朱喜洋

（煤炭信息研究院，北京市朝陽區(qū)，100029）

煤炭應(yīng)急儲備立法探討

朱喜洋

（煤炭信息研究院，北京市朝陽區(qū)，100029）

煤炭應(yīng)急儲備亟需立法規(guī)范，應(yīng)及時(shí)確立社會(huì)性、市場化、效率效能、安全環(huán)保等原則，建立健全儲備監(jiān)管、儲備評估、現(xiàn)貨輪庫等制度。煤炭應(yīng)急儲備立法應(yīng)注重與能源儲備立法的銜接，采用中央立法與地方立法相結(jié)合、法規(guī)規(guī)章與標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范相結(jié)合的模式。

煤炭應(yīng)急儲備 立法 原則 制度

隨著風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論和應(yīng)急管理實(shí)踐的發(fā)展，煤炭應(yīng)急儲備日益受到社會(huì)關(guān)注。繼湖北、山東等多省籌備開展煤炭應(yīng)急儲備工作后，2011年國家確定神華等10家大型煤炭、電力企業(yè)和秦皇島港等8個(gè)港口企業(yè)成為首批煤炭應(yīng)急儲備點(diǎn)。初步建立起來的煤炭應(yīng)急儲備迫切需要制定應(yīng)急儲備相關(guān)立法，為其法制化運(yùn)作提供制度保障。

1 立法必要性

煤炭應(yīng)急儲備，即煤炭現(xiàn)貨儲備，是指政府或企業(yè)在煤炭重要集散地、關(guān)鍵運(yùn)輸樞紐等儲備現(xiàn)貨煤炭，用于應(yīng)對煤炭供應(yīng)中斷或嚴(yán)重不足等緊急狀況，增強(qiáng)突發(fā)事件狀態(tài)下的煤炭供應(yīng)保障能力。結(jié)合我國當(dāng)前煤炭、能源法制發(fā)展?fàn)顩r，及時(shí)制定煤炭應(yīng)急儲備相關(guān)法律法規(guī)十分必要。

1.1 煤炭應(yīng)急儲備立法是保障我國能源安全的制度需要

能源儲備立法是保障和實(shí)現(xiàn)能源安全的重要方式。在國際上，隨著石油資源能源結(jié)構(gòu)地位的不斷上升，通過石油儲備立法來規(guī)范和保障石油儲備成為各國的共同經(jīng)驗(yàn)。我國自建國以來，煤炭在全國一次能源生產(chǎn)和消費(fèi)中的比例長期占70%以上，石油僅占兩成，而且根據(jù)我國資源狀況和煤炭在能源生產(chǎn)及消費(fèi)結(jié)構(gòu)中的比例來看，以煤炭為主體的能源結(jié)構(gòu)在相當(dāng)長一段時(shí)間內(nèi)不會(huì)改變，公眾需求和國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展也長期依賴于煤炭，這種能源結(jié)構(gòu)模式?jīng)Q定著我國不能簡單照搬西方以石油儲備為主的能源儲備制度，單一的石油儲備制度很難滿足和保障我國能源安全的現(xiàn)實(shí)需要。煤炭戰(zhàn)略儲備在我國能源戰(zhàn)略儲備制度中應(yīng)占有舉足輕重的地位。在推進(jìn)有關(guān)石油儲備立法的同時(shí)，必須及時(shí)加強(qiáng)煤炭應(yīng)急儲備立法，保障我國能源安全發(fā)展。

1.2 煤炭應(yīng)急儲備立法是推進(jìn)能源普遍服務(wù)的重要手段

實(shí)現(xiàn)能源普遍服務(wù)是能源法制發(fā)展的重要目標(biāo)之一。我國煤炭消費(fèi)需求主要集中在電力、化工等行業(yè)，用煤發(fā)電是我國電力來源的主要途徑。目前在我國總發(fā)電量中，火力發(fā)電量約占80%以上，火力發(fā)電耗用動(dòng)力煤總量達(dá)10億t／a以上。由于電力尚未完全實(shí)現(xiàn)市場化，電煤供應(yīng)的問題得不到徹底解決，部分地區(qū)的拉閘限電仍時(shí)有發(fā)生。電力消費(fèi)受經(jīng)濟(jì)波動(dòng)和天氣變化影響較大，呈現(xiàn)出典型的不規(guī)律和反市場特征，加上我國煤電結(jié)構(gòu)不盡合理，造成電力企業(yè)用煤儲備往往不足。因此，如果要確保作為承擔(dān)能源普遍服務(wù)重要職責(zé)的電力消費(fèi)的穩(wěn)定，必須建立穩(wěn)固的煤炭儲備，煤炭應(yīng)急儲備立法是促進(jìn)實(shí)現(xiàn)我國能源普遍服務(wù)的重要手段。

1.3 煤炭應(yīng)急儲備立法是加強(qiáng)我國能源法制建設(shè)的必然要求

能源儲備制度是能源法制建設(shè)的重要內(nèi)容之一。盡管近年來國際上能源儲備主要是圍繞石油儲備展開的，但也不乏煤炭儲備的相關(guān)立法，比較典型的當(dāng)屬韓國、加拿大和英國。韓國《1986年煤炭產(chǎn)業(yè)法》（后經(jīng)1988年修訂）中對煤炭儲備作了相應(yīng)規(guī)定；加拿大1974年制定的《大不列顛哥倫比亞省煤炭法》也對煤炭儲備作了相對詳盡的規(guī)定；英國《1977年煤炭工業(yè)法》則對煤炭儲備補(bǔ)貼進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定。各國結(jié)合各自國情所進(jìn)行的煤炭儲備方面的立法努力與制度貢獻(xiàn)，值得我國建立健全相關(guān)煤炭儲備法律制度時(shí)進(jìn)一步學(xué)習(xí)和借鑒?！赌茉捶ā罚ㄕ髑笠庖姼澹┲性鴮Ｕ乱?guī)定能源儲備，《煤炭法》修訂時(shí)也將煤炭儲備作為重要內(nèi)容寫進(jìn)草案之中。順應(yīng)能源法制建設(shè)的發(fā)展要求，必須及時(shí)制定相應(yīng)的煤炭應(yīng)急儲備立法，對其內(nèi)容作出具體規(guī)定。

1.4 煤炭應(yīng)急儲備立法是規(guī)范和保障儲備實(shí)施的現(xiàn)實(shí)需要

煤炭資源稟賦與消費(fèi)現(xiàn)狀決定了應(yīng)急儲備市場運(yùn)作涉及到多個(gè)主體，其間社會(huì)關(guān)系亟需法律予以規(guī)范和調(diào)整。我國煤炭資源主要賦存在華北、西北地區(qū)，消費(fèi)地區(qū)集中在東南沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，資源賦存與能源消費(fèi)地域存在明顯差別?！氨备荒县?、西多東少”的資源分布結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度決定了煤炭消費(fèi)“東多西少”之間的矛盾，決定了我國“北煤南調(diào)、西煤東運(yùn)”的煤炭流通格局將長期存在。因此，結(jié)合我國煤炭行業(yè)自身特征所確立起來的煤炭應(yīng)急儲備就存在生產(chǎn)、消費(fèi)、流通、存儲等多個(gè)主體之間的利益關(guān)系，必須通過立法予以調(diào)整和規(guī)范。煤炭應(yīng)急儲備還涉及到政府與市場之間的關(guān)系，如儲備監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間的關(guān)系，政府監(jiān)管主體、市場主體與第三部門之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系等，這些關(guān)系也迫切需要通過制定法律法規(guī)予以規(guī)范。此外，煤炭應(yīng)急儲備中的重要環(huán)節(jié)和內(nèi)容，如儲備基地的選擇與建設(shè)、儲備資金的配置和使用等，都需要依靠法律的手段提供保障。

2 立法原則

公共服務(wù)理念的傳播和推廣在新的歷史時(shí)期具有重要意義，政府在履行必要的能源監(jiān)管職能的同時(shí)，更應(yīng)當(dāng)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和所處國際、國內(nèi)環(huán)境變化，及時(shí)建立能源儲備制度，以應(yīng)對能源危機(jī)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展困境，為民眾提供更好的能源環(huán)境。

2.1 社會(huì)性原則

煤炭應(yīng)急儲備除了發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用之外，還應(yīng)當(dāng)積極發(fā)揮能源企業(yè)，包括國有企業(yè)和私營企業(yè)的社會(huì)責(zé)任功能，推動(dòng)政府和企業(yè)相結(jié)合的儲備體制。在企業(yè)層面，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)煤炭企業(yè)、電力企業(yè)、鐵路企業(yè)等多類型主體共同參與，實(shí)行國有企業(yè)和民營企業(yè)共同參與、以國有企業(yè)為主的格局，充分保障煤炭儲備的現(xiàn)實(shí)可操作性。采取積極的財(cái)政政策和優(yōu)惠的稅收政策，鼓勵(lì)企業(yè)參與能源儲備，并積極發(fā)揮煤炭工業(yè)協(xié)會(huì)等第三部門的作用。

2.2 市場化原則

煤炭應(yīng)急儲備的確立和運(yùn)作必須依托并依靠市場，符合市場經(jīng)濟(jì)客觀規(guī)律。應(yīng)急儲備基地建設(shè)和儲備運(yùn)營應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮市場配置資源的作用，以企業(yè)為建設(shè)主體，實(shí)行市場化運(yùn)作，自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧。但市場化原則并非讓企業(yè)完全自我承擔(dān)，必須輔之以政府的宏觀調(diào)控和必要的行政指導(dǎo)，中央政府和地方政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對區(qū)域內(nèi)煤炭應(yīng)急儲備基地建設(shè)和儲備運(yùn)作的規(guī)劃指導(dǎo)。

2.3 效率效能原則

煤炭儲備必須堅(jiān)持效率效能原則，體現(xiàn)應(yīng)對突發(fā)事件的行政高效性。煤炭儲備基地的選擇和部署、現(xiàn)貨儲備的輪庫模式、煤炭儲備運(yùn)作模式的選擇以及煤炭儲備規(guī)模的確定，都需要考慮經(jīng)濟(jì)性原則，從煤炭儲備的效率效能角度出發(fā)，在實(shí)現(xiàn)保障能源安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，遵循效益最大化的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。

2.4 安全環(huán)保原則

煤炭應(yīng)急儲備涉及到儲備場所的使用、周轉(zhuǎn)和運(yùn)輸問題，應(yīng)當(dāng)注重發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，避免重復(fù)建設(shè)、過濫建設(shè)，提高使用效率。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意儲備中的環(huán)境保護(hù)問題。在長期存放過程中，會(huì)發(fā)生煤炭自燃、煤塵爆炸以及外部火災(zāi)隱患等問題。煤炭在露天存放時(shí)，則會(huì)形成空氣污染、煤炭損耗和水污染等問題。因此，國家和有關(guān)地方建設(shè)應(yīng)急儲備體系時(shí)需要重點(diǎn)解決安全和環(huán)保問題。

3 主要法律制度

在上述法律原則的指導(dǎo)下，制定我國煤炭應(yīng)急儲備相關(guān)法規(guī)規(guī)章時(shí)，需要重點(diǎn)研究和建立健全以下制度。

3.1 應(yīng)急儲備監(jiān)管制度

建議通過立法設(shè)立專門性的煤炭儲備或者能源儲備監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對煤炭應(yīng)急儲備的確立、動(dòng)用和規(guī)劃的監(jiān)督管理。中央煤炭儲備監(jiān)管機(jī)構(gòu)統(tǒng)一協(xié)調(diào)確定煤炭現(xiàn)貨儲備的規(guī)模，并負(fù)責(zé)指導(dǎo)各有關(guān)省級煤炭現(xiàn)貨儲備的操作。通過立法明確煤炭儲備監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職權(quán)職責(zé)，按照專業(yè)性和獨(dú)立性相結(jié)合的原則建立科學(xué)合理的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

3.2 儲備后續(xù)評估制度

應(yīng)當(dāng)借鑒美國近百年能源儲備操作的經(jīng)驗(yàn)成果，定期對儲備規(guī)模及對象作以總結(jié)評估，并適時(shí)調(diào)整儲備規(guī)模。在儲備政策、品種、規(guī)模、機(jī)構(gòu)組織等多個(gè)方面強(qiáng)調(diào)管理的靈活性和動(dòng)態(tài)調(diào)整性，以快速應(yīng)對儲備外部環(huán)境的變化，保障儲備管理體系的效率和功能。

3.3 儲備管理信息化制度

煤炭儲備機(jī)制運(yùn)行應(yīng)當(dāng)積極借鑒我國其他行業(yè)物資儲備運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)和土地儲備運(yùn)行制度等，重視信息化建設(shè)，保障儲備機(jī)制的正常運(yùn)作。

3.4 儲備資金管理制度

建立煤炭儲備制度需要一定成本，必須有足夠的資金保障運(yùn)轉(zhuǎn)，用于煤炭儲備基地建設(shè)可能涉及的土地利用權(quán)利補(bǔ)償和場地建設(shè)投入，儲備基地維護(hù)涉及的必要資金投入，煤炭現(xiàn)貨儲備及周轉(zhuǎn)涉及的資金投入等。可以考慮在煤炭資源稅費(fèi)改革中增加儲備投入，或者采用專門財(cái)政性撥付投資等。

3.5 現(xiàn)貨動(dòng)用及輪庫制度

煤炭現(xiàn)貨儲備動(dòng)用必須符合一定的條件，如煤炭供應(yīng)嚴(yán)重短缺、煤炭市場價(jià)格波動(dòng)持續(xù)異常等，條件的設(shè)置應(yīng)當(dāng)苛刻而明確。國家層面的煤炭現(xiàn)貨儲備動(dòng)用，須由中央層級儲備監(jiān)管部門會(huì)同財(cái)政等有關(guān)部門提出動(dòng)用建議，經(jīng)國務(wù)院或其授權(quán)的有關(guān)部門批準(zhǔn)后實(shí)施。對于動(dòng)用的煤炭必須通過配煤程序等及時(shí)加以補(bǔ)充，保證整個(gè)煤炭現(xiàn)貨儲備的良性循環(huán)。

4 立法模式

“十二五”時(shí)期是我國煤炭能源法制建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期，煤炭應(yīng)急儲備立法應(yīng)當(dāng)緊密結(jié)合我國煤炭能源立法發(fā)展的階段特征，著重從以下幾個(gè)方面加強(qiáng)煤炭應(yīng)急儲備法規(guī)體系建設(shè)。

4.1 煤炭單獨(dú)立法與能源集中立法相銜接

煤炭儲備法律制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)綜合考慮已有煤炭立法和能源立法的基本框架，統(tǒng)籌煤炭儲備立法與相關(guān)能源儲備立法之間的關(guān)系。一是應(yīng)當(dāng)慎重對待煤炭應(yīng)急儲備立法與其他煤炭立法之間的關(guān)系，比如與《煤炭法》修訂、其他煤炭法規(guī)規(guī)章制（修）訂、煤炭產(chǎn)業(yè)政策制（修）訂之間的關(guān)系，避免浪費(fèi)立法資源，形成制度設(shè)計(jì)沖突。二是在建立健全煤炭儲備法律制度的過程中，應(yīng)當(dāng)關(guān)注煤炭儲備立法與能源儲備立法之間的關(guān)系，合理定位其與石油儲備和其他能源儲備之間的關(guān)系，避免采取狹隘的部門立法視角分割統(tǒng)一的能源儲備制度體系，造成規(guī)范之間的交叉重疊。

4.2 法規(guī)規(guī)章與標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范性文件相配套

從立法體例上看，煤炭應(yīng)急儲備立法有不同的進(jìn)路可供選擇。一是在修訂《煤炭法》時(shí)，確立起基本的應(yīng)急儲備制度，使其具有較高的法律效力，能夠協(xié)調(diào)相關(guān)部門、中央與地方層面的各種關(guān)系。當(dāng)然，《能源法》制定中也應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮包括煤炭在內(nèi)的能源儲備法律制度構(gòu)建問題。二是制定專門性的煤炭應(yīng)急儲備規(guī)章或規(guī)范性文件，對其內(nèi)容作以全面的規(guī)范和保障。從現(xiàn)實(shí)可操作性上看，后一種進(jìn)路更為便捷、可行，能夠滿足我國煤炭儲備現(xiàn)實(shí)需要。

煤炭應(yīng)急儲備立法除了亟需制定一部專門性的法規(guī)或規(guī)章對儲備基本內(nèi)容作出規(guī)定外，為了保障應(yīng)急儲備體制的有效運(yùn)行，尚需制定一系列配套的規(guī)范性文件、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)程予以具體細(xì)化，如制定《煤炭應(yīng)急儲備資金管理辦法》、《煤炭應(yīng)急儲備基地建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》等。

4.3 中央立法與地方立法相結(jié)合

煤炭應(yīng)急儲備應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)一定的靈活性。在政府層面，可以考慮設(shè)立國家煤炭儲備監(jiān)管機(jī)構(gòu)和省級政府煤炭監(jiān)管機(jī)構(gòu)兩級監(jiān)管主體，并形成以省級監(jiān)管機(jī)構(gòu)為實(shí)施主體、國家層面進(jìn)行宏觀調(diào)控的體制。注意國家煤炭儲備 和地方煤炭儲備在數(shù)量與布局上的協(xié)調(diào)與配合，充分發(fā)揮地方煤炭儲備管理部門對該區(qū)域煤炭儲備的管理和決策職能，中央煤炭儲備管理部門對全國的煤炭儲備進(jìn)行總體管理和跨區(qū)域協(xié)調(diào)與調(diào)度。因此，在立法模式上，應(yīng)當(dāng)積極采用中央統(tǒng)一立法與各地具體立法相結(jié)合的模式，地方立法機(jī)關(guān)可以結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況制定更具體可行的地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件等?？蓞⒄罩醒雰浼Z、土地資源儲備等行業(yè)儲備立法思路和制度框架進(jìn)行設(shè)計(jì)，注意儲備法律制度設(shè)計(jì)中的上下級之間的關(guān)系，注意中央立法與地方立法的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一。

[1] 黃進(jìn).中國能源安全問題研究——法律與政策分析[M].武漢：武漢大學(xué)出版社，2008

[2] 劉志良，丁玉龍.建立健全煤炭供應(yīng)應(yīng)急機(jī)制的探討[J].中國煤炭，2008（9）

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On the regulation of coal emergency reserves

Zhu Xiyang

（China Coal Information Institute，Chaoyang，Beijing 100029，China）

Coal emergency reserves practices should be regulated by enacting laws or regulations in China.It is time to establish the reserves supervision，reserves evaluation，coal exchange and other systems，under the social，market－oriented，efficiency and effectiveness，safety and environmental protection principles.The legislation of coal emergency reserves should be connected with energy reserves legislation by the national and local legislatures，with the form of laws，regulations，standards and others.

coal emergency reserves，legislation，principle，system

TD－9

A

朱喜洋（1979－），男，河南許昌人，法學(xué)博士，現(xiàn)為煤炭信息研究院法律所助理研究員，主要從事煤炭能源和安全生產(chǎn)法律政策研究。

（責(zé)任編輯 宋瀟瀟）