丁一飛,于可紅

(浙江大學(xué)教育學(xué)院體育系,浙江杭州 310028)

公共治理理論對(duì)構(gòu)建老年體育組織服務(wù)體系的啟示

丁一飛,于可紅

(浙江大學(xué)教育學(xué)院體育系,浙江杭州 310028)

文章基于公共治理理論,就組織服務(wù)體系的重要性、我國(guó)老年體育組織建設(shè)現(xiàn)狀進(jìn)行了分析,得到對(duì)構(gòu)建老年體育組織服務(wù)體系的三點(diǎn)啟示:吸納老年體協(xié)、體育俱樂(lè)部等社會(huì)組織和私營(yíng)機(jī)構(gòu)共同管理,調(diào)整政府與社會(huì)組織、私營(yíng)機(jī)構(gòu)等其他治理主體之間的關(guān)系,形成自治網(wǎng)絡(luò)管理體系。

公共治理;體育組織;服務(wù)體系

Abstract:Based on public governance theory,analyzing the importance of the organization service system and the current situation of the construction of sports organization for the old in China,this paper gets three lessons for constructing the service system of sports organization for the old.Absorb sports association for old age,sports clubs and other social organizations and private sector for co-management.Adjust the relationship between the government and other governance body.Develop autonomous network management system.

Key words:public governance;sports organization;service system

0 前 言

在世界“銀色浪潮”中,我國(guó)也已快速進(jìn)入了老齡化社會(huì),且社會(huì)老齡化程度還在進(jìn)一步加深。根據(jù)全國(guó)老齡辦7月13日在京發(fā)布的《2009年度中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示,2009年,全國(guó)60歲以上老年人口達(dá)到1.6714億,占總?cè)丝诘?2.5%,80歲以上高齡老年人口達(dá)到1 899萬(wàn),今后每年以100萬(wàn)速度增加,“十二五”期間將超過(guò)2 600萬(wàn)。全國(guó)老齡辦2006年發(fā)布的《中國(guó)人口老齡化發(fā)展趨勢(shì)預(yù)測(cè)研究報(bào)告》也顯示,我國(guó)會(huì)在2020年之前快速進(jìn)入老齡化社會(huì),出現(xiàn)2.48億老年人群;到2050年,老年人口更將加速突破4億。顯然,人口老齡化已成為我國(guó)當(dāng)前一個(gè)重大的社會(huì)問(wèn)題,如何面對(duì)日趨嚴(yán)重的社會(huì)人口老齡化,提高老年人的生活品質(zhì)、給予老年人一個(gè)美滿的晚年已成為擺在眼前亟待解決的重要課題。越來(lái)越多的調(diào)查與研究證實(shí)充足的睡眠和積極、適當(dāng)?shù)腻憻捇顒?dòng)對(duì)老年人的健康會(huì)產(chǎn)生積極的作用。著名的麥克阿瑟研究也肯定了體育運(yùn)動(dòng)和鍛煉身體的重要性,認(rèn)為身體鍛煉可能最有助于減少冠心病的發(fā)生率和降低患高血壓的風(fēng)險(xiǎn)。

但從目前關(guān)于老年人健身服務(wù)體系調(diào)查研究結(jié)果看,組織機(jī)構(gòu)數(shù)量少、組織松散、組織形式單一、組織權(quán)責(zé)不明確等一系列組織管理層面的問(wèn)題阻礙著老年體育事業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展。因此,如何有效地進(jìn)行資源配置,集社會(huì)力量構(gòu)建高效的老年人多元化體育組織服務(wù)體系對(duì)動(dòng)員廣大老年人參與體育活動(dòng)、對(duì)老年人實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的生活目標(biāo)具有重要作用。把公共治理理論引入到老年體育組織服務(wù)體系的構(gòu)建中,強(qiáng)調(diào)通過(guò)合作伙伴模式來(lái)調(diào)整各體育服務(wù)主體之間的關(guān)系,以優(yōu)化社會(huì)資源配置,共同解決老年體育事業(yè)發(fā)展問(wèn)題,是具有借鑒意義的。

1 公共治理理論及其核心理念

公共治理理論形成于20世紀(jì)70年代,其內(nèi)涵與治理概念的基本含義有著密切的聯(lián)系。公共治理是指政府、社會(huì)組織、私人部門、國(guó)際組織等治理主體,通過(guò)協(xié)商、談判、洽談等互動(dòng)的、民主的方式共同治理公共事務(wù)的管理模式。與傳統(tǒng)的公共行政相比,公共治理不再是自上而下,依靠政府的政治權(quán)威,通過(guò)發(fā)號(hào)施令,制訂和實(shí)施政策,對(duì)公共事物進(jìn)行單一化管理。它強(qiáng)調(diào)的是主體多元化、方式民主化、管理協(xié)作化的上下互動(dòng)的新型治理模式(胡正昌,2008)。

研究治理理論的權(quán)威格里·斯托克(Gerry Stoker)對(duì)各種治理概念作了一番梳理后指出,作為一種理論的治理已經(jīng)提出了五種主要的觀點(diǎn),包括:①治理意味著一系列來(lái)自政府但又不限于政府的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者。它對(duì)傳統(tǒng)的國(guó)家和政府權(quán)威提出挑戰(zhàn),認(rèn)為政府并不是國(guó)家惟一的權(quán)力中心。②治理意味著在為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題尋求解決方案的過(guò)程中存在著界限和責(zé)任方面的模糊。它表明,各種私人部門和公民自愿性團(tuán)體正在承擔(dān)越來(lái)越多的原先由國(guó)家承擔(dān)的責(zé)任。③治理明確肯定了在涉及集體行為的各個(gè)社會(huì)公共機(jī)構(gòu)之間存在著權(quán)力依賴。④治理意味著參與者最終將形成一個(gè)自主的網(wǎng)絡(luò)。⑤治理意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權(quán)力,不限于政府的發(fā)號(hào)施令或運(yùn)用權(quán)力。

不難看出,公共治理意味著政府已經(jīng)不是唯一的治理主體,治理主體呈現(xiàn)多樣化、多元化趨勢(shì),政府與社會(huì)組織、市場(chǎng)以及公民個(gè)人都可以成為公共治理的主體。而且,治理權(quán)力也呈現(xiàn)多中心化,政府不再是唯一的權(quán)力中心,市場(chǎng)、第三部門等其他主體都參與管理,組成自主的管理網(wǎng)絡(luò),形成多中心治理模式。強(qiáng)調(diào)自愿、平等合作是公共治理的重要手段,是治理過(guò)程中資源共享、組織協(xié)調(diào)、有效溝通、伙伴關(guān)系形成的內(nèi)在道德基礎(chǔ)。治理意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權(quán)力,因此吸納各種利益相關(guān)者進(jìn)入治理過(guò)程是及其重要的,同時(shí)也要求政府改變直接發(fā)號(hào)命令、運(yùn)用權(quán)力等傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)方式,更多地做好“掌舵”、“領(lǐng)航”作用。

2 老年體育組織服務(wù)體系的現(xiàn)狀

2.1 我國(guó)各種老年體育組織數(shù)量不斷增加,但仍無(wú)法滿足需求

在縱向上,我國(guó)老年體育治理的載體大都有各級(jí)政府的行政組織、各種體育事業(yè)單位組織構(gòu)成。政府作為老年體育治理的主要實(shí)體部分,既是老年體育公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供者,也是大部分政策的具體議定者和執(zhí)行者;體育事業(yè)單位主要通過(guò)協(xié)會(huì)或活動(dòng)小組等,規(guī)劃老年體育發(fā)展,開(kāi)展多種多樣的體育活動(dòng)等。在橫向上,參與老年體育組織服務(wù)的不僅有政府組織、非政府組織,而且還包括眾多的各類社會(huì)組織等。

據(jù)相關(guān)文件和調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,我國(guó)老年體育組織機(jī)構(gòu)正在日趨健全。2006年的《中國(guó)老齡事業(yè)的發(fā)展》白皮書(全文)指出,至2005年底,全國(guó)縣以上各級(jí)行政區(qū)劃、70%的城市社區(qū)和50%的農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)已建立了老年人體育協(xié)會(huì),全民健身工程(點(diǎn))已建成3萬(wàn)多個(gè)。一些省市的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)也表明我國(guó)老年體育機(jī)構(gòu)的隊(duì)伍在不斷壯大。比如,浙江省,至2005年,全省各地區(qū)由街道辦事處、居委會(huì)牽頭成立的各級(jí)老年體協(xié)已有8 109個(gè),在11個(gè)地區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)老年體協(xié)已有1 113個(gè),占全部行政村總數(shù)的87.09%[10];至2009年,全省老年體協(xié)已達(dá)到15 240個(gè);老年體育團(tuán)隊(duì)21 086個(gè)(《浙江省2009年老年人口和老齡事業(yè)統(tǒng)計(jì)年報(bào)》,2009)。廣西省,2006年《廣西老年人體育協(xié)會(huì)關(guān)于發(fā)展基層老體協(xié)組織的意見(jiàn)》就建議在2006年建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)及部分村老體協(xié)和輔導(dǎo)站外,同時(shí)應(yīng)建立村一級(jí)的老體協(xié)50%～80%,2008年全部建立村級(jí)老體協(xié)和健身輔導(dǎo)站70%～90%,2009年全區(qū)行政村一級(jí)全部建成。廈門市,2002年的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)老年人體育工作若干意見(jiàn)》中明確指出,城市的街道、社區(qū)居委會(huì)和農(nóng)村的鎮(zhèn)、村要在5年內(nèi)有計(jì)劃、有步驟、分批分期地建立老年體協(xié)組織,以完善全市老年人健身體育組織網(wǎng)絡(luò),充分發(fā)揮老年體協(xié)組織的作用。

同時(shí),我國(guó)政府也不遺余力地推動(dòng)老年群體健身活動(dòng),努力增強(qiáng)老年人體質(zhì),提高老年人健康水平。國(guó)家通過(guò)實(shí)施“全民健身工程”,加大老年體育協(xié)會(huì)隊(duì)伍建設(shè),加強(qiáng)公益性體育健身場(chǎng)地和設(shè)施建設(shè),為老年人開(kāi)展體育健身活動(dòng)提供場(chǎng)所。從總體上看,雖然各級(jí)各類的老年體育組織為老年人參加體育健身活動(dòng)創(chuàng)造了良好的條件,但是城鄉(xiāng)老年體育組織的數(shù)量和所提供的活動(dòng)條件,與老年人日益增漲的體育健身活動(dòng)的需求相比,還存在較大的差距。

2.2 組織之間橫向聯(lián)系少,組織服務(wù)體系的多元化主體特征不明顯

目前,組織松散、組織形式單一、組織權(quán)責(zé)不明確等一系列組織管理層面的問(wèn)題阻礙著老年體育事業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展。伴隨我國(guó)努力構(gòu)建多元化的全民健身服務(wù)體系的步伐,我國(guó)的老年體育組織機(jī)構(gòu)也正在努力朝構(gòu)建多元化組織服務(wù)體系的方向前進(jìn),基本上形成了一個(gè)以各級(jí)政府、體育事業(yè)單位為主導(dǎo),以街道社區(qū)老年體育協(xié)會(huì)為核心,以老年群體單項(xiàng)和老年群體協(xié)會(huì)、企事業(yè)單位的老年體育協(xié)會(huì)等為基礎(chǔ)的條塊結(jié)合的網(wǎng)絡(luò)組織。但從目前的情況看,由于我國(guó)協(xié)會(huì)組織本身對(duì)政府的依賴性,在這個(gè)系統(tǒng)中,政府的主體意識(shí)仍然過(guò)分嚴(yán)重,其它組織“等、靠、要”的思想依然存在。據(jù)有關(guān)調(diào)查顯示,目前老年體育干部的以兼職為主,專職為輔。一方面,老年體育基層組織管理者以及大多數(shù)基層政府(街道辦事處)還不懂得或不習(xí)慣向社區(qū)老年體協(xié)、居委會(huì)體育小組、體育活動(dòng)點(diǎn)這些居民自治組織進(jìn)行政策上的指導(dǎo)。而正由于這種橫向聯(lián)系的缺失,造成了組織管理的漏洞,以至于無(wú)法真正體現(xiàn)老年體育的需求。另一方面,各種社會(huì)自治組織也不習(xí)慣或不善于與政府進(jìn)行合作以及其本身之間聯(lián)系也不多,影響了組織管理的有效性。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和老齡化社會(huì)雙重背景下,單靠政府投入的傳統(tǒng)方式已經(jīng)行不通了,必須吸納廣大的社會(huì)力量,將社會(huì)體育服務(wù)組織整合起來(lái),共同承擔(dān)我國(guó)老年體育事業(yè)的建設(shè)。那么,就老年體育組織建設(shè)來(lái)說(shuō),要重視社會(huì)組織的自治,加強(qiáng)政府與社會(huì)的合作。

3 公共治理理論對(duì)構(gòu)建老年體育組織體系的啟示

公共治理理論倡導(dǎo)的是多元、民主及合作的公共行政。它將政府、社會(huì)與市場(chǎng)三個(gè)部門看成一個(gè)合作的互動(dòng)過(guò)程,為老年體育組織體系的構(gòu)建提供了新的理論視角。

3.1 強(qiáng)調(diào)治理主體多元化,積極吸納老年體協(xié)、體育俱樂(lè)部等社會(huì)組織和私營(yíng)機(jī)構(gòu)共同管理

治理主義認(rèn)為,政府組織在整個(gè)社會(huì)中依然充當(dāng)著非常重要的角色,但是,它不再是實(shí)施社會(huì)管理功能的唯一權(quán)力核心。這意味著,非政府組織、非營(yíng)利組織、社區(qū)組織等第三部門和私營(yíng)機(jī)構(gòu)將與政府一起共同承擔(dān)管理社會(huì)公共事務(wù)、提供公共服務(wù)的責(zé)任和權(quán)力。當(dāng)前,非營(yíng)利性社會(huì)體育組織在組織開(kāi)展群眾體育活動(dòng)方面發(fā)揮了重要作用,已成為我國(guó)群眾體育活動(dòng)開(kāi)展的重要主體。老年體協(xié)、全民健身工程(點(diǎn))就為老年體育的穩(wěn)定開(kāi)展提供了重要保障。但非營(yíng)利性社會(huì)體育組織的發(fā)展往往受制于資金不足等問(wèn)題,尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。老年體育組織的發(fā)展也不例外。因此,一方面,充分發(fā)揮群眾體育組織的作用,進(jìn)一步健全老年體育組織的機(jī)構(gòu)設(shè)置,擴(kuò)充組織機(jī)構(gòu)的數(shù)量;另一面,對(duì)居委會(huì)、志愿者組織和業(yè)主委員會(huì)等居民自治組織要加強(qiáng)引導(dǎo),發(fā)揮其自治、自立功能,對(duì)企事業(yè)單位、私營(yíng)機(jī)構(gòu)等要加大政府政策誘導(dǎo),積極吸引更多社會(huì)組織加入老年體育治理主體行列。

3.2 強(qiáng)調(diào)平等合作關(guān)系,積極調(diào)整政府與老年體協(xié)、私營(yíng)機(jī)構(gòu)等其他治理主體之間的關(guān)系

沒(méi)有哪個(gè)機(jī)構(gòu),無(wú)論其為公有或私營(yíng),都不可能擁有知識(shí)和資源兩個(gè)方面的充足能力來(lái)獨(dú)自解決一切問(wèn)題;既然如此,從治理的視角來(lái)看,統(tǒng)治也就總是一個(gè)互動(dòng)的過(guò)程(庫(kù)伊曼,1993)。因此,公共治理下的政府和各個(gè)公共機(jī)構(gòu)、個(gè)人之間是一種權(quán)力依賴和互動(dòng)的伙伴關(guān)系。這種相互協(xié)調(diào)合作的關(guān)系要求政府部門改變傳統(tǒng)的控制管理的方式。政府部門在整個(gè)網(wǎng)絡(luò)治理行動(dòng)體系中,不僅要樹(shù)立為民服務(wù)的意識(shí),而且要樹(shù)立為整個(gè)網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)體系服務(wù)的意識(shí),發(fā)揮行政部門的引導(dǎo)、溝通和協(xié)調(diào)的作用,改善網(wǎng)絡(luò)中組織之間的互動(dòng)關(guān)系。具體而言,在管理實(shí)踐中,要將傳統(tǒng)的“控制”管理方式轉(zhuǎn)化為“平等”的服務(wù)方式,強(qiáng)調(diào)以民眾為中心,樹(shù)立為民服務(wù)、為社會(huì)服務(wù)的思想;要進(jìn)一步強(qiáng)化體育行政部門制定發(fā)展規(guī)劃、完善相關(guān)規(guī)章制度、進(jìn)行宏觀調(diào)控等職能。對(duì)于體育治理來(lái)說(shuō),要將“辦體育”的工作進(jìn)一步“放權(quán)”給體育事業(yè)單位、體育社會(huì)團(tuán)體和其它社會(huì)體育組織,引導(dǎo)更多的社會(huì)力量共同參與全民健身體系構(gòu)建當(dāng)中。同時(shí),對(duì)少數(shù)未健全的體育行政部門,當(dāng)前最主要的任務(wù)就是加快其組織機(jī)構(gòu)的完善和人員配備到位。對(duì)于老年體育組織來(lái)說(shuō),一方面要強(qiáng)化服務(wù)型管理的理念,根據(jù)老年體育的特殊性,從實(shí)際出發(fā),進(jìn)一步完善老年體育的相關(guān)規(guī)章制度,保障老年人享受體育的權(quán)力;另一方面,積極發(fā)展老年體育協(xié)會(huì)、老年活動(dòng)中心、全民健身點(diǎn)等社會(huì)體育組織,吸引更多的老年人參與到體育鍛煉中來(lái)。

3.3 優(yōu)化資源整合,積極形成自治網(wǎng)絡(luò)管理體系

體系可以界定為“非正式然而相對(duì)穩(wěn)定的群體,能夠獲得體制化的資源,使之得以在統(tǒng)治決策中發(fā)揮持久的作用”(斯通,1989)。治理理論認(rèn)為有生命力的體系之形成便是最終的權(quán)力行為。建立體系,在有些政策領(lǐng)域要比在其他領(lǐng)域容易些。若是與富有資源的行為者相聯(lián)系,或是目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)要比其他目標(biāo)少一點(diǎn)困難或問(wèn)題,也較易于建立體系。

顯然,老年體育組織服務(wù)體系的構(gòu)建不僅需要政府提供資源,第三部門和私營(yíng)機(jī)構(gòu)更是重要的資源來(lái)源。對(duì)于公共物品和服務(wù)的供給可以通過(guò)政府與非營(yíng)利性部門以及營(yíng)利性部門的合作來(lái)共同實(shí)現(xiàn)。目前,實(shí)現(xiàn)多元化主要有2條途徑:一是政府推行競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)投標(biāo)制,與其他部門合作共同實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的供給。即政府先確定某種公共服務(wù)的供給數(shù)量、質(zhì)量和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn),然后向執(zhí)行機(jī)構(gòu)、營(yíng)利性部門或非營(yíng)利性部門招標(biāo),再由中標(biāo)的承包商按照與政府簽訂的合同來(lái)執(zhí)行供給項(xiàng)目,提供公共服務(wù)(這不僅包括通過(guò)當(dāng)前的政府采物品,更重要的是通過(guò)與其他部門的合作來(lái)提供有形和無(wú)形的公共服務(wù));另外一種就是政府通過(guò)吸納社會(huì)力量和民間資源來(lái)共同從事公共基礎(chǔ)建設(shè),一起承擔(dān)公共事業(yè)責(zé)任。我國(guó)自2000年10月1日起,就頒布了個(gè)人所得稅優(yōu)惠政策,規(guī)定個(gè)人通過(guò)非營(yíng)利性的社會(huì)團(tuán)體和政府部門向福利性、非營(yíng)利性的老年服務(wù)機(jī)構(gòu)的捐贈(zèng),在繳納個(gè)人所得稅前準(zhǔn)予全額扣除。通過(guò)政府部門與其它部門的合作,有助于提高公共物品供給的經(jīng)濟(jì)效率,彌補(bǔ)政府供給能力的不足。目前,由于投入大、回報(bào)慢等原因,我國(guó)對(duì)于老年體育服務(wù)的供給基本上由政府承擔(dān)。但隨著體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,老年人體育意識(shí)的增強(qiáng),如“花錢買健康”等思想的滲透,相信市場(chǎng)機(jī)制的作用會(huì)越來(lái)越凸顯。

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The Enlightenment of Constructing Service System of Sports Organization for the Old with Public Governance Theory

DING Yi-fei,YU Ke-hong

(PE Department,College of Education,Zhejiang University,Hangzhou 310028,China)

G80-05

A

1004-3624(2011)01-0007-03

2010-11-15

丁一飛(1986-),女,浙江慈溪人,碩士,研究方向?yàn)槔夏牦w育.