(xiàng)制度；（6）建立健全并落實(shí)基層民主制度，豐富民主形式，保證人民依法實(shí)行民主選舉；（7）開(kāi)展創(chuàng)建“民主法治社區(qū)（村）”活動(dòng)，完善社區(qū)、村民主決策、管理、監(jiān)督制度，基層民主政治、法治建設(shè)落實(shí)到位。

第二，加強(qiáng)地方立法，努力建設(shè)法治政府：（1）立法工作制度健全，程序合法，符合成都社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際；（2）圍繞城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和災(zāi)后恢復(fù)重建，積極開(kāi)展立法調(diào)研，地方立法和新法執(zhí)行情況的執(zhí)法檢查工作落到實(shí)處；（3）行政執(zhí)法制度健全、程序規(guī)范、合法，執(zhí)法工作落實(shí)到位；（4）行政審批工作取得成效，并聯(lián)審批和“一站式”服務(wù)工作落到實(shí)處；（5）嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序制定規(guī)范性文件；（6）建立健全并落實(shí)行政復(fù)議制度，建立并落實(shí)行政復(fù)議集中審理機(jī)制。

第三，加快司法體制改革，促進(jìn)司法正義：（1）法院依法開(kāi)展審判工作，完善并落實(shí)人民陪審員制度，切實(shí)做到程序合法，實(shí)體合法；（2）深化審判工作改革，建立公開(kāi)、公平、公正的審判工作制度，依法行使審判權(quán)；（3）完善司法救助制度，保障經(jīng)濟(jì)困難群眾訴訟地位平等；（4）充分發(fā)揮檢察工作職能，建立健全司法檢察工作機(jī)制，檢察改革工作落實(shí)到位；（5）社區(qū)矯正工作落實(shí)到位，嚴(yán)格控制重新犯罪率；（6）在刑事偵查工作中，依法采取偵查措施和強(qiáng)制措施，確保司法公正；（7）法律援助工作制度健全，基礎(chǔ)扎實(shí)，效果明顯，確保法律面前人人平等。

第四，加強(qiáng)依法治理，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定：（1）政府對(duì)災(zāi)后恢復(fù)重建的資金、物資監(jiān)管到位；（2）依法征稅，稅收稽查工作措施有力，成效明顯；（3）人民群眾來(lái)信來(lái)訪工作扎實(shí)有效，暢通訴求渠道，基層社會(huì)穩(wěn)定；（4）社會(huì)治安秩序良好，城市社會(huì)治安綜合治理成效顯著，群眾對(duì)社會(huì)治安工作反映良好；（5）加強(qiáng)治安、刑事案件的偵破工作，依法打擊違法犯罪活動(dòng)，確保社會(huì)和諧穩(wěn)定；（6）依法治校工作扎實(shí)有效，積極推進(jìn)依法治教工作，促進(jìn)教育事業(yè)健康發(fā)展；（7）青少年犯罪預(yù)防機(jī)制健全，校園周邊環(huán)境井然有序；（8）建立并落實(shí)以“預(yù)防為主，調(diào)解優(yōu)先”的多元化社會(huì)矛盾糾紛解決機(jī)制，完善“大調(diào)解”工作體系；（9）深入開(kāi)展非法用工專項(xiàng)整治活動(dòng)，嚴(yán)厲查處勞動(dòng)用工中的違法犯罪行為；（10）建立健全維穩(wěn)處突預(yù)警和工作機(jī)制，突發(fā)性事件的依法處置工作及時(shí)有效；（11）安全生產(chǎn)責(zé)任明確，市民安全生產(chǎn)意識(shí)增強(qiáng)，預(yù)防和減少一般生產(chǎn)安全事故的發(fā)生，防止重特大公共安全事故發(fā)生，公共安全監(jiān)管工作成效明顯；（12）刑釋解教人員幫教安置工作措施有力，嚴(yán)格控制重新犯罪率；（13）切實(shí)開(kāi)展基層依法治理，群眾關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題得以及時(shí)、有效解決；（14）積極推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，依法處理改革中出現(xiàn)的涉法問(wèn)題；（15）依法管理糧食和農(nóng)資市場(chǎng)，加強(qiáng)執(zhí)法檢查；（16）開(kāi)展企業(yè)依法治理，加強(qiáng)企業(yè)基層組織建設(shè)；（17）旅游行業(yè)的依法治理工作落實(shí)到位，深入開(kāi)展旅游業(yè)綜合治理活動(dòng)；（18）商務(wù)依法治理活動(dòng)有效開(kāi)展，扎實(shí)，商務(wù)行政綜合執(zhí)法行為進(jìn)一步規(guī)范；（19）依法管理交通行業(yè)，嚴(yán)厲打擊非法營(yíng)運(yùn)，切實(shí)維護(hù)交通行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)秩序；（20）依法管理公共衛(wèi)生事務(wù)，促進(jìn)衛(wèi)生事業(yè)的健康發(fā)展；（21）藥品、食品、水產(chǎn)品等行業(yè)依法管理，工作落實(shí)到位，食品和藥品行業(yè)發(fā)展健康有序；（22）依法管理計(jì)劃生育工作，嚴(yán)格執(zhí)行《人口與計(jì)劃生育法》并取得成效；（23）依法管理民族宗教事務(wù)，依法解決民族宗教問(wèn)題；（24）依法保護(hù)環(huán)境，嚴(yán)厲打擊不法排污行為，確保社會(huì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展；（25）建立城鄉(xiāng)一體的城市居住環(huán)境綜合治理機(jī)制，深入開(kāi)展城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理活動(dòng)。

第五，規(guī)范經(jīng)濟(jì)法治秩序，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展：（1）嚴(yán)格基本建設(shè)程序，加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目審批管理；（2）創(chuàng)新價(jià)格監(jiān)管方式，依法提供價(jià)格公共服務(wù)；（3）中介服務(wù)市場(chǎng)規(guī)范有序；（4）商品流通市場(chǎng)管理有序，健康發(fā)展；（5）誠(chéng)信體系和管理機(jī)制健全，“重合同、守信用企業(yè)”創(chuàng)建活動(dòng)得以有效開(kāi)展；（6）消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)制健全，運(yùn)行有效，消費(fèi)者合法權(quán)益得到切實(shí)有效的保護(hù)；（7）建立知識(shí)產(chǎn)權(quán)管理、保護(hù)、服務(wù)機(jī)制，知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)工作扎實(shí)有效；（8）建立健全版權(quán)管理、保護(hù)、服務(wù)體系，版權(quán)相關(guān)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展；（9）依法管理金融機(jī)構(gòu)，建立健全金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防機(jī)制。

第六，拓展法律服務(wù)，提高服務(wù)水平：（1）依法規(guī)范法律服務(wù)機(jī)構(gòu)，法律服務(wù)工作人員依法從業(yè)；（2）建立公共法律服務(wù)長(zhǎng)效機(jī)制，積極開(kāi)展“一社區(qū)（村）一律師”活動(dòng)；（3）法律服務(wù)機(jī)構(gòu)積極為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和災(zāi)后恢復(fù)重建提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)；（4）基層司法行政工作基礎(chǔ)扎實(shí)，基層司法所全面達(dá)標(biāo)；（5）司法鑒定監(jiān)管工作扎實(shí)有效，司法鑒定活動(dòng)公正、規(guī)范、科學(xué)。

第七，深化法制宣傳教育，提升全民法治意識(shí)和法律素養(yǎng)：（1）普法依法治理工作扎實(shí)有效，規(guī)劃明確、機(jī)構(gòu)健全，人員、經(jīng)費(fèi)落實(shí)；（2）重點(diǎn)普法對(duì)象突出，普法和學(xué)法、用法制度健全并落到實(shí)處；（3）法制宣傳教育工作基礎(chǔ)扎實(shí)，硬件建設(shè)、隊(duì)伍建設(shè)、陣地建設(shè)得到全面落實(shí)；（4）城市的法治氛圍濃郁，普法依法治理工作的宣傳報(bào)道及時(shí)有效、深入人心；（5）“法律六進(jìn)”活動(dòng)深入開(kāi)展，“送法進(jìn)機(jī)關(guān)、進(jìn)農(nóng)村、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)單位”取得實(shí)效。

第八，健全法治監(jiān)督體系，提高監(jiān)督效能：（1）市人大對(duì)法院、檢察院工作的監(jiān)督有效；（2）人大、政協(xié)對(duì)依法行政工作監(jiān)督有效；（3）建立健全并落實(shí)預(yù)防腐敗體制，黨風(fēng)廉政建設(shè)工作扎實(shí)有效；（4）民主監(jiān)督制度健全，落實(shí)到位；（5）行政監(jiān)督制度健全，落實(shí)到位；（6）司法監(jiān)督制度健全，落實(shí)到位；（7）社會(huì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督制度健全，落實(shí)到位；（8）審計(jì)監(jiān)督工作機(jī)制有效運(yùn)行、措施有力、效果明顯。

（三）“香港法治指數(shù)”及其結(jié)構(gòu)模型

“香港法治指數(shù)”是由香港社會(huì)服務(wù)聯(lián)會(huì)(簡(jiǎn)稱社聯(lián))倡導(dǎo)及贊助進(jìn)行的。社聯(lián)于1999年開(kāi)展“香港社會(huì)發(fā)展指數(shù)計(jì)劃”，制定了一套評(píng)估香港整體社會(huì)發(fā)展進(jìn)程的工具，并自2000年起，每?jī)赡臧l(fā)表一次“社會(huì)發(fā)展指數(shù)”，最近一次公布為《社會(huì)發(fā)展指數(shù)2008》。社會(huì)發(fā)展指數(shù)是由l4個(gè)領(lǐng)域，共47項(xiàng)社會(huì)、政治及經(jīng)濟(jì)指標(biāo)組成，涵蓋公民社會(huì)、政治參與、國(guó)際化、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境質(zhì)素、文娛、康體、科技、人身安全、教育、房屋、衛(wèi)生健康、治安及家庭團(tuán)結(jié)等范疇。鑒于原有的社會(huì)發(fā)展指數(shù)并不包括對(duì)法治的評(píng)估，但法治不單是社會(huì)進(jìn)步的象征，更是社會(huì)發(fā)展的一個(gè)重要基石，因此社聯(lián)于2004年起另行著手制定一套法治分類指數(shù)。

在香港社會(huì)服務(wù)聯(lián)會(huì)的倡導(dǎo)及贊助下，一項(xiàng)旨在調(diào)查確定香港的法治指數(shù)的研究在2005年得以開(kāi)展和實(shí)施。該項(xiàng)目以體制性的進(jìn)路，以質(zhì)化和量化相混合的方法來(lái)確定特定地區(qū)的法治指數(shù)。調(diào)查結(jié)果顯示，在及格分為50、滿分為100的情況下，在包括法律程序公平及法律面前人人平等等七個(gè)評(píng)分范疇之中，香港的法治指數(shù)為75分。該分?jǐn)?shù)表明，一方面．香港人的法治狀況總體上較為理想；另一方面，香港法治的某些方面還不盡如人意，而且總體上較前幾年有下降的趨勢(shì)。負(fù)責(zé)制定指數(shù)及編算的香港大學(xué)法律學(xué)院副院長(zhǎng)戴耀庭指出，75分顯示香港法治正處于很高的水平，不少評(píng)審團(tuán)成員也都形容香港現(xiàn)時(shí)擁有高度法治。

該項(xiàng)研究是以體制性的進(jìn)路來(lái)對(duì)法治進(jìn)行研究的。這種對(duì)法治的理解著重于看政府是否透過(guò)法律和在法律之下行事。政府的體制是根據(jù)某些原則來(lái)制定，根據(jù)某些程序來(lái)運(yùn)作，從而確保利用法律來(lái)管治的社會(huì)目的得以達(dá)致。另一法治的研究方向是價(jià)值性的進(jìn)路。它審視法律的內(nèi)容，看其是否確認(rèn)某些基本人權(quán)和價(jià)值。本研究采用的是較狹窄的體制性進(jìn)路，不是因?yàn)榕c價(jià)值性進(jìn)路比較之下，前者較優(yōu)或真確，而是可令本研究更加聚焦。5香港法治指數(shù)的結(jié)構(gòu)模型將法治內(nèi)涵分解為如下七個(gè)主要目標(biāo)。6

第一，法律的基本要求。（1）一般性。法律是適用于所有人而不是個(gè)別人士。該要求可大大規(guī)限執(zhí)法者的酌情權(quán)力，因他們必須引用相關(guān)的法規(guī)和原則來(lái)解釋為何不同人會(huì)得到不同的對(duì)待。（2）公布。法律一定要是公開(kāi)并向人民公布的，因受法律規(guī)管的人，必須可以知道法律是怎樣。法律亦可被公眾討論。若法律不能讓人知道，那就難以對(duì)不守法者作出監(jiān)察。（3）穩(wěn)定。法律不應(yīng)修改太頻密，不然人們將難以肯定此刻所適用的法律是如何，并會(huì)常在法律已被修改了的恐懼中。法律的穩(wěn)定性對(duì)人們能長(zhǎng)遠(yuǎn)以法律來(lái)計(jì)劃其生活尤其重要。（4）確定。法律不應(yīng)含糊不清，誤導(dǎo)人們或造成混亂。（5）沒(méi)有追溯力。若刑事責(zé)任可以有追溯力的話，那人們今天合法的行為就有可能有一天成為非法。法律沒(méi)有追溯力對(duì)法律的確定性極為重要，讓人在作出某行為時(shí)，就可確知其法律責(zé)任。（6）不可要求不可能的作為。法律所要求或禁止的當(dāng)事人在合理的情況可作出或不作出的作為。法律不能要求人們作出一些不可能的作為。（7）不可賦與任意的權(quán)力。法律不應(yīng)賦與政府任意的權(quán)力，以防止法律權(quán)力被用以謀私利、作偏頗或復(fù)私仇。與一般社會(huì)價(jià)值相符。法律應(yīng)與公眾的意愿大體相符。不然，若公眾對(duì)法律產(chǎn)生廣泛的不滿，那會(huì)導(dǎo)致人們以暴力行為來(lái)改變法律或以非法的行為來(lái)表達(dá)他們的不滿。

第二，依法行政。政府的權(quán)力都要由法律所規(guī)限。政府官員只可行使憲法或一般法律所賦予的權(quán)力，并依據(jù)這些法所規(guī)定的方式來(lái)行使。政府官員本身亦受法律所規(guī)管，并不享有特權(quán)豁免于法律責(zé)任。

第三，不許有任意權(quán)力。政府官員不應(yīng)享有任意的權(quán)力。執(zhí)法人員、其他政府官員和政府任命的官員都不能利用法律賦予的酌情權(quán)力來(lái)濫用法律。

第四，法律面前人人平等。對(duì)所有人來(lái)說(shuō)，法律應(yīng)是一樣的。人們不應(yīng)因他的種族、膚色、性別、語(yǔ)言、宗教、政治或其他信念、國(guó)家或社會(huì)背景、身份地位或其他情況而得到不同的對(duì)待。每一個(gè)人都可在平等及不受歧視的條件下及于司法公義，以保障他的權(quán)益并取得補(bǔ)償。

第五，公正地施行法律。（1）政府的行為與公布的法律相符。得設(shè)立有效的程序和機(jī)制如由司法機(jī)關(guān)復(fù)核行政機(jī)關(guān)的行為或決定，以確保政府是依法而行。一般法庭可審決政府與市民之間的爭(zhēng)議。法院應(yīng)有權(quán)復(fù)核一般法律的合憲性或行政法規(guī)的合法性。（2）司法獨(dú)立。保障司法獨(dú)立的規(guī)定如任命法官的方法、任職的保障、厘定薪酬的方法及其他工作條件，是為了確保法官能不受外界干預(yù)以法律作出裁決。這是指法官不受行政部門的威迫利誘。同樣，立法機(jī)關(guān)亦不可對(duì)司法人員行使司法權(quán)力作出干擾。

第六，司法公義人人可及。（1）法院人人可及。法院應(yīng)是每一個(gè)人都輕易可及的。由于法院的功能是確保法治，這是極為重要的。長(zhǎng)久的拖延、昂貴的訟費(fèi)都會(huì)使法律變成只是紙上的保障，使人難以用法律來(lái)指引自己的行為。（2）獨(dú)立的法律專業(yè)人員。法治需要讓人能得律師的代表。在刑事案件中，被告能得律師代表尤其重要。（3）投訴政府決定或行為的程序。在司法程序以外應(yīng)還有其他途徑讓市民因其他原因如行政失當(dāng)，投訴行政部門的決定或行為。

第七，程序公義。（1）假定無(wú)罪。在所有刑事起訴中，被告都應(yīng)被假定無(wú)罪，由控方來(lái)證明被告是有罪，而不是由被告來(lái)證明自己的清白。若被告不能被證明是有罪，對(duì)他的指控就當(dāng)不成立。（2）自然公義的原則。公平的聆訊及不偏私的仲裁者。在行政及司法的訴訟中，程序公義必須得到保障。這包括了兩個(gè)經(jīng)典的程序公義的原則：作裁決者不可有偏私及權(quán)益受影響者有得公平聆訊的權(quán)利。（3）基本的證據(jù)法則以達(dá)公義。執(zhí)法者當(dāng)以合法的途徑取得證據(jù)。法庭接納的證據(jù)應(yīng)是那些當(dāng)接納的，且這些證據(jù)得公平地向法庭陳述。為實(shí)踐法治，向法庭提出的證據(jù)當(dāng)是全面及可靠的。（4）公平的審訊。在判定對(duì)任何人提出的任何刑事指控或確定他在一件訴訟案中的權(quán)利和義務(wù)時(shí)，人人有資格由一個(gè)依法設(shè)立的合格的、獨(dú)立的和無(wú)偏倚的法庭進(jìn)行公正的和公開(kāi)的審訊。由于民主社會(huì)中的道德的、公共秩序的或國(guó)家安全的理由，或當(dāng)訴訟當(dāng)事人的私生活的利益有此需要時(shí)，或在特殊情況下法庭認(rèn)為公開(kāi)審判會(huì)損害司法利益因而嚴(yán)格需要的限制下，可不使記者和公眾出席全部或部分審判；但對(duì)刑事案件或法律訴訟的任何判決都應(yīng)公開(kāi)宣布，除非少年的利益另有要求或者訴訟系有關(guān)婚姻爭(zhēng)端或?qū)和谋O(jiān)護(hù)權(quán)問(wèn)題。

二、地方法治建設(shè)的績(jī)效測(cè)評(píng)體系模式的比較分析

余杭、成都、香港等城市和地區(qū)的法治指數(shù)模型雖然體系或結(jié)構(gòu)上有所差別，繁簡(jiǎn)也有很大的差異，如果說(shuō)香港法治指數(shù)側(cè)重于實(shí)質(zhì)正義的話，那么內(nèi)地某些城市的法治量化考核則側(cè)重于形式正義。可以說(shuō)三地的法治指數(shù)模式各有特點(diǎn)。

（一）地方法治指數(shù)測(cè)評(píng)體系中“依法行政”評(píng)價(jià)指標(biāo)的個(gè)案解讀

以下僅以“依法行政”的法治指數(shù)設(shè)計(jì)來(lái)進(jìn)行法理層面的分析。

1.余杭法治指數(shù)體系中的“依法行政”

杭州余杭區(qū)的“‘法治余杭’量化評(píng)估體系”中將依法行政的評(píng)估內(nèi)容歸納為12個(gè)方面。我們可以將其分為立法領(lǐng)域、執(zhí)法領(lǐng)域和監(jiān)督領(lǐng)域等幾個(gè)方面的依法行政內(nèi)容。

一是立法領(lǐng)域的依法行政。該項(xiàng)內(nèi)容包括：嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序制定規(guī)范性文件，建立和完善規(guī)范性文件的備案審查、定期評(píng)價(jià)、修改和廢止制度。

二是執(zhí)法領(lǐng)域的依法行政。該項(xiàng)內(nèi)容包括：認(rèn)真貫徹實(shí)施國(guó)家法律、法規(guī)，改革行政管理方式，充分運(yùn)用間接管理、動(dòng)態(tài)管理、事前引導(dǎo)和事后監(jiān)督等手段管理經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)；積極探索行政規(guī)劃、行政指導(dǎo)等方式，實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)；深入開(kāi)展“依法行政示范單位”創(chuàng)建活動(dòng)，覆蓋率達(dá)到100%；建立健全各種預(yù)警和應(yīng)急機(jī)制，努力提高政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力；加強(qiáng)政府法制機(jī)構(gòu)建設(shè)，強(qiáng)化政府法制工作；發(fā)揮政府法律顧問(wèn)組織作用，為建設(shè)法治政府提供良好法律服務(wù)；深化行政執(zhí)法責(zé)任制建設(shè)，加快建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制；加強(qiáng)對(duì)財(cái)政、稅收、社?；?、住房公積金等公共基金管理；科學(xué)規(guī)范執(zhí)法職能，合理設(shè)置執(zhí)法機(jī)構(gòu)，堅(jiān)決改變多頭執(zhí)法和執(zhí)法缺位、越位、錯(cuò)位的狀況；健全行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度，建立行政執(zhí)法績(jī)效評(píng)估、獎(jiǎng)懲機(jī)制，提高行政執(zhí)法效能，降低行政執(zhí)法成本，促進(jìn)行政執(zhí)法行為的規(guī)范化；加強(qiáng)行政復(fù)議工作，嚴(yán)格執(zhí)行行政賠償和補(bǔ)償制度；著力解決民生問(wèn)題，當(dāng)年新增財(cái)力用于社會(huì)事業(yè)和解決民生保障問(wèn)題的比例不低于三分之二。

三是監(jiān)督領(lǐng)域的依法行政。該項(xiàng)內(nèi)容包括：推進(jìn)政府信息公開(kāi)，加快電子政務(wù)建設(shè)，完善行政服務(wù)中心體制機(jī)制；嚴(yán)格按照法定職責(zé)行使決策權(quán)，完善政府內(nèi)部決策規(guī)則，建立健全公眾參與、專家論證和政府決定相結(jié)合的行政決策機(jī)制；完善行政決策程序，對(duì)社會(huì)涉及面廣，與人民群眾利益密切相關(guān)的決策事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布，重大行政決策事項(xiàng)在決策過(guò)程中要進(jìn)行合理、合法性論證；建立健全對(duì)政府規(guī)章和規(guī)范性文件實(shí)施的監(jiān)督制度，強(qiáng)化對(duì)政府部門行政行為的監(jiān)督。

鄧小平曾指出：“把人民群眾擁護(hù)不擁護(hù)，滿意不滿意，贊成不贊成，高興不高興，答應(yīng)不答應(yīng)作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)?！钡胤椒ㄖ谓ㄔO(shè)的評(píng)估體系是否科學(xué)合理，地方法治建設(shè)的現(xiàn)狀怎樣，地方法治建設(shè)的績(jī)效如何，都應(yīng)該交由人民來(lái)評(píng)判和考量。由此針對(duì)地方出臺(tái)的法治建設(shè)評(píng)估指標(biāo)和法治指數(shù)，其設(shè)計(jì)和運(yùn)作的科學(xué)性、社會(huì)性、合理性、操作性和現(xiàn)實(shí)性如何，有兩個(gè)方面的實(shí)踐性標(biāo)準(zhǔn)：一是，這個(gè)地方的廣大人民群眾對(duì)這種測(cè)評(píng)體系或法治指數(shù)設(shè)計(jì)現(xiàn)實(shí)性和合理性的評(píng)價(jià)和看法；二是，這個(gè)地方的廣大人民群眾在參與測(cè)評(píng)或問(wèn)卷調(diào)查中的真實(shí)感受和態(tài)度。這或許可以為有些部門如何進(jìn)行地方法治建設(shè)的績(jī)效評(píng)價(jià)提供一個(gè)終極的參照和出發(fā)點(diǎn)。我們暫且不評(píng)論余杭評(píng)估體系指標(biāo)設(shè)計(jì)是否科學(xué)和合理，在公眾參與這方面，“‘法治余杭’量化評(píng)估體系”面向公眾的九種調(diào)查問(wèn)卷就可以說(shuō)明，作為地方法治建設(shè)的余杭模式，具有了法治建設(shè)的公眾參與理念和操作實(shí)踐，這是值得肯定的，也為地方法治建設(shè)提供了一個(gè)分析、研究和借鑒的樣板。

2.成都法治指數(shù)體系中的“依法行政”

成都“法治城市考核評(píng)估指標(biāo)與測(cè)評(píng)體系”中將依法行政的評(píng)估內(nèi)容歸納為25個(gè)方面?？梢苑譃楣步?jīng)濟(jì)領(lǐng)域、公共社會(huì)領(lǐng)域和公共文化領(lǐng)域等幾個(gè)方面的依法行政內(nèi)容。

一是政府在公共經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的依法行政。該項(xiàng)內(nèi)容包括：依法征稅，稅收稽查工作措施有力，成效明顯；積極推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，依法處理改革中出現(xiàn)的涉法問(wèn)題；依法管理糧食和農(nóng)資市場(chǎng)，加強(qiáng)執(zhí)法檢查；開(kāi)展企業(yè)依法治理，加強(qiáng)企業(yè)基層組織建設(shè)；旅游行業(yè)的依法治理工作落實(shí)到位，深入開(kāi)展旅游業(yè)綜合治理活動(dòng)；商務(wù)依法治理活動(dòng)有效開(kāi)展，扎實(shí)，商務(wù)行政綜合執(zhí)法行為進(jìn)一步規(guī)范；依法管理交通行業(yè)，嚴(yán)厲打擊非法營(yíng)運(yùn)，切實(shí)維護(hù)交通行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)秩序；藥品、食品、水產(chǎn)品等行業(yè)依法管理，工作落實(shí)到位，食品和藥品行業(yè)發(fā)展健康有序。

二是政府在公共社會(huì)領(lǐng)域的依法行政。該項(xiàng)內(nèi)容包括：政府對(duì)災(zāi)后恢復(fù)重建的資金、物資監(jiān)管到位；人民群眾來(lái)信來(lái)訪工作扎實(shí)有效，暢通訴求渠道；基層社會(huì)穩(wěn)定，社會(huì)治安秩序良好，城市社會(huì)治安綜合治理成效顯著，群眾對(duì)社會(huì)治安工作反映良好；加強(qiáng)治安、刑事案件的偵破工作，依法打擊違法犯罪活動(dòng)，確保社會(huì)和諧穩(wěn)定；建立并落實(shí)以“預(yù)防為主，調(diào)解優(yōu)先”的多元化社會(huì)矛盾糾紛解決機(jī)制，完善“大調(diào)解”工作體系；深入開(kāi)展非法用工專項(xiàng)整治活動(dòng)，嚴(yán)厲查處勞動(dòng)用工中的違法犯罪行為；建立健全“維穩(wěn)處突”預(yù)警和工作機(jī)制，突發(fā)性事件的依法處置工作及時(shí)有效；安全生產(chǎn)責(zé)任明確，市民安全生產(chǎn)意識(shí)增強(qiáng)，預(yù)防和減少一般生產(chǎn)安全事故的發(fā)生，防止重特大公共安全事故發(fā)生，公共安全監(jiān)管工作成效明顯；刑釋解教人員幫教安置工作措施有力，嚴(yán)格控制重新犯罪率；切實(shí)開(kāi)展基層依法治理，群眾關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題得以及時(shí)、有效解決；依法管理公共衛(wèi)生事務(wù)，促進(jìn)衛(wèi)生事業(yè)的健康發(fā)展；依法管理計(jì)劃生育工作，嚴(yán)格執(zhí)行《人口與計(jì)劃生育法》并取得成效；依法保護(hù)環(huán)境，嚴(yán)厲打擊不法排污行為，確保社會(huì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展；建立城鄉(xiāng)一體的城市居住環(huán)境綜合治理機(jī)制，深入開(kāi)展城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理活動(dòng)。

三是政府在公共文化領(lǐng)域的依法行政。該項(xiàng)內(nèi)容包括：依法治校工作扎實(shí)有效，積極推進(jìn)依法治教工作，促進(jìn)教育事業(yè)健康發(fā)展；青少年犯罪預(yù)防機(jī)制健全，校園周邊環(huán)境井然有序；依法管理民族宗教事務(wù)，依法解決民族宗教問(wèn)題。

從評(píng)估體系中依法行政的指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)理念來(lái)看，其內(nèi)容都與城市法治的方方面面相關(guān)，但偏重于法治部門對(duì)自身法治工作的推進(jìn)所進(jìn)行的項(xiàng)目分解，而忽視了公民對(duì)于法治建設(shè)參與主體和評(píng)價(jià)主體的作用和影響，最后很可能變成了一個(gè)法治工作部門的自我主觀的工作績(jī)效評(píng)價(jià)，可能會(huì)導(dǎo)致地方法治建設(shè)的社會(huì)價(jià)值評(píng)判功能和公民參與功能的弱化。

3.香港法治指數(shù)體系中的“依法行政”

香港法治指數(shù)將依法行政的主要條件和評(píng)估內(nèi)容概括為：政府的權(quán)力都要由法律所規(guī)定和限制。政府官員只可行使憲制性法律或一般法律所賦予的權(quán)力，并依據(jù)這些法所規(guī)定的方式來(lái)行使。政府官員本身亦受法律所規(guī)管，并不享有特權(quán)豁免于法律責(zé)任。政府官員不應(yīng)享有任意的權(quán)力。執(zhí)法人員、其他政府官員和政府任命的官員都不能利用法律賦予的酌情權(quán)力來(lái)濫用法律。

從“香港法治指數(shù)”整個(gè)體系設(shè)計(jì)來(lái)看，它的制定有兩個(gè)明顯的法理價(jià)值取向，一是從城市治理權(quán)力架構(gòu)的進(jìn)路出發(fā)，對(duì)政府行使權(quán)力的空間和范圍進(jìn)行規(guī)制和約束；二是從城市治理人權(quán)保障的進(jìn)路出發(fā)，對(duì)公民基本權(quán)利和自由的保障。因此，“香港法治指數(shù)”主要是在四個(gè)主要方面進(jìn)行的制度性考量：一是權(quán)力制約，在何種程度上防止和限制公權(quán)力的不當(dāng)擴(kuò)張和濫用；二是人權(quán)保障，在何種程度上保障和尊重人的基本權(quán)利和利益需要；三是司法公正，在何種程度上保障公民平等的訴權(quán)和訴訟效率；四是程序正義，在何種程度上保障當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)得以公平地對(duì)待和有效地履行。

衡量一個(gè)城市或地區(qū)法治的狀況有很多指標(biāo)和方法，如果我們把這種考量作為一種手段的話，那么背后必有一種法律理念的支撐，這個(gè)法律理念對(duì)于法治指數(shù)的制定和實(shí)施以及效果將產(chǎn)生非常重要的影響?！跋愀鄯ㄖ沃笖?shù)”的法理支持應(yīng)該是很值得借鑒的，它不是一種僅僅停留在法治工作的分解層面，去對(duì)工作體系作眾多的切分和衡量，而是將目標(biāo)定位在城市的法治化程度上，這個(gè)法治化程度的衡量并不以政府做了多少的法治工作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，而是以城市的法治狀態(tài)為考量的基點(diǎn)。有很多城市制定的所謂法治創(chuàng)建考核，與其說(shuō)是法治測(cè)評(píng)體系，毋寧說(shuō)是城市法制工作的績(jī)效考核，與法治的實(shí)質(zhì)要義和價(jià)值理念還有差距。

（二）地方法治建設(shè)績(jī)效測(cè)評(píng)體系運(yùn)行模式的比較分析

地方法治建設(shè)的績(jī)效評(píng)估體系的構(gòu)建，從目前已有的實(shí)踐性測(cè)評(píng)體系的目標(biāo)模式來(lái)看，產(chǎn)生了兩種截然不同的價(jià)值取向，非常值得比較和研究。

1.以內(nèi)地一些地區(qū)（余杭、成都等）為代表的法治指數(shù)測(cè)評(píng)模式

這一測(cè)評(píng)模式有兩個(gè)非常重要的特征，即黨委政府的積極推動(dòng)性與地方法治建設(shè)工作的層層分解整合性。

一是黨委政府的積極推動(dòng)性。在當(dāng)下我國(guó)公民參與、民主法治、社會(huì)沖突等方面還存在諸多矛盾和問(wèn)題的狀況下，地方法治建設(shè)還不可能或者說(shuō)無(wú)法由第三方來(lái)進(jìn)行積極的推動(dòng)和參與，只能由各地方黨委和政府組織推進(jìn)，雖然在理念上仍然擺脫不了工作分解和工作布置的思維框架，但是畢竟已經(jīng)在嘗試著用一種標(biāo)準(zhǔn)和尺度來(lái)衡量地方法治建設(shè)工作的推動(dòng)狀況以及地方部門法治建設(shè)的進(jìn)步程度。從發(fā)展觀的視角看，從過(guò)去地方法治建設(shè)推動(dòng)的單向性工作思路，到地方法治建設(shè)的主觀評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建，的確是一種進(jìn)步和提升。但是如果隨著社會(huì)的發(fā)展，民主政治的不斷推進(jìn)，法治建設(shè)要求的不斷提高，評(píng)價(jià)體系的社會(huì)參與度、中立第三方測(cè)評(píng)的介入度、公民客觀評(píng)價(jià)的廣泛性、以及評(píng)價(jià)體系設(shè)計(jì)的進(jìn)一步科學(xué)化和合理化等都將逐步改變地方法治建設(shè)的質(zhì)量和價(jià)值取向，真正達(dá)到法治建設(shè)為了人民，人民參與法治建設(shè)，人民享有法治建設(shè)成果的目標(biāo)。

二是地方法治建設(shè)工作的層層分解整合性。地方法治建設(shè)按照國(guó)家依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的總目標(biāo)，從省到市，再到區(qū)縣，績(jī)效考核的工作分解和整合非常明顯，所有法治建設(shè)目標(biāo)的推動(dòng)和工作的落實(shí)被層層分解成形式化和碎片式的工作要求和達(dá)致目標(biāo)，經(jīng)過(guò)上級(jí)主管部門或工作實(shí)施部門的主觀評(píng)價(jià)及指標(biāo)考核，最后整合成一個(gè)地區(qū)、一個(gè)市縣區(qū)地方法治建設(shè)績(jī)效，并以主觀的考核分?jǐn)?shù)來(lái)排定法治建設(shè)的成效和業(yè)績(jī)。地區(qū)法治化程度、公民參與的績(jī)效、法治建設(shè)的社會(huì)評(píng)價(jià)績(jī)效，以及法治價(jià)值理念導(dǎo)引下的公權(quán)力制約和私權(quán)利保障績(jī)效等法治建設(shè)的實(shí)質(zhì)性目標(biāo)往往被面上的工作所遮蔽和淡化。如果我們將香港的法治指數(shù)測(cè)評(píng)體系與國(guó)內(nèi)一些城市構(gòu)建的法治指數(shù)測(cè)評(píng)體系進(jìn)行一番比較的話，就會(huì)發(fā)現(xiàn)同樣都是法治指數(shù)的測(cè)評(píng)體系，但在指標(biāo)設(shè)計(jì)的價(jià)值理念、評(píng)價(jià)條件和評(píng)估內(nèi)容等方面確有較大的差異，這種差異既體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化發(fā)展背景下的實(shí)踐性差異，同時(shí)也體現(xiàn)在制度、機(jī)制等規(guī)范構(gòu)建層面下的理念性差異。

2.以香港為代表的法治指數(shù)測(cè)評(píng)模式

這一測(cè)評(píng)模式有兩個(gè)非常重要的特征，即廣泛的民主參與性與地方法治狀況的主客觀結(jié)合性。

一是廣泛的民主參與性。法治指數(shù)的測(cè)評(píng)指標(biāo)體系評(píng)價(jià)主體以普通公民的問(wèn)卷調(diào)查客觀統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為主，以法治建設(shè)工作有關(guān)部門的主觀評(píng)價(jià)為輔。地方法治建設(shè)的績(jī)效如何、法治建設(shè)的狀況怎樣，不完全由法治建設(shè)工作有關(guān)部門來(lái)進(jìn)行自我的主觀評(píng)價(jià)，而是交由廣大的市民和普通公民來(lái)體驗(yàn)和評(píng)判。

二是地方法治狀況評(píng)價(jià)的主客觀結(jié)合性。對(duì)地方法治建設(shè)既要進(jìn)行主觀的評(píng)價(jià)，又要進(jìn)行客觀的評(píng)判。首先是問(wèn)卷設(shè)計(jì)的科學(xué)公正，如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)公共治理指標(biāo)體系中七個(gè)一級(jí)指標(biāo)測(cè)評(píng)系統(tǒng)，都與社會(huì)法治建設(shè)具有高度的契合性、實(shí)質(zhì)性和針對(duì)性。7在關(guān)于政府效能和政府回應(yīng)力的測(cè)評(píng)問(wèn)卷設(shè)計(jì)，在理念和價(jià)值取向上針對(duì)政府效能指標(biāo)，除將綜觀地檢視當(dāng)前政府在總體及個(gè)體政策的施政成就，亦將評(píng)估政府落實(shí)政策的能力及其施政方向的一致性等。而針對(duì)政府回應(yīng)力，旨在檢視政府之各項(xiàng)政策施行過(guò)程是否能呼應(yīng)人民之需求，以及整體上政府的施政是否能接受、轉(zhuǎn)化并調(diào)和人民之不同需求。這些測(cè)評(píng)和問(wèn)卷設(shè)計(jì)的社會(huì)價(jià)值理念和人本價(jià)值理念是值得借鑒的。其次是問(wèn)卷調(diào)查的可靠性和真實(shí)性，問(wèn)卷調(diào)查對(duì)象以學(xué)術(shù)界、政府界和企業(yè)界人士為主，比例較為合理，2008-2009年學(xué)術(shù)界分別占62%和55%、政府界分別占22%和24%、企業(yè)界分別占16%和21%，保證了數(shù)據(jù)的完整、合理、真實(shí)和準(zhǔn)確。再次是地方法治建設(shè)效果的社會(huì)回應(yīng)性，通過(guò)測(cè)評(píng)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)和問(wèn)卷，能夠?qū)⒄M(jìn)行法治建設(shè)的社會(huì)反響和社會(huì)效果及時(shí)準(zhǔn)確和客觀地收集和反饋出來(lái)，這一點(diǎn)不僅僅是指標(biāo)設(shè)計(jì)本身優(yōu)勢(shì)的體現(xiàn)，更加重要的是這個(gè)體系背后的設(shè)計(jì)理念和價(jià)值取向。筆者以為，地方法治建設(shè)狀況主客觀評(píng)估有兩個(gè)最最重要的法理判準(zhǔn)：一是公共權(quán)力的不當(dāng)擴(kuò)張和濫用是否得到有效的控制和約束；二是公民權(quán)利和發(fā)展自由是否得到有效的保障和維護(hù)。

三、地方法治建設(shè)績(jī)效測(cè)評(píng)體系構(gòu)建的目標(biāo)模式探索

對(duì)于地方法治建設(shè)績(jī)效測(cè)評(píng)體系，我們也可以將其稱之為地方“法治指數(shù)”。根據(jù)對(duì)上述不同地區(qū)和城市法治建設(shè)績(jī)效評(píng)估模式（或稱“法治指數(shù)”）的分析，雖然內(nèi)容和目標(biāo)各有不同，但是建立評(píng)價(jià)體系的目的卻有著一致性。季衛(wèi)東教授認(rèn)為，法治指數(shù)的構(gòu)建有三大意義：一是可以對(duì)不同社會(huì)體制和文化進(jìn)行比較分析；二是可以為改造權(quán)力結(jié)構(gòu)提供更清晰的藍(lán)圖；三是可以使法治建設(shè)的具體舉措和績(jī)效的評(píng)價(jià)趨于統(tǒng)一化。8筆者認(rèn)為，它還具有另三項(xiàng)重要意義：一是可以監(jiān)督公權(quán)力的不當(dāng)擴(kuò)張和濫用，保護(hù)公民私權(quán)利的行使；二是可以提高公民參與公共治理的范圍和程度；三是可以為法治建設(shè)提供系統(tǒng)性的量化運(yùn)作模式。不同的社會(huì)體制、文化背景、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及人文素質(zhì)有可能導(dǎo)致法治建設(shè)績(jī)效測(cè)評(píng)體系的不同架構(gòu)、模式和內(nèi)容，但是，法治是人類的普世價(jià)值之一，因此法治建設(shè)的評(píng)價(jià)也總會(huì)存在普適性和公共性的原則和基本內(nèi)容。筆者試圖從各種不同或迥異的評(píng)價(jià)模式中歸納出普適性的結(jié)構(gòu)模型和評(píng)價(jià)范式，旨在對(duì)地方法治建設(shè)評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建作一些前瞻性的補(bǔ)充和完善。

（一）地方法治建設(shè)績(jī)效測(cè)評(píng)體系構(gòu)建的基本原則

1.測(cè)評(píng)體系的民主性與開(kāi)放性原則

地方法治建設(shè)測(cè)評(píng)應(yīng)該是一個(gè)民主和開(kāi)放的系統(tǒng)，它要研究的是法治建設(shè)績(jī)效測(cè)評(píng)體系究竟由誰(shuí)來(lái)制定和設(shè)計(jì)，由誰(shuí)來(lái)評(píng)價(jià)和判準(zhǔn)，由誰(shuí)來(lái)對(duì)測(cè)評(píng)程序和過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督等問(wèn)題。筆者認(rèn)為它的民主性和開(kāi)放性集中體現(xiàn)在幾個(gè)方面：一是法治建設(shè)測(cè)評(píng)指標(biāo)設(shè)計(jì)的民主性和開(kāi)放性，不但要體現(xiàn)測(cè)評(píng)指標(biāo)內(nèi)容的針對(duì)性和廣泛性，而且還要體現(xiàn)測(cè)評(píng)指標(biāo)設(shè)計(jì)的公眾參與性，比如測(cè)評(píng)體系的設(shè)計(jì)可以由獨(dú)立的第三方來(lái)進(jìn)行；二是法治建設(shè)測(cè)評(píng)主體的民主性和開(kāi)放性，不但要體現(xiàn)參加測(cè)評(píng)的被評(píng)價(jià)對(duì)象的信息公開(kāi)，而且還要體現(xiàn)評(píng)價(jià)主體的多元性、代表性和廣泛性，地方法治建設(shè)最直接、最有效、最真實(shí)的評(píng)價(jià)主體應(yīng)該是一個(gè)地區(qū)或城市的廣大人民群眾；三是法治建設(shè)測(cè)評(píng)運(yùn)行機(jī)制的民主性和開(kāi)放性，不但要體現(xiàn)測(cè)評(píng)的多部門、多層次協(xié)作、合作的協(xié)調(diào)性，而且還要體現(xiàn)測(cè)評(píng)程序和過(guò)程的公正性和公開(kāi)性。

2.測(cè)評(píng)體系的系統(tǒng)性與整體性原則

地方法治建設(shè)測(cè)評(píng)體系的構(gòu)建是一個(gè)大系統(tǒng)，包括了民主政治、法制完善、依法行政、公正司法以及公民普法等子系統(tǒng)，這些子系統(tǒng)從整體上構(gòu)成一個(gè)系統(tǒng)的評(píng)價(jià)體系。對(duì)地方法治建設(shè)這樣一個(gè)系統(tǒng)工程的績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，就必須用系統(tǒng)性和整體性的觀點(diǎn)，從系統(tǒng)論的視角出發(fā)，在系統(tǒng)的相互關(guān)聯(lián)、相互制約中把握測(cè)評(píng)體系構(gòu)建的特征，從整體上把握地方法治建設(shè)績(jī)效評(píng)價(jià)的特性和功能，從法治建設(shè)的可持續(xù)性和可發(fā)展性理念出發(fā)，對(duì)地方的法治建設(shè)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)作出整體的設(shè)計(jì)和分析。地方法治建設(shè)績(jī)效測(cè)評(píng)體系作為一個(gè)有機(jī)的整體，要能反映和測(cè)度被評(píng)價(jià)系統(tǒng)的主要特征和狀況，包含法治建設(shè)績(jī)效評(píng)價(jià)的各個(gè)要素。當(dāng)然，法治建設(shè)績(jī)效測(cè)評(píng)體系不可能包羅萬(wàn)象，但影響法治建設(shè)績(jī)效的主要因素不可缺少，因此地方法治建設(shè)測(cè)評(píng)體系的構(gòu)建應(yīng)該體現(xiàn)形式和內(nèi)涵的系統(tǒng)性和整體性原則。

3.測(cè)評(píng)體系的可達(dá)性與操作性原則

地方法治建設(shè)績(jī)效測(cè)評(píng)體系的構(gòu)建必須考慮評(píng)價(jià)目標(biāo)的可達(dá)性和實(shí)施測(cè)評(píng)的可操作性。目標(biāo)的可達(dá)性表示測(cè)評(píng)體系構(gòu)建要達(dá)成的預(yù)期目標(biāo)，測(cè)評(píng)實(shí)施的可操作性則表示進(jìn)行法治建設(shè)績(jī)效測(cè)評(píng)的各個(gè)環(huán)節(jié)和步驟的可進(jìn)行性，并且能夠達(dá)致測(cè)評(píng)體系構(gòu)建的目標(biāo)設(shè)計(jì)要求和測(cè)評(píng)對(duì)象的真實(shí)狀況和數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)。但是在構(gòu)建測(cè)評(píng)體系時(shí)有兩個(gè)方面的情況要注意：一是測(cè)評(píng)體系的設(shè)計(jì)必須考慮到指標(biāo)值的測(cè)量、數(shù)據(jù)采集和匯總工作的可行性和可實(shí)現(xiàn)性，解決好地方法治建設(shè)測(cè)評(píng)的定性分析和定量評(píng)估兩者的整合和交互性；二是測(cè)評(píng)體系每一個(gè)指標(biāo)的設(shè)計(jì)必須考慮到現(xiàn)實(shí)針對(duì)性和可信度，解決好地方法治建設(shè)測(cè)評(píng)的公信力和權(quán)威性。

4.測(cè)評(píng)體系的普適性與特殊性原則

測(cè)評(píng)的普適性原則體現(xiàn)的是對(duì)地方法治建設(shè)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的普遍性。一個(gè)地區(qū)或城市法治建設(shè)評(píng)估的核心指標(biāo)具有一般性特征，對(duì)其他地區(qū)或城市也具有普遍適用性。而測(cè)評(píng)的特殊性原則體現(xiàn)的是不同地區(qū)、不同城市、不同對(duì)象、不同法治發(fā)展水平、不同經(jīng)濟(jì)和社會(huì)及文化發(fā)展水平的主客觀條件下，構(gòu)建針對(duì)性、典型性和指向性的特殊評(píng)估指標(biāo)。一個(gè)完善的地方法治建設(shè)評(píng)估指標(biāo)體系應(yīng)該是普遍適用和個(gè)別針對(duì)適用的結(jié)合，在地方法治建設(shè)發(fā)展的統(tǒng)一性當(dāng)中體現(xiàn)出差別性和特殊性，這符合我國(guó)幅員遼闊、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡對(duì)地方法治建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要。

5.測(cè)評(píng)體系的靜態(tài)性與動(dòng)態(tài)性原則

靜態(tài)性評(píng)價(jià)是對(duì)地方法治建設(shè)的現(xiàn)有水平進(jìn)行評(píng)估，反映地方法治建設(shè)特定時(shí)間和空間所存在的現(xiàn)實(shí)狀況。靜態(tài)性評(píng)價(jià)突出的是對(duì)一個(gè)地區(qū)或城市法治建設(shè)現(xiàn)狀的評(píng)估，地方的法治建設(shè)處在一個(gè)什么樣的層次和水平上，具有評(píng)估的現(xiàn)實(shí)顯現(xiàn)功能。而動(dòng)態(tài)性評(píng)價(jià)是對(duì)地方法治建設(shè)縱向和橫向發(fā)展預(yù)期進(jìn)行的評(píng)估，反映地方法治建設(shè)未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)和走向，具有評(píng)估的預(yù)測(cè)預(yù)警功能。因此，一個(gè)比較完善的測(cè)評(píng)指標(biāo)體系的構(gòu)建應(yīng)該是靜態(tài)性與動(dòng)態(tài)性評(píng)價(jià)相結(jié)合的評(píng)估模式，通過(guò)地方法治建設(shè)實(shí)然性的評(píng)估以達(dá)到對(duì)法治建設(shè)應(yīng)然性的價(jià)值追求。

（二）地方法治建設(shè)績(jī)效測(cè)評(píng)體系目標(biāo)模式構(gòu)建的再探索

法治建設(shè)績(jī)效的最大化和最優(yōu)化是每一個(gè)地區(qū)或城市追求的目標(biāo)，但是什么樣的績(jī)效才是最優(yōu)的，應(yīng)該說(shuō)老百姓認(rèn)同的績(jī)效才是真正的績(jī)效，因此衡量地方法治建設(shè)績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容首先要由公眾參與和認(rèn)可，而不應(yīng)該僅僅是某些部門封閉式的設(shè)計(jì)自我評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，或某些專家學(xué)者主觀臆斷的指標(biāo)設(shè)計(jì)。雖然地方法治建設(shè)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展條件和對(duì)象有所不同，但普適性的能夠體現(xiàn)公眾意志或回應(yīng)公眾訴求的地方法治建設(shè)的考量指標(biāo)及其價(jià)值理念卻是相同的。筆者根據(jù)對(duì)以上不同地區(qū)和城市法治建設(shè)考量的指標(biāo)體系的分析及比較，試圖構(gòu)建一般性的地方法治建設(shè)的測(cè)評(píng)及其目標(biāo)模式的結(jié)構(gòu)模型。

地方法治建設(shè)測(cè)評(píng)指標(biāo)的設(shè)計(jì)是一個(gè)系統(tǒng)工程，包括了政治、立法、行政、司法和人權(quán)五大基本要素。這些要素在地方法治建設(shè)績(jī)效測(cè)評(píng)體系中的運(yùn)用能夠體現(xiàn)出怎樣的功能和作用，從某一種視角看，能夠判定一個(gè)地區(qū)或城市法治化的程度和水平。因此，筆者運(yùn)用以上五個(gè)要素試圖對(duì)地方法治建設(shè)測(cè)評(píng)體系及其目標(biāo)模式進(jìn)行一般性構(gòu)建，首先將測(cè)評(píng)體系的一級(jí)目標(biāo)構(gòu)建為五個(gè)目標(biāo)項(xiàng)：民主政治、法制完善、依法行政、公正司法、公民普法；其次在五大目標(biāo)項(xiàng)下再分為45個(gè)子目標(biāo)項(xiàng)，當(dāng)然還可以為了具體實(shí)施測(cè)評(píng)的需要在每個(gè)子目標(biāo)項(xiàng)下分別設(shè)計(jì)若干具體測(cè)評(píng)的細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)。本文對(duì)地方法治建設(shè)測(cè)評(píng)體系及其目標(biāo)模式的一般性構(gòu)建只是為了方便研究和比較，并未作完全的展開(kāi)，這是以后繼續(xù)深化研究的任務(wù)。

評(píng)測(cè)目標(biāo)一是民主政治。它的主要標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估內(nèi)容為：（1）地方人大代表完全反映民意的能力及其程度如何；（2）地方政黨在國(guó)家和地方法律范圍內(nèi)活動(dòng)及其尊法守法的程度如何；（3）地方政協(xié)、民主黨派以及社會(huì)團(tuán)體在政治協(xié)商方面協(xié)商權(quán)利和權(quán)力得到多大程度的體現(xiàn)；（4）地方及其基層群眾自治的能力和權(quán)利在多大程度和深度上得以體現(xiàn)；（5）公民在憲法和法律范圍內(nèi)的政治自由和自我價(jià)值實(shí)現(xiàn)在多大程度上得到維護(hù)和保障；（6）公民在憲法和法律范圍內(nèi)政治參與的能力和權(quán)利在多大程度上得到維護(hù)和保障；（7）地方黨委和政府反腐懲腐的力度和成效在多大程度上體現(xiàn)，以及各級(jí)黨政官員的清正廉潔程度；（8）地方公眾對(duì)本地區(qū)民主政治建設(shè)完善程度的主客觀綜合評(píng)價(jià)。

評(píng)測(cè)目標(biāo)二是法制完善。它的主要標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估內(nèi)容為：（1）地方性法規(guī)和政府規(guī)章的制定和實(shí)施在多大程度上能夠不受政治權(quán)力或利益集團(tuán)的干擾；（2）地方性法規(guī)和政府規(guī)章制定的完備和系統(tǒng)化程度；（3）地方性法規(guī)和政府規(guī)章的制定和實(shí)施在多大程度上維護(hù)和保障了公共利益、社會(huì)利益和民生利益以及公民的個(gè)人權(quán)益，并且在多大程度上體現(xiàn)了民意和民權(quán)；（4）地方性法規(guī)和政府規(guī)章的制定和實(shí)施在多大程度上與上位法保持了一致性和不相沖突；（5）地方性法規(guī)和政府規(guī)章的制定和實(shí)施在多大范圍和程度上體現(xiàn)了公民的參與；（6）地方性法規(guī)和政府規(guī)章的制定和實(shí)施在多大程度上起到調(diào)整利益沖突和社會(huì)矛盾的作用；（7）地方性法規(guī)和政府規(guī)章的制定和實(shí)施在多大程度上滿足了公共利益、社會(huì)利益的需要；（8）地方公眾對(duì)本地區(qū)法制建設(shè)完善程度的主客觀綜合評(píng)價(jià)。

評(píng)測(cè)目標(biāo)三是依法行政。它的主要標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估內(nèi)容為：（1）地方政府行政權(quán)力行使的實(shí)體性和程序性規(guī)范在多大程度上得到了完善；（2）地方政府的行政職能設(shè)定和職能履行在多大程度上依法獲得和依法行使；（3）地方政府行政執(zhí)法體制和機(jī)制在多大程度上保障了依法行政職能的履行；（4）地方政府行政權(quán)力的不當(dāng)擴(kuò)張或行使在多大程度上得到監(jiān)督和制約；（5）地方政府行政職能履行的責(zé)任承擔(dān)在多大程度上和范圍內(nèi)得以體現(xiàn)；（6）地方政府公共信息在多大程度和層面上以及范圍內(nèi)依法向公眾公開(kāi)；（7）地方政府公共行政的行政能力和行政效率在多大程度上滿足了社會(huì)發(fā)展的需要，在多大程度上為行政相對(duì)人提供了便利和服務(wù)；（8）地方政府應(yīng)對(duì)公共事件、突發(fā)事件以及回應(yīng)社會(huì)的能力在多大程度上得以體現(xiàn)；（9）地方政府的行政決策在多大程度上和范圍內(nèi)采取各種措施征求公眾意見(jiàn)以及公民在多大程度上參與公共事務(wù)的管理；（10）地方政府的公共行政職能在維護(hù)社會(huì)安全、和諧、有序上得到多大程度的體現(xiàn)；（11）地方政府具體行政行為和抽象行政行為在多大程度上依法履行；（12）地方公眾對(duì)本地區(qū)政府在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等領(lǐng)域履行公共職能完善程度的主客觀綜合評(píng)價(jià)。

評(píng)測(cè)目標(biāo)四是公正司法。它的主要標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估內(nèi)容為：（1）地方司法機(jī)關(guān)的實(shí)體公正和程序公正在多大程度上得以實(shí)現(xiàn)；（2）地方司法機(jī)關(guān)的體制機(jī)制在多大程度上促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的有序發(fā)展；（3）地方司法機(jī)關(guān)的司法效能在多大程度上保障了公民的合法權(quán)益；（4）地方司法機(jī)關(guān)的司法援助在多大程度上保障了弱勢(shì)群體的的訴訟需求；（5）地方司法機(jī)關(guān)的司法事務(wù)在多大程度上獨(dú)立運(yùn)行而不受政治權(quán)力的干預(yù)；（6）普通公民在多大程度和范圍上參與了地方司法機(jī)關(guān)的司法事務(wù)；（7）地方司法機(jī)關(guān)的司法權(quán)行使在多大程度上受到合法的監(jiān)督；（8）地方司法機(jī)關(guān)和法律服務(wù)機(jī)構(gòu)在多大程度上解決利益沖突和糾紛以及緩解社會(huì)矛盾；（9）地方司法人才和法律服務(wù)人才的素質(zhì)在多大程度上得到提高和合理配置；（10）地方公眾對(duì)本地區(qū)公正司法完善程度的主客觀綜合評(píng)價(jià)。

評(píng)測(cè)目標(biāo)五是公民普法。它的主要標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估內(nèi)容為：（1）公民對(duì)自己擁有的基本權(quán)利和其他各項(xiàng)權(quán)利以及應(yīng)該履行的各項(xiàng)義務(wù)的知曉程度；（2）公民的基本權(quán)利和其他各項(xiàng)權(quán)利在多大程度上得以行使或?qū)崿F(xiàn)；（3）公民的各項(xiàng)義務(wù)和社會(huì)公德在多大程度上得到履行和遵守；（4）公民的權(quán)益訴求和社會(huì)矛盾沖突在多大程度上是通過(guò)訴訟途徑或非訟調(diào)解途徑解決；（5）公民日常行為的公共規(guī)則意識(shí)在多大程度上得以體現(xiàn)；（6）地方進(jìn)行的公民法制宣傳和教育在何種程度上體現(xiàn)出實(shí)際的效果；（7）公民遵紀(jì)守法以及道德素養(yǎng)程度的主客觀綜合評(píng)價(jià)。

注：

1西南政法大學(xué)行政法學(xué)院，http://xzf.nwupl.cn/yuanzhu/ShowArticle.asp?Ar ticleID=1406，訪問(wèn)時(shí)間：2008年7月6日。

2《杭州市：法治余杭“149”評(píng)估體系開(kāi)先河》，《領(lǐng)導(dǎo)決策信息》2008年第7期。

3資料來(lái)源于余杭法制網(wǎng)，ht tp://www.yhfz.cn/newsshow.aspx?ar tid=2711，訪問(wèn)時(shí)間：2008年7月15日。

4資料來(lái)源于《成都市創(chuàng)建全國(guó)法治城市考核評(píng)估指標(biāo)與測(cè)評(píng)體系（試行）》。

5參見(jiàn)戴耀庭：《香港的法治指數(shù)》，《環(huán)球法律評(píng)論》2007年第6期。

6參見(jiàn)戴耀庭：《香港的法治指數(shù)》，《環(huán)球法律評(píng)論》2007年第6期。

7參見(jiàn)臺(tái)灣地區(qū)“行政院”研究發(fā)展考核委員會(huì)：《臺(tái)灣公共治理指標(biāo)（98）年度報(bào)告》，2009年出版。

8參見(jiàn)季衛(wèi)東：《以法治指數(shù)為鑒》，《財(cái)經(jīng)》2007年第21期。

（責(zé)任編輯：姚魏）

DF0

A

1005-9512（2011）01-0141-15

朱未易，南京市社會(huì)科學(xué)院科研處長(zhǎng)，副研究員，《南京社會(huì)科學(xué)》雜志社法學(xué)研究欄目編審。