金 凌

(廣東警官學(xué)院 法律系，廣東 廣州 510230)

在道路交通事故和人身傷害案件中，當(dāng)事人往往選擇在公安機(jī)關(guān)的主持下進(jìn)行調(diào)解并達(dá)成協(xié)議以迅速解決糾紛。然而，這一極具效率的糾紛解決方式卻常常因?yàn)檎{(diào)解協(xié)議沒有強(qiáng)制執(zhí)行力而導(dǎo)致當(dāng)事人輕易反悔，形成訴訟。這種情形不僅增加了社會(huì)成本，也降低了公安機(jī)關(guān)的威信，打擊了公安機(jī)關(guān)主持調(diào)解的積極性。造成這一困境的根本原因，在于公安機(jī)關(guān)作為治安案件與刑事案件的管理機(jī)構(gòu)，我國(guó)立法并未賦予其對(duì)民事糾紛的法定調(diào)解權(quán)。本文試圖探討的，是在分析當(dāng)前公安機(jī)關(guān)民事調(diào)解困境的基礎(chǔ)上，論證公安機(jī)關(guān)法定民事調(diào)解權(quán)的取得及調(diào)解協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行力的可行性，以充分發(fā)揮公安機(jī)關(guān)民事調(diào)解的社會(huì)功能，提高民事糾紛解決效率的問題。

一、公安機(jī)關(guān)民事調(diào)解的困境

(一)調(diào)解無依據(jù)

目前，公安機(jī)關(guān)民事調(diào)解的法律依據(jù)主要有:《人民警察法》第二十一條:“對(duì)公民提出解決糾紛的要求，應(yīng)當(dāng)給予幫助。” 《治安管理處罰法》第九條:“對(duì)于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財(cái)物等違反治安管理行為，情節(jié)較輕的，公安機(jī)關(guān)可以調(diào)解處理?！比欢?，以上述法律作為公安機(jī)關(guān)民事調(diào)解的依據(jù)存在以下問題:(1)法律授權(quán)不清?！度嗣窬旆ā分兴傅墓矙C(jī)關(guān)對(duì)解決公民糾紛的“幫助”所指為何不明確，不能直接作為公安機(jī)關(guān)行使民事糾紛調(diào)解權(quán)的依據(jù)。(2)《治安管理處罰法》中公安機(jī)關(guān)的法定調(diào)解權(quán)針對(duì)的是輕微違反治安管理的行為，該調(diào)解的實(shí)質(zhì)是公安機(jī)關(guān)對(duì)輕微違反治安管理行為的非處罰性處理方法，已然超出了民事糾紛的程度。雖以調(diào)解為形式，實(shí)質(zhì)上卻是一種行政行為，并非民事糾紛的調(diào)解。(3)在實(shí)踐中被公安機(jī)關(guān)普遍適用的《公安機(jī)關(guān)執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)治安管理處罰法〉有關(guān)問題的解釋》是公安部以《治安管理處罰法》為依據(jù)制定的部門規(guī)章，其調(diào)解的依然是治安案件而非民事案件，而且層級(jí)低，局限性大。公安機(jī)關(guān)既無法定的民事糾紛調(diào)解權(quán)，其主導(dǎo)的調(diào)解就只能在民事糾紛當(dāng)事人提出請(qǐng)求時(shí)才能進(jìn)行。如我國(guó)《道路交通安全法》第七十四條:“對(duì)交通事故損害賠償?shù)臓?zhēng)議，當(dāng)事人可以請(qǐng)求公安機(jī)關(guān)交通管理部門調(diào)解，也可以直接向人民法院提起民事訴訟。”本來，民事糾紛奉行“不告不理”原則，公權(quán)機(jī)關(guān)不應(yīng)主動(dòng)插手，但由于公安機(jī)關(guān)職能廣泛，結(jié)合“全心全意為人民服務(wù)”的宗旨和24小時(shí)接處警、“有警必出”的制度要求，導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)接受的調(diào)解任務(wù)十分繁重。龐大的調(diào)解需求與無法律的明確規(guī)定導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)被動(dòng)地陷入兩難境地:一方面公安機(jī)關(guān)必須直面糾紛，為此牽扯了大量時(shí)間、精力，耗費(fèi)了大量警力和物力。另一方面卻由于沒有法律授權(quán)導(dǎo)致公安調(diào)解無法正式成為公安機(jī)關(guān)的一項(xiàng)業(yè)務(wù)，因此無機(jī)構(gòu)無編制無經(jīng)費(fèi)，也無法制定規(guī)范統(tǒng)一的調(diào)解程序，無法形成公安機(jī)關(guān)民事調(diào)解的長(zhǎng)效運(yùn)作機(jī)制。

(二)調(diào)解效力不足

民事糾紛的調(diào)解方式主要有三種:人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解。由此形成的調(diào)解協(xié)議有三類:人民調(diào)解協(xié)議、行政調(diào)解協(xié)議、法院調(diào)解協(xié)議。三者之中，法院調(diào)解屬于訴訟調(diào)解，調(diào)解協(xié)議效力最強(qiáng)，具有強(qiáng)制執(zhí)行力。其他屬于訴訟外調(diào)解，達(dá)成的協(xié)議沒有強(qiáng)制執(zhí)行力。調(diào)解協(xié)議沒有強(qiáng)制執(zhí)行力，導(dǎo)致協(xié)議達(dá)成后當(dāng)事人反悔不履行或不全部履行的情形十分普遍。即使是相比較而言效力最強(qiáng)的法院調(diào)解，法律也賦予了當(dāng)事人“反悔權(quán)”。如我國(guó)民事訴訟法第八十九條:調(diào)解書經(jīng)雙方當(dāng)事人簽收后具有法律效力。即在調(diào)解協(xié)議經(jīng)雙方簽字或蓋章后到簽收的這段時(shí)間之內(nèi)當(dāng)事人有權(quán)反悔。這一規(guī)定造成合同性質(zhì)的調(diào)解協(xié)議的生效時(shí)間與《合同法》規(guī)定的合同自雙方簽字或蓋章時(shí)生效的法律規(guī)定相違背，也給惡意的當(dāng)事人利用該規(guī)定達(dá)到拖延訴訟等不法目的提供了條件。近年來，為防止調(diào)解協(xié)議的輕易反悔，立法與司法機(jī)關(guān)頒布了諸多法律、法規(guī)進(jìn)行限制。如2003年12月1日最高人民法院頒布實(shí)施的《關(guān)于適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖砻袷掳讣娜舾梢?guī)定》第十五條規(guī)定: “調(diào)解達(dá)成協(xié)議并經(jīng)審判人員審核后，雙方當(dāng)事人同意該調(diào)解協(xié)議經(jīng)雙方簽名或者捺印生效的，該調(diào)解協(xié)議自雙方簽名或捺印之日起發(fā)生法律效力。”但這一規(guī)定畢竟只是司法解釋，且僅適用于簡(jiǎn)易程序，適用范圍窄、效力低。

法院調(diào)解尚且如此，更罔論公安調(diào)解。由于公安調(diào)解并沒有明確的法律依據(jù)，公安機(jī)關(guān)在民事糾紛的調(diào)解過程中只能扮演見證人的角色。2011年1月1日起施行的《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法》對(duì)人民調(diào)解委員會(huì)這一群眾性組織主持的調(diào)解在一定情形下賦予了強(qiáng)制執(zhí)行力，但公安機(jī)關(guān)主持的調(diào)解“當(dāng)事人未達(dá)成協(xié)議或者調(diào)解書生效后不履行的，當(dāng)事人可以向人民法院提起民事訴訟?！雹佟兜缆方煌ò踩ā返?4條時(shí)刻面臨著徒勞無功的狀況。這種現(xiàn)實(shí)，導(dǎo)致了當(dāng)事人申請(qǐng)調(diào)解的隨意性、執(zhí)行協(xié)議的任意性，削弱了公安機(jī)關(guān)的權(quán)威性，影響了政府機(jī)構(gòu)的嚴(yán)肅性，打擊了公安機(jī)關(guān)主持調(diào)解的積極性。實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)為避免當(dāng)事人反悔，通常要求義務(wù)人即時(shí)履行，實(shí)屬無奈之舉。

二、公安機(jī)關(guān)民事調(diào)解的出路與辦法

(一)改革公安調(diào)解的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

解決公安機(jī)關(guān)民事調(diào)解的困境必須立足現(xiàn)實(shí)，實(shí)事求是，任何脫離實(shí)際的制度設(shè)計(jì)都是矯情的，必然受到現(xiàn)實(shí)的冷落。目前，我國(guó)民事糾紛的現(xiàn)狀是:(1)民事糾紛數(shù)量大量增加。由于社會(huì)矛盾激化，社會(huì)誠(chéng)信度降低，百姓法律意識(shí)增強(qiáng)，社會(huì)壓力加大等原因，目前我國(guó)各類糾紛頻發(fā)，數(shù)量有日益增長(zhǎng)的趨勢(shì)。(2)糾紛性質(zhì)復(fù)雜。在學(xué)理上，根據(jù)侵害的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)危害性，案件可分為民事案件、治安案件、刑事案件。但實(shí)踐的豐富多樣性使現(xiàn)實(shí)中相當(dāng)部分案件性質(zhì)模糊，責(zé)任競(jìng)合的現(xiàn)象十分普遍。即使是生活中及其常見的鄰里糾紛、家庭糾紛、經(jīng)濟(jì)糾紛中也常極可能混雜著治安與刑事的因素，一些刑事案件附帶民事賠償也十分常見。對(duì)于這些糾紛，專業(yè)人士尚不能在短時(shí)間內(nèi)確定案件性質(zhì)，普通百姓更無法區(qū)分，所以，截然地將民事糾紛從公安調(diào)解中劃分出來是十分困難的。(3)有些糾紛突發(fā)性強(qiáng)，向治安案件、刑事案件轉(zhuǎn)化迅速，必須即時(shí)處理。

一方面民事糾紛呈現(xiàn)數(shù)量激增、突發(fā)、復(fù)雜化的趨勢(shì)，另一方面現(xiàn)實(shí)中糾紛的紓解渠道卻日益狹窄:鄰人關(guān)系淡漠，宗族力量瓦解，仲裁范圍窄，法院立案難、審理周期長(zhǎng)、審判費(fèi)用高。被法律寄予厚望的人民調(diào)解委員會(huì)是群眾性自治組織，不具有法律及行政的強(qiáng)制性，職能單一，無足夠的權(quán)威性和廣泛的群眾認(rèn)同感，在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中更趨于職能弱化、人員流失、調(diào)解數(shù)量大幅下降。

與上述情形相對(duì)的是，公安機(jī)關(guān)調(diào)解民事糾紛的優(yōu)勢(shì)極其明顯:(1)公安機(jī)關(guān)“有警必出”，介入糾紛迅速、快捷、方便。公安機(jī)關(guān)擁有廣泛的社會(huì)管理職能，隨著現(xiàn)代社會(huì)服務(wù)型政府觀念的確立與普及，公安機(jī)關(guān)為人民服務(wù)宗旨不會(huì)改變，可以預(yù)測(cè)，人們選擇公安機(jī)關(guān)調(diào)處民事糾紛的情況會(huì)越來越多，公安機(jī)關(guān)第一時(shí)間直面糾紛的狀況不會(huì)改變。(2)公安機(jī)關(guān)調(diào)處糾紛專業(yè)性強(qiáng)、效率高。公安機(jī)關(guān)介入糾紛的迅速性、法定調(diào)查權(quán)、日常與人民群眾的密切聯(lián)系，使其可以得到較真實(shí)的第一手材料，具有更強(qiáng)的查明事實(shí)的能力，而且公安干警在長(zhǎng)期的調(diào)處實(shí)踐和法律培訓(xùn)中形成了較強(qiáng)的專業(yè)判斷和適用法律的能力;公安機(jī)關(guān)在一定條件下一并調(diào)處治安與刑事案件中的民事部分還可以避免移送其他部門后的重新查明事實(shí)、重新裁判的過程，最具效率和最節(jié)省資源。(3)人民群眾的合法性認(rèn)同。法律正當(dāng)性理論認(rèn)為:法律之為法律，之所以得以貫徹實(shí)施，不在于它與權(quán)力、意志的聯(lián)系，而在于它與人類正義的同質(zhì)。強(qiáng)調(diào)法律之執(zhí)行不在于其具有強(qiáng)制力，而在于它的正義感召力，在于民眾的心理認(rèn)同。長(zhǎng)期以來，在人民群眾的心目中，公安機(jī)關(guān)是政府的代表，人民群眾對(duì)公安機(jī)關(guān)具有高度的信任力和依賴感，公安機(jī)關(guān)擁有極大的權(quán)威，這一感情與權(quán)威應(yīng)予保護(hù)、維持而不是打擊、弱化。人民群眾的合法性認(rèn)同與強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)需求可以成為公安機(jī)關(guān)調(diào)處民事糾紛的正當(dāng)性基礎(chǔ)。高效、及時(shí)、直接、無償，對(duì)于一些突發(fā)性、常規(guī)性的民事糾紛由公安機(jī)關(guān)予以調(diào)處最為實(shí)用。

(二)改革公安調(diào)解的制度設(shè)計(jì)及可行性論證

然而，由于現(xiàn)行法律對(duì)公安機(jī)關(guān)民事調(diào)解的否定，公安機(jī)關(guān)只得對(duì)接受的糾紛調(diào)解請(qǐng)求予以移送。有的移送至人民調(diào)解委員會(huì)，有的移送至司法局下設(shè)立的調(diào)解所，并派出警力協(xié)助調(diào)解。這種措施是在我國(guó)現(xiàn)行法律制度框架內(nèi)的合法的解決途徑，從單一的公安機(jī)關(guān)的角度看確實(shí)起到了節(jié)約警力，減輕壓力的效果，但從整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的角度看，則起不到提高效率，節(jié)約資源的作用。

尊重現(xiàn)實(shí)，維護(hù)權(quán)威，整體考慮，著重效率，是改革公安機(jī)關(guān)民事調(diào)解制度的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。為此，筆者提出:(1)應(yīng)立法賦予公安機(jī)關(guān)對(duì)民事糾紛的調(diào)解權(quán);(2)賦予公安調(diào)解協(xié)議的強(qiáng)制執(zhí)行效力。如前所述，這一制度符合我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情，但其是否符合我國(guó)傳統(tǒng)和現(xiàn)代法理呢?

1.對(duì)我國(guó)歷史傳統(tǒng)的考察。在我國(guó)歷史上，調(diào)解分為親鄰調(diào)解、宗族調(diào)解、鄉(xiāng)里調(diào)解和官府調(diào)解。親鄰調(diào)解和宗族調(diào)解分別由街鄰、親友、長(zhǎng)輩、社會(huì)賢良或族長(zhǎng)、家長(zhǎng)進(jìn)行，是無官方色彩的純民間調(diào)解制度。官府調(diào)解是對(duì)訴至官府的民事糾紛及輕微刑事案件由官府長(zhǎng)官主持進(jìn)行的調(diào)解，類似于現(xiàn)在的法院調(diào)解，具有純官方性質(zhì)。鄉(xiāng)里調(diào)解是一種半官方性質(zhì)的調(diào)解，其調(diào)解主體并非官府，但已被官方賦予一定的行政與司法職能。西周時(shí)的“調(diào)人”，秦朝時(shí)“三老”，漢時(shí)鄉(xiāng)音夫，唐朝里正、村正和坊正，元朝社長(zhǎng)，明代里甲長(zhǎng)、里老人，清朝保甲長(zhǎng)等，雖名稱各不相同，掌管的具體事務(wù)也有差異，但都為鄉(xiāng)里調(diào)解的主體，重要的職責(zé)是調(diào)解民事糾紛。他們有的由鄉(xiāng)民選舉產(chǎn)生，有的由官方指任，雖產(chǎn)生的方式不同，卻都具有共同的特點(diǎn):一，權(quán)威性。如漢時(shí)“舉民年五十以上者，有修行、能率眾為善，置以為三老?！雹佟稘h書·高帝紀(jì)上》明代以“年高有德，眾所信服者”②《明會(huì)典》卷51《民政》為里老人，清代“并簡(jiǎn)身家自重，通知義理之人，舉充甲長(zhǎng)”③《道光十三年正月三十日巴縣編查保甲條例》，他們德高望重，在百姓心中具有崇高的威信。二是親民性。鄉(xiāng)里調(diào)解的調(diào)解人與普通百姓的生活聯(lián)系十分密切。如“老人里甲與鄉(xiāng)里人民住居相接，田土相鄰，平日是非善惡無不周知”①《教民榜文》第二條，清代保甲有維護(hù)治安的職責(zé)，事無巨細(xì)，只要發(fā)生了糾紛，人們第一個(gè)想到的是保甲長(zhǎng)。調(diào)解人對(duì)民間狀況的了解，使其經(jīng)常被要求配合州縣處理日常案件，在他們的配合下，州縣長(zhǎng)官對(duì)“戶婚田土，詞訟時(shí)間，不待證佐，已可悉其大半”。②葉佩蓀:《行保甲》三是基層性?！班l(xiāng)”是一種地方基層組織，管轄范圍小，管理人口不多，如乾隆二十二年《保甲組織法》規(guī)定:“順天府五城所屬村莊暨直省各州縣城市鄉(xiāng)村，每戶由該地方官歲給門牌，書家長(zhǎng)姓名、生業(yè)，注丁男名數(shù)，出注所往，入稽所來。十戶為牌，立牌長(zhǎng);十牌為甲，立甲長(zhǎng);十甲為保，立保長(zhǎng)。限年更替，以均勞逸。”對(duì)轄區(qū)內(nèi)人員住址、家庭人口、職業(yè)等基本情況如悉掌握，便于日常管理，更便于糾紛發(fā)生時(shí)的正確調(diào)解。四是行政性。鄉(xiāng)里調(diào)解的調(diào)解人由官方確認(rèn)、任命，不僅有調(diào)解職能，也有一定的行政責(zé)任。如清代保甲“集社會(huì)治安、人口編查、賦役征收等職能于一身”［1］217，而官府調(diào)解的主體更是地方行政長(zhǎng)官。

2.我國(guó)的政治體制與公安機(jī)關(guān)的“司法權(quán)”。政治體制決定著一國(guó)中各個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。在我國(guó)，各國(guó)家機(jī)關(guān)之間是執(zhí)政黨內(nèi)部的權(quán)力分配與協(xié)作關(guān)系。行政機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)雖然分工不同，各司其職，但都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督，我國(guó)并不實(shí)行西方的三權(quán)分立制度，一府兩院之間并無絕對(duì)的分權(quán)與制衡。即使是在奉行三權(quán)分立理論的美國(guó)，雖然司法權(quán)集中于司法機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)間涇渭分明的壁壘也逐漸出現(xiàn)松動(dòng)。如1932年美國(guó)聯(lián)邦最高法院克羅威爾訴本森案確認(rèn)了私權(quán)利性質(zhì)爭(zhēng)端可以由行政機(jī)關(guān)裁處，只要其可接受司法審查的監(jiān)督就不違背分權(quán)原則。1969年紐約州立法機(jī)關(guān)更通過了將部分違反交通規(guī)則的輕犯罪由法院移交行政機(jī)關(guān)審理的法規(guī)，法院對(duì)刑事司法的獨(dú)占權(quán)開始動(dòng)搖。近年來，三權(quán)分立制度在理論和實(shí)踐中逐漸受到?jīng)_擊，有條件地使某一特定部門行使一定的非對(duì)應(yīng)職能也逐漸得以允許。行政機(jī)關(guān)可制訂普遍性法律文件，司法機(jī)關(guān)也可在案件審理的過程中有條件地審查、否認(rèn)某些法律規(guī)范。因此，雖然公安機(jī)關(guān)是行政機(jī)構(gòu)，但賦予其調(diào)處甚或裁處一定范圍的民事糾紛并不必然違背法理。實(shí)際上，行政調(diào)解的本義即是指行政機(jī)關(guān)對(duì)民事糾紛的調(diào)解。它是由行政機(jī)關(guān)主持或主導(dǎo)的，以國(guó)家法律規(guī)范和政策規(guī)定為依據(jù)，以平等自愿為原則，主要以民事爭(zhēng)議為對(duì)象，通過說服教育勸導(dǎo)等方法，促使雙方當(dāng)事人平等協(xié)商、互讓互諒、達(dá)成協(xié)議、消除爭(zhēng)議的一種糾紛解決機(jī)制。我國(guó)現(xiàn)行法律賦予了多個(gè)行政機(jī)關(guān)裁處民事糾紛，《民事訴訟法》規(guī)定:“依照法律規(guī)定，應(yīng)當(dāng)由其他機(jī)關(guān)處理的爭(zhēng)議，告知原告向有關(guān)機(jī)關(guān)申請(qǐng)解決”?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定的人民政府對(duì)土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議的處理③《草原法》、《森林法》、《水法》等均有類似規(guī)定，《專利法》、《商標(biāo)法》確立的專利復(fù)審委員會(huì)對(duì)專利權(quán)無效爭(zhēng)議的裁決以及商標(biāo)評(píng)審委員會(huì)對(duì)商標(biāo)爭(zhēng)議的裁決等都是行政機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)民事糾紛進(jìn)行裁處的法律規(guī)定。

3.確立公安機(jī)關(guān)民事調(diào)解協(xié)議的強(qiáng)制執(zhí)行力。在我國(guó)歷史上，對(duì)于經(jīng)由調(diào)解產(chǎn)生的調(diào)解協(xié)議，歷代統(tǒng)治者都承認(rèn)其效力，對(duì)反悔權(quán)予以嚴(yán)格限制。無論是官方調(diào)解或民間調(diào)解，都在國(guó)家權(quán)力的制約之下進(jìn)行，調(diào)解一經(jīng)達(dá)成即具有法律強(qiáng)制力，當(dāng)事人一般不得反悔。否定當(dāng)事人調(diào)解權(quán)的方式主要有兩種:一是直接以調(diào)解結(jié)案。在指定范圍中的糾紛僅可通過民間調(diào)解解決，當(dāng)事人不可向官府告訴，官府也不可干預(yù)。當(dāng)事人對(duì)調(diào)解協(xié)議的結(jié)果不服亦不可上訴至官府，只可再次通過調(diào)解的方式解決?！懊耖g詞訟己經(jīng)老人里甲處置停當(dāng)，其頑民不服，輾轉(zhuǎn)告官，捏詞誣陷者，正身處以極刑，家遷化外。其官吏人等，不察所以，一概受理，因而貪贓作弊者，一體罪之?！雹堋督堂癜裎摹返谑l二是調(diào)解后官府確認(rèn)結(jié)案。民事糾紛調(diào)解后當(dāng)事人立下文書，寫下“息狀”，或由調(diào)解人做出“復(fù)(覆)狀”，將案件的基本情況和調(diào)解結(jié)果上報(bào)官府，向官府申請(qǐng)備案，若官府批示承認(rèn)調(diào)解結(jié)果，則發(fā)付“公據(jù)”，案件即銷案了結(jié)。

在現(xiàn)代，具有強(qiáng)制執(zhí)行力的協(xié)議有兩種:法院調(diào)解協(xié)議和公證債權(quán)文書。法院調(diào)解協(xié)議因其受司法終局裁決而有強(qiáng)制執(zhí)行力，而我國(guó)《公證法》第三十七條規(guī)定，對(duì)經(jīng)公證的以給付為內(nèi)容并載明債務(wù)人愿意接受強(qiáng)制執(zhí)行承諾的債權(quán)文書，債務(wù)人不履行或者履行不適當(dāng)?shù)?，債?quán)人可以依法向有管轄權(quán)的人民法院申請(qǐng)執(zhí)行。由此，導(dǎo)致公證債權(quán)文書具有強(qiáng)制執(zhí)行力的根本因素在于債務(wù)人放棄訴訟的明示的意思表示和公證機(jī)構(gòu)的司法行政屬性。在現(xiàn)階段，采取更具操作性的方法，可以要求當(dāng)事人簽訂調(diào)解協(xié)議加蓋公安機(jī)關(guān)公章后，以該協(xié)議到所在地的公證機(jī)關(guān)進(jìn)行公證或到所在地的法院確認(rèn)、備案，經(jīng)公證或法院備案后調(diào)解協(xié)議具有強(qiáng)制法律效力，取得直接申請(qǐng)法院執(zhí)行的法律效果。這樣的處理，尊重了當(dāng)事人的意思自治，提高了公安調(diào)解協(xié)議的執(zhí)行力，也堅(jiān)持了司法審查原則和司法終局制度，是一種較為妥當(dāng)?shù)奶幚矸椒ā?/p>

三、完善公安機(jī)關(guān)民事調(diào)解的配套措施

立法確認(rèn)公安機(jī)關(guān)對(duì)民事糾紛的調(diào)解權(quán)是消除公安調(diào)解尷尬局面的基礎(chǔ)，此外，還需要在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、經(jīng)費(fèi)充足、素質(zhì)提高、程序規(guī)范上予以保障，以確保公安機(jī)關(guān)民事調(diào)解的效果和調(diào)動(dòng)公安機(jī)關(guān)民事調(diào)解的積極性。其中，尤為關(guān)鍵的是立法制定統(tǒng)一、規(guī)范的調(diào)解方法，確定公安機(jī)關(guān)調(diào)解民事糾紛的原則、范圍、方式、程序，對(duì)調(diào)解的監(jiān)督和救濟(jì)等，使公安機(jī)關(guān)民事調(diào)解有章可循，消除目前實(shí)踐中存在的隨意性和嚴(yán)肅性不足的問題，發(fā)揮其專業(yè)性、時(shí)效性、便捷性的特點(diǎn)，有利于民事糾紛的迅速、正確、低成本解決。

［1］楊國(guó)安.明清兩湖地區(qū)基層組織與鄉(xiāng)村社會(huì)研究［M］.武漢:武漢大學(xué)出版社，2004.