●陳治國

(呼倫貝爾市消防支隊,內(nèi)蒙古呼倫貝爾 162650)

一、我國目前滅火救援的體制

我國目前的滅火救援體制主要是屬地負(fù)責(zé)的原則,雖然近幾年許多地方相繼開展了一些跨區(qū)域聯(lián)合滅火救援作戰(zhàn)演練。但是,這些演練沒有法律依據(jù),只是總隊與總隊、支隊與支隊之間開展的一些戰(zhàn)術(shù)交流,真正的實施過程中還是非常的復(fù)雜,調(diào)動力量要逐級請示上級主管領(lǐng)導(dǎo)(部門),并不能及時到達(dá)滅火救援現(xiàn)場,使國家、人民的財產(chǎn)和生命得到有效的保障。

(一)實施滅火救援的依據(jù)

2008年頒布的新《消防法》第 36條規(guī)定縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定建立公安消防隊、專職消防隊,并按照國家標(biāo)準(zhǔn)配備消防裝備,承擔(dān)火災(zāi)撲救工作;第 37條規(guī)定公安消防隊、專職消防隊依照國家規(guī)定承擔(dān)重大災(zāi)害事故和其他以搶救人員生命為主的應(yīng)急救援工作。從新《消防法》的頒布實施可以看出,公安消防部隊除了參加火災(zāi)撲救以外,還必須參加搶險救援工作。這也標(biāo)志著公安消防部隊的工作任務(wù)已經(jīng)由單一化向多元化轉(zhuǎn)變,而且隨著社會的發(fā)展,公安消防部隊任務(wù)會更加的繁重。

(二)解放軍劃分戰(zhàn)區(qū)作戰(zhàn)的概念

解放軍作戰(zhàn)戰(zhàn)區(qū)劃分的概念：“戰(zhàn)區(qū)是根據(jù)國家行政區(qū)劃、地理位置和戰(zhàn)略戰(zhàn)役方向、作戰(zhàn)任務(wù)等設(shè)置的軍事組織。主要負(fù)責(zé)制定戰(zhàn)區(qū)部隊建設(shè)的規(guī)劃計劃,組織指揮戰(zhàn)區(qū)內(nèi)諸軍兵種聯(lián)合作戰(zhàn)、實施聯(lián)勤保障等?！睆倪@里可以看出,解放軍的作戰(zhàn)就是最大限度的發(fā)揮戰(zhàn)區(qū)的作用,使部隊作戰(zhàn)過程中靈活機動性更大,避免了戰(zhàn)斗力的無效損失。

(三)公安消防部隊劃分戰(zhàn)區(qū)參加區(qū)域滅火救援的理念

公安消防部隊劃分戰(zhàn)區(qū)開展滅火救援工作并不能像解放軍那樣在全國劃分幾個作戰(zhàn)區(qū)域,而是結(jié)合實際情況進(jìn)行的區(qū)域作戰(zhàn),使各地省與省(市與市)相隔的縣(旗)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(蘇木)之間的滅火救援力量沒有盲區(qū),讓滅火救援隊伍能夠在最短的時間內(nèi)到達(dá)現(xiàn)場,最大限度的發(fā)揮人員、器材裝備的優(yōu)勢。

(四)實施區(qū)域滅火救援的優(yōu)勢

實施區(qū)域滅火救援就是要最大限度的發(fā)揮公安消防部隊的整體作戰(zhàn)能力,合理調(diào)配公安消防部隊的滅火救援力量,整合資源,科學(xué)指揮,發(fā)揮公安消防部隊最大的戰(zhàn)斗效能,減少損失,實現(xiàn)“練為戰(zhàn)”的作戰(zhàn)目標(biāo)。

二、實施區(qū)域滅火救援的的必要性

(一)公安消防部隊參加滅火救援的工作的法律責(zé)任

新《消防法》第 36條、37條規(guī)定公安消防部隊有參加滅火救援的責(zé)任。從 20世紀(jì) 90年代成都公安消防部隊率先向社會作出了“有警必出、有災(zāi)必救、有險必?fù)?、熱情服?wù)”的莊嚴(yán)承諾,開創(chuàng)了我國消防隊伍承擔(dān)社會應(yīng)急救援職能的歷史先河。如今 20年過去了,消防隊伍逐步成長壯大,已經(jīng)不單單的參加滅火?？梢哉f,過去公安消防部隊參與社會搶險救援工作是義務(wù),那么現(xiàn)在參加社會搶險救援工作是法律責(zé)任。

(二)滅火救援工作無地域性

2009年新頒布的《公安消防部隊執(zhí)勤戰(zhàn)斗條令》第三條規(guī)定“公安消防部隊必須隨時做好戰(zhàn)斗準(zhǔn)備,接到報警或者命令立即出動,迅速、安全地趕赴現(xiàn)場,實施滅火與應(yīng)急救援”。從這一條中可以看出,公安消防部隊的出警是沒有地域性,沒有規(guī)定報警必須是屬地才可以出警。但是在實施過程中一旦涉及到相鄰縣(旗)的鎮(zhèn)(蘇木)地域時,便要逐級請示,丟失了最佳的滅火救援時間。假如涉及的相鄰省的縣(旗)的鎮(zhèn) (蘇木)地域時,請示會更繁瑣,并不利于滅火救援工作。

(三)公安消防力量發(fā)展不平衡,管轄的地域面積差異大

就筆者所在的內(nèi)蒙古自治區(qū)來說,土地總面積118.3萬 km2,按照所有旗市縣配 1個公安消防隊,全區(qū)有 87個旗市縣(含兩個計劃單列市),加上有的市兩個消防中隊,那么全區(qū)公安消防隊?wèi)?yīng)在 100個左右。消防車每個中隊按照 6輛配備(含搶險救援車、指揮車等車輛),全區(qū)消防車輛應(yīng)在 600輛左右。從這組數(shù)字可以看出,每個消防隊的管轄面積大約在 1萬 km2,這樣大的面積,對于一個占有全國12.3%土地面積的省份,消防力量顯的非常的薄弱,而且內(nèi)蒙古還與黑龍江省、吉林省、遼寧省、甘肅省、寧夏回族自治區(qū)、河北省、陜西省、山西省及蒙古國、俄羅斯接壤。對于這樣一個與多個省份和國家接壤省,地域跨度大,劃分區(qū)域開展滅火救援工作非常的重要。例如筆者所在的呼倫貝爾扎蘭屯市來說,全市面積 1.67萬 km2,距離扎蘭屯最遠(yuǎn)的鎮(zhèn) 180km,滅火救援難度非常的大。所轄成吉思汗鎮(zhèn)距離黑龍江省齊齊哈爾市碾子山區(qū) 37km,距離扎蘭屯市區(qū)35km。所轄大河灣鎮(zhèn)距離黑龍江省齊齊哈爾市的甘南縣 60km,距離扎蘭屯市區(qū) 44km。這些地方由于距離非常的近,村落相互交織在一起,在參加滅火救援過程中,距離遠(yuǎn)的轄區(qū)消防隊不能在第一時間到達(dá)現(xiàn)場。2008年 11月,屬于牙克石市轄區(qū)的巴林鎮(zhèn)發(fā)生火災(zāi),由于火災(zāi)發(fā)生是在晚上,火勢很快蔓延。但是在報警過程中,巴林鎮(zhèn)政府很快就把電話打到了扎蘭屯市消防大隊。雖然在區(qū)域劃分上巴林鎮(zhèn)屬于牙克石市,但是距離牙克石市距離 210km,距扎蘭屯市 60km。扎蘭屯接到報警后,按照支隊《跨區(qū)域滅火救援預(yù)案》迅速出動,在最快的時間到達(dá)現(xiàn)場開展火災(zāi)撲救工作,最大限度發(fā)揮了本區(qū)域消防隊伍的作戰(zhàn)能力。假如,要是在位于黑龍江和內(nèi)蒙古交界處發(fā)生火災(zāi)救援事故,由于不是一個總隊(支隊),雖然距離近,由于跨省(市)作戰(zhàn)要逐級請示匯報,那么就可能會延誤戰(zhàn)機,造成嚴(yán)重的財產(chǎn)損失和人員傷亡。

(四)由于社會經(jīng)濟的發(fā)展,各類火災(zāi)及其他災(zāi)害事故呈上升趨勢

1.由于我國經(jīng)濟的發(fā)展,使得許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)也建立了企業(yè),而這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻沒有消防隊伍,一旦發(fā)生火災(zāi)事故,極易發(fā)展蔓延。對于這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)目前建立公安消防隊伍或者專職消防隊伍還是有一定的難度。那么在實際滅火過程中就需要就近滅火的原則,防止造成更大的損失。

2.道路交通車輛搶險救援事故逐步增多,地域性已經(jīng)不是很明顯。2009年全國共發(fā)生道路交通事故 238 351起,直接損失 9.1億元。而在許多交通車輛事故中,大部分都有消防部隊參與。而且交通事故都發(fā)生在公路上,對于公路的地域性不是非常的強,對于這些交通事故的救援工作只能是由就近的公安消防部隊處理。

3.其他不確定的災(zāi)害性事故進(jìn)一步增多。2009年全國公安消防部隊共參加火災(zāi)撲救 12.9萬起,災(zāi)害事故搶險救援 12.9萬起。從這一組數(shù)據(jù)可以看出,參與災(zāi)害事故搶險救援工作已經(jīng)和撲救火災(zāi)的次數(shù)相同,災(zāi)害事故已經(jīng)成為公安消防部隊的一項重要工作。特別是近幾年房屋倒塌、飛機墜落、溺水救人等許多災(zāi)害事故的處理都由消防隊負(fù)責(zé)。而這些事故的發(fā)生不能按照地域劃分,其突發(fā)性、不確定性非常的大。因此,在處理這些事故中也要靈活機動,充分發(fā)揮公安消防部隊處理突發(fā)事故的能力。

在《公安消防部隊執(zhí)勤戰(zhàn)斗條令》第四條規(guī)定公安消防部隊執(zhí)行滅火與應(yīng)急救援任務(wù),應(yīng)當(dāng)堅持“救人第一,科學(xué)施救”的指導(dǎo)思想,按照“第一時間調(diào)集足夠警力和有效裝備,第一時間到場展開,第一時間實施救人,第一時間進(jìn)行排煙降毒,第一時間控制災(zāi)情發(fā)展,最大限度地減少損失和危害”的要求,組織實施滅火與應(yīng)急救援行動。由此可見,在一些相鄰的省、市(旗縣區(qū))開展區(qū)域作戰(zhàn)是對此條例的補充,是避免更大災(zāi)害事故發(fā)生的有效辦法。

(五)人民群眾法律意識的提高,涉及到的法律案件也會增多

新《消防法》頒布之前,公安消防部隊主要是承擔(dān)的滅火任務(wù),參加搶險救援并不是法律規(guī)定的。新《消防法》頒布之后,公安消防部隊的職責(zé)已經(jīng)發(fā)生了變化,參與搶險救援工作已經(jīng)由義務(wù)變成了法律責(zé)任。由此可見,消防部隊只要接到報警電話就必須出動,沒有規(guī)定必須是屬地的。而在實際的滅火救援過程中,一旦涉及跨旗(市、區(qū))或者省,就必須逐級上報,經(jīng)上級批準(zhǔn)后才能出動。這種實際看似合理的制度,但是卻和法律相違背。尤其是隨著人民群眾整體素質(zhì)的提高,法律意識也在不斷的增強。一旦消防部隊在處理接警過程中不妥當(dāng),很可能被訴至法庭,成為被告。

(六)按照區(qū)域劃分出警的準(zhǔn)確性降低

如今手機已經(jīng)成為了普通家庭的消費品。距統(tǒng)計截止 2009年底,我國的手機用戶已經(jīng)超過 7.5億,而固定電話成下降趨勢,同時每年的手機用戶還在迅速的增長。就筆者所在的扎蘭屯市來說,每年的火災(zāi)報警電話已經(jīng)由 90%的使用手機,在今后手機報警可能要大大超過固定電話報警。由于手機信號發(fā)射強度不一樣,并不能按照行政區(qū)域使用各地的手機信號。就筆者所在的扎蘭屯是為例,靠近黑龍江省的一些地方,很容易接受到黑龍江省的移動信號,而他們利用手機撥打報警電話容易達(dá)到黑龍江的公安消防隊,如果對那里的地域不了解,并不能準(zhǔn)確的判斷屬于哪個行政區(qū)域。因此按照區(qū)域劃分出警已經(jīng)不合理。

(七)用科學(xué)發(fā)展觀的理念指導(dǎo)區(qū)域性滅火救援工作

科學(xué)發(fā)展觀的概念就是堅持以人為本,樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀,促進(jìn)經(jīng)濟社會和人的全面發(fā)展。既然提到以人為本,那么恰恰符合了公安消防部隊“服務(wù)人民”的要求。全國消防部隊是一個整體,在消防監(jiān)督管理上應(yīng)該實施屬地管理,在滅火救援工作上應(yīng)該全國消防一盤棋,合理的部署調(diào)度警力,最大限度的減少火災(zāi)造成的損失和人員傷亡。只有這樣才能符合科學(xué)發(fā)展觀的理念,才能真正的發(fā)揮公安消防部隊“鐵軍”的作用,發(fā)揮科學(xué)發(fā)展觀在消防工作中的作用。

三、實施區(qū)域滅火救援作戰(zhàn)的局限性

2006年1月重新修改頒布的《城市消防站建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》第十一條規(guī)定“普通消防站轄區(qū)面積不應(yīng)大于7km2;設(shè)在近郊區(qū)的普通消防站仍以接到出動指令后 5min內(nèi)消防隊可以到達(dá)轄區(qū)邊緣為原則確定轄區(qū)面積,其轄區(qū)面積不應(yīng)大于 15km2”。從這一點可以看出,公安消防部隊出警是有局限性的。對于一個支隊(總隊)內(nèi)部所轄公安消防隊伍,還可以迅速貫徹執(zhí)行。假如跨總隊的滅火救援行動,雖然接警,但是出動還是非常的繁瑣,并不能再第一時間到達(dá)現(xiàn)場,參與事故處理。

(一)滅火救援工作與行政區(qū)域劃分聯(lián)系緊密

我國的滅火救援工作主要是按照行政區(qū)域劃分,對于一個行政面積不大的地區(qū)來說,公安消防部隊都能夠快速到達(dá),要是土地面積遼闊的地區(qū),及時到達(dá)就非常的困難。要是按照公安消防部隊目前的法律規(guī)章和條令條例的規(guī)定,必須在第一時間達(dá)到火災(zāi)現(xiàn)場,因此從法律規(guī)定的意義上是沒有行政區(qū)域劃分的。但是在實際執(zhí)行過程中,行政區(qū)域的劃分、屬地管理還是公安消防部隊參與滅火救援難以跨越的障礙。

(二)區(qū)域滅火救援工作還沒有實施的依據(jù)

近幾年各地先后開展了跨區(qū)域滅火救援的聯(lián)合作戰(zhàn)演習(xí)。就筆者所在的內(nèi)蒙古消防總隊來說,先后開展了“蒙黑、蒙寧、蒙晉”等相鄰省份的跨區(qū)域滅火救援聯(lián)合作戰(zhàn)演練。演練中的相互配合非常的成功,但是實際跨區(qū)域作戰(zhàn)過程中,困難還是非常的大。從各種規(guī)章制度上也沒有可以參照執(zhí)行的依據(jù),因此在區(qū)域作戰(zhàn)實施中沒有可執(zhí)行的規(guī)章制度。

(三)火災(zāi)調(diào)查的權(quán)限嚴(yán)格按照行政區(qū)域劃分

公安消防部隊除了參與火災(zāi)撲救和搶險救援工作,同時還擔(dān)負(fù)著火災(zāi)調(diào)查的工作任務(wù)。按照《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》(公安部第 37號令)第 4條規(guī)定“地方各級人民政府公安機關(guān)對本行政區(qū)域內(nèi)的火災(zāi)事故調(diào)查工作實施監(jiān)督管理,保障必要的勘察工作、交通工具、通信和技術(shù)設(shè)備及個人防護裝備”。由此可見。在火災(zāi)事故調(diào)查過程中對勘察的范圍是有明確的規(guī)定。那么,即使實施了區(qū)域滅火救援,但是相互之間沒有聯(lián)系,可能造成火災(zāi)事故不能得到及時處理,就會出現(xiàn)執(zhí)法過程中的失控漏管。

四、實施區(qū)域滅火救援作戰(zhàn)的構(gòu)想

一是公安部消防局應(yīng)該作為區(qū)域滅火救援的指揮機關(guān),進(jìn)行調(diào)研,下發(fā)相關(guān)的文件規(guī)章,使個省(自治區(qū)、直轄市)之間能夠依照規(guī)章執(zhí)行,建立省與省之間的區(qū)域滅火救援體制。消除地域之間的的差別,能夠按照《公安消防部隊執(zhí)勤戰(zhàn)斗條令》的規(guī)定,在第一時間到達(dá)事故現(xiàn)場,最大限度的減少火災(zāi)損失。

二是各總隊?wèi)?yīng)該按照公安部消防局的要求制定相關(guān)的區(qū)域滅火救援預(yù)案。例如：內(nèi)蒙古自治區(qū)及與其相鄰的省(自治區(qū))應(yīng)該了解有多少個旗縣市區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(蘇木)、村(嘎查)接壤,那些地方需要開展區(qū)域滅火救援作戰(zhàn)。那么就應(yīng)該對這些區(qū)域制定有關(guān)的規(guī)定,劃定一定的區(qū)域,一旦接到發(fā)生火災(zāi)及其他災(zāi)害事故的報警,就迅速出動,參照屬地管理的原則開展滅火救援工作。

三是建立聯(lián)勤工作機制。由于火災(zāi)的處理還需要屬地的公安消防機構(gòu)處理,因此,要建立必要的聯(lián)勤機制,不是本轄區(qū)管理但直接參與了火災(zāi)撲救及搶險救援工作的,要及時的通知所轄的公安消防機構(gòu),使他們也能到達(dá)現(xiàn)場,參與火災(zāi)事故及災(zāi)害事故調(diào)查工作,防止執(zhí)法過程得失控漏管。

四是各省(自治區(qū)、直轄市)應(yīng)根據(jù)自己本地的實際情況制定區(qū)域作戰(zhàn)有關(guān)規(guī)定,所轄的盟(市、區(qū))也根據(jù)自己的實際情況制訂區(qū)域滅火救援作戰(zhàn)預(yù)案,使每支公安消防隊伍都能發(fā)揮最大的效能。例如筆者所在的呼倫貝爾市就將自己的作戰(zhàn)區(qū)域劃分為四個,即以海拉爾區(qū)為中心的牙克石市、鄂溫克旗、陳巴爾虎旗、額爾古納市為一個作戰(zhàn)區(qū)域;以滿洲里市為中心的新巴爾虎左旗、新巴爾虎右旗及陳巴爾虎旗的一部分為一個作戰(zhàn)區(qū)域;以鄂倫春旗為中心的根河市、牙克石市一部分、莫旗一部分、額爾古納一部分為一個作戰(zhàn)區(qū)域;以阿榮旗為中心的扎蘭屯市、莫旗、牙克石一部分為作戰(zhàn)區(qū)域。對于這種作戰(zhàn)區(qū)域的劃分,打破了行政區(qū)域的界限,使最近的公安消防隊伍能夠迅速到達(dá)參與火災(zāi)及其他災(zāi)害事故的處理,提高了作戰(zhàn)能力,發(fā)揮了重要作用。

總之,按照解放軍劃分戰(zhàn)區(qū)作戰(zhàn)來考慮公安消防部隊的滅火救援工作適合許多邊遠(yuǎn)地區(qū),而這些地區(qū)大部分消防力量還是非常的薄弱。只有通過劃分區(qū)域作戰(zhàn)才能夠最大限度的發(fā)揮公安消防部隊鐵軍的作用,真正實現(xiàn)全國消防工作一盤棋,使全國的公安消防部隊能夠在國家的法律規(guī)章及條令條例的管理下,依法履行法律賦予的權(quán)利和責(zé)任,合理調(diào)配警力、科學(xué)指揮,更好地為各地的經(jīng)濟建設(shè)服務(wù),保駕護航,實現(xiàn)胡錦濤總書記“忠誠可靠、服務(wù)人民、竭誠奉獻(xiàn)”的總要求。

[1]編寫組.十七大報告輔導(dǎo)本[M].北京：人民出版社,2007.

[2]全國人大常委會法工委刑法室,公安部消防局.中華人民共和國消防法釋義[M].北京：人民出版社,2009.

[3]公安部消防局.消防法律法規(guī)文件匯編[M].北京：中國人民公安大學(xué)出版社,2006.

[4]公安消防部隊執(zhí)勤戰(zhàn)斗條令[Z].2009.

[5]城市消防站建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)(修訂)[Z].2006.