張西朋 威海市公安消防支隊司令部 264200

淺析消防應(yīng)急救援預(yù)案的編制原則

張西朋 威海市公安消防支隊司令部 264200

現(xiàn)在階段，消防部隊承擔(dān)著越來越重的滅火和應(yīng)急救援任務(wù)，為了能更好地履行職責(zé)，需要提前制定預(yù)案。本文借鑒突發(fā)事件應(yīng)急管理的基礎(chǔ)理論，結(jié)合消防部隊實際，對消防應(yīng)急救援預(yù)案的編制原則進(jìn)行了探討。

消防；應(yīng)急救援預(yù)案；原則

近幾年，我國各種自然災(zāi)害及事故頻繁發(fā)生，2008年初南方爆發(fā)了冰凍雨雪災(zāi)害，同年又發(fā)生了“5.12”汶川特大地震，2010年7月27日，大連新港油庫發(fā)生爆炸，8月7日，特大泥石流襲擊甘肅舟曲。這些突發(fā)事件和事故造成了巨大的生命和財產(chǎn)損失，嚴(yán)重威脅著全社會的穩(wěn)定與發(fā)展。消防部隊擔(dān)負(fù)著滅火和搶險救援任務(wù)，為了能更好地履行職責(zé)，應(yīng)完善應(yīng)急救援體系建設(shè)，而其中應(yīng)急救援預(yù)案的制定起著至關(guān)重要的作用，對其制定原則進(jìn)行探討具有重要意義。

一 規(guī)范的突發(fā)事件應(yīng)急救援預(yù)案特點(diǎn)

預(yù)案是在搜集相關(guān)信息、分析其后果以及應(yīng)急能力的基礎(chǔ)上，針對可能發(fā)生的突發(fā)事件而提前制定的計劃。一個好的預(yù)案可以使救援行動事半功倍，而一個不科學(xué)的預(yù)案則可能導(dǎo)致行動的失敗。規(guī)范的、科學(xué)的突發(fā)事件應(yīng)急救援預(yù)案應(yīng)該具有以下特點(diǎn)[1]

（一）科學(xué)性:突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的制定必須建立在科學(xué)研究的基礎(chǔ)之上。

（二）全面性:應(yīng)包括所有潛在的突發(fā)事件，即使是發(fā)生概率很低的突發(fā)事件，應(yīng)涉及突發(fā)公共事件處理的所有利益關(guān)系者，應(yīng)跨越突發(fā)事件管理的整個過程，包括事前、事中和事后。

（三）簡潔性:語言簡潔，容易理解。

（四）詳盡性:突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容應(yīng)盡量具體，各項職責(zé)應(yīng)具體到“誰來做、做什么、如何做”的程度。

（五）適用性和可操作性:在關(guān)鍵時刻能夠發(fā)揮出巨大作用，是編制突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的關(guān)鍵。

（六）預(yù)案與其他計劃類文種不同的特點(diǎn):具體任務(wù)明確，內(nèi)容詳細(xì)系統(tǒng)，措施行之有效。

上述預(yù)案的特點(diǎn)也可以籠統(tǒng)歸納為突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的預(yù)見性、應(yīng)急性、系統(tǒng)性、可操作性。

二 突發(fā)事件預(yù)案制定的基本原則

近幾年，國內(nèi)許多政府機(jī)構(gòu)相繼制定了突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，體現(xiàn)了各級政府對突發(fā)事件應(yīng)急管理的充分重視。這些預(yù)案的制定成功借鑒了國外制訂應(yīng)急預(yù)案的一些經(jīng)驗，總結(jié)了以往一些應(yīng)對突發(fā)事件的經(jīng)驗和教訓(xùn)，具有明顯的可行性與創(chuàng)新性。消防部隊也根據(jù)其自身職責(zé)，制定了突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，但是一些應(yīng)急預(yù)案還或多或少存在一些需要改進(jìn)和完善的地方，例如關(guān)于在法律、法規(guī)層面上對應(yīng)急預(yù)案的重要性與強(qiáng)制性的說明、機(jī)構(gòu)與部門內(nèi)處理危機(jī)的組織體系構(gòu)成、應(yīng)對突發(fā)事件的專門人員的培訓(xùn)及其相應(yīng)職責(zé)的規(guī)定等。這些問題的存在，會造成消防部隊在按預(yù)案進(jìn)行行動時困難重重。為使應(yīng)急救援行動能順利開展，消防部隊在制定預(yù)案時應(yīng)嚴(yán)格遵守以下原則：

（一） 立法原則

所謂立法原則是指突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案需要通過立法的形式來確定其重要性和強(qiáng)制性，對于沒有立法權(quán)的公共組織也要將本組織的應(yīng)急預(yù)案制度化，使其融入組織的發(fā)展戰(zhàn)略之中，這也是應(yīng)急預(yù)案所具有的戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性、長期性、強(qiáng)制性的要求。

重特大的突發(fā)事件是影響全局和社會公眾根本利益的嚴(yán)重事件，直接影響政府施政目標(biāo)的實現(xiàn)，涉及社會范圍的根本利益，所以應(yīng)該從戰(zhàn)略高度看待應(yīng)急預(yù)案的制定；區(qū)域性應(yīng)急預(yù)案是影響該地方社會的統(tǒng)一行為，應(yīng)該由政府權(quán)威部門出面組織制定區(qū)域總體應(yīng)急預(yù)案，并要求所有涉及社會公眾利益或?qū)ι鐣w有影響的部門、機(jī)構(gòu)、組織、影響國計民生的重要企業(yè)根據(jù)地方政府總體預(yù)案的要求制定各自的子預(yù)案。這一點(diǎn)也需要以立法形式做出規(guī)定，以期構(gòu)成有效的上下呼應(yīng)層層落實的區(qū)域性應(yīng)急預(yù)案系統(tǒng)，這是應(yīng)急預(yù)案系統(tǒng)性的體現(xiàn)；社會中非穩(wěn)定因素的存在是一個長期的現(xiàn)象，自然災(zāi)害、技術(shù)事故又具有多發(fā)性和長期性，這決定了制定與修改應(yīng)急預(yù)案是政府機(jī)構(gòu)與公共組織的長期行為，不是一時一事的臨時措施，必須保證其長期有效性，所以應(yīng)該以立法形式做出規(guī)定[2]。

消防部隊是社會應(yīng)急救援的主力軍，也是預(yù)案的具體實施者，因此，消防部隊制定的預(yù)案應(yīng)當(dāng)作為應(yīng)急預(yù)案的主體。消防部隊沒有立法權(quán)力，為保證制定的預(yù)案具有戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性、長期性、強(qiáng)制性，在制定預(yù)案后，要聯(lián)系政府機(jī)構(gòu)或公共組織，應(yīng)將其融入法律體系或基本組織制度當(dāng)中。具體來說，公安部部消防局制定的全國性應(yīng)急預(yù)案可提交全國人大進(jìn)行立法，各省總隊制定的省級應(yīng)急預(yù)案可提交省級人大進(jìn)行立法，支隊或大隊制定的本區(qū)域應(yīng)急預(yù)案可提交當(dāng)?shù)厝舜筮M(jìn)行立法，或以政府令的形式進(jìn)行頒布。

（二） 建立統(tǒng)一應(yīng)急反應(yīng)系統(tǒng)和設(shè)立統(tǒng)一指揮中心的原則

突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案要對處理突發(fā)事件的組織機(jī)構(gòu)做出具體明確的規(guī)定，建立統(tǒng)一的突發(fā)事件應(yīng)對系統(tǒng)與指揮中心，以統(tǒng)一指揮應(yīng)急管理的全過程。這樣可以保證應(yīng)急反應(yīng)系統(tǒng)的高效協(xié)同與快速反應(yīng)。

突發(fā)事件具有緊急性和突發(fā)性，面臨巨大的時間壓力是應(yīng)急決策的主要特征之一。這就要求高度的集中指揮，以便實現(xiàn)快速反應(yīng)。危機(jī)的處理越早越好，防止危機(jī)的擴(kuò)散和升級，減少其造成的危害和損失。單一的組織結(jié)構(gòu)避免了浪費(fèi)在多系統(tǒng)指揮的各個指揮系統(tǒng)之間橫向溝通協(xié)調(diào)的時間，能夠快速有效地做出反應(yīng)。

突發(fā)事件的應(yīng)對需要調(diào)用大量的資源，而資源的絕對匱乏是應(yīng)急決策面臨的又一主要特征。這也要求消防部門在制定預(yù)案時必須強(qiáng)化統(tǒng)一指揮原則，以提高資源使用效率，統(tǒng)一指揮資源的調(diào)動，避免不同部門或局部之間爭奪資源的沖突和局部過激反應(yīng)造成資源使用的浪費(fèi)。為了有條不紊地解決突發(fā)事件，就要從全局的層面上抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，并分清輕重緩急，避免分散指揮可能造成的各自為中心、只見局部不顧全局的局面，從而可以集中優(yōu)勢資源抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)、解決最緊急的問題。應(yīng)急狀態(tài)下必須要有一個強(qiáng)有力的統(tǒng)一指揮的組織機(jī)構(gòu)來協(xié)調(diào)和決策。統(tǒng)一的指揮系統(tǒng)針對突發(fā)事件具有全權(quán)決策的權(quán)力，通過明確劃分權(quán)利與責(zé)任，規(guī)定不同組織層次和部門、崗位其相應(yīng)的工作與職責(zé)，有于分工明確、責(zé)權(quán)到位，有利于事件的處理環(huán)環(huán)相扣，流程順暢，同時也避免了出題時相互推諉，逃避責(zé)任。

（三） 突發(fā)事件分級原則

不同的突發(fā)事件需要采取不同方式的處置辦法和反應(yīng)度，同時也需要由不同層級、類型的指揮機(jī)構(gòu)來統(tǒng)一指揮和為其設(shè)定相應(yīng)的動員權(quán)，這些都應(yīng)該在消防應(yīng)急預(yù)案中做出明確的界定，這種界定的方法就是在預(yù)案中對突發(fā)事件進(jìn)行分級。突發(fā)事件有不同的分級方式，筆者認(rèn)為，可根據(jù)事件的種類和危險性進(jìn)行分級，也可按照需要實現(xiàn)的目標(biāo)的不同進(jìn)行分級。

第一種分級方式，消防部隊可按照轄區(qū)內(nèi)的重大危險源種類和危險性分級，重大危險源主要分為危險化學(xué)品、建筑堆垛、交通運(yùn)輸、其他（包括地震、水災(zāi)、臺風(fēng)、泥石流等）。通過對本轄區(qū)范圍內(nèi)重大危險源的調(diào)查，針對重大危險源制作類型預(yù)案，明確最大、最危險的作戰(zhàn)對象在哪里，以指導(dǎo)此類危險源的搶險救援，在預(yù)案中要對消防部隊的人員、裝備、器材、藥劑等做出合理的安排部署[3]。

第二種分級方式，根據(jù)實現(xiàn)的目標(biāo)進(jìn)行分級。突發(fā)事件應(yīng)急管理涉及多方面利益，應(yīng)急決策就不可避免的需要在多個目標(biāo)、多種利益中進(jìn)行選擇，出現(xiàn)確保主要目標(biāo)、舍棄次要目標(biāo)的局面。為實現(xiàn)快速與準(zhǔn)確決策，在應(yīng)急預(yù)案中需要針對可能涉及的多種利益與目標(biāo)實現(xiàn)做出明確的序，對政府和社會所確認(rèn)的核心價值做出明確的界定，并制定出確保核心價值的措施。在突發(fā)事件的處理過程中應(yīng)將群眾利益放在首位，這既是政工作的宗旨，也是處理突發(fā)事件的原則。而群眾利益中最重要、最根本的就是公眾的生命安全，所以消防部門在處理突發(fā)事件時必須把保護(hù)公眾的生命安全確立為其核心價值，優(yōu)先得到保護(hù)。在應(yīng)急預(yù)案中，要安排充足的力量確保公眾生命安全。確保首要目標(biāo)得帶保護(hù)后，再根據(jù)目標(biāo)的序列，依次做出力量的安排和部署。

（四） 建立專業(yè)化的應(yīng)急隊伍和適度動員原則

范圍較大的危機(jī)常常需要動員部分相關(guān)公眾撤離、配合與參與，而且在應(yīng)對大規(guī)模災(zāi)害、技術(shù)事故時，消防部門通常也需要在緊急狀態(tài)下動員與征用部分民間的設(shè)備、物質(zhì)資源。根據(jù)突發(fā)事件的類型與危害確定適度的動員范圍、時機(jī)和程度也是突發(fā)事件應(yīng)對預(yù)案所要涉及的內(nèi)容。這些就構(gòu)成了應(yīng)急預(yù)案的專業(yè)化與適時、適度動員的原則。

突發(fā)事件發(fā)生的情景多種多樣，作為處理突發(fā)事件的專門隊伍，消防部門必須具備相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)知識，清楚處理危機(jī)時所肩負(fù)的責(zé)任，通過專門的培訓(xùn)和演習(xí)累積處置危機(jī)的經(jīng)驗，能夠在真正的危機(jī)到來之時應(yīng)付自如。建立專業(yè)化應(yīng)急隊伍并非一定全都是設(shè)立專職化隊伍，而是以消防為主體，在城市的治安、交通、急救、工程搶險等職能隊伍的基礎(chǔ)上結(jié)合民兵、志愿者組織的配合，在他們平時的業(yè)務(wù)職能上增加應(yīng)對危機(jī)事件的職責(zé)，并加以培訓(xùn)和演練而成。這需要應(yīng)急預(yù)案明確相關(guān)隊伍的職責(zé)和制定培訓(xùn)演練的標(biāo)準(zhǔn)。

突發(fā)事件的性質(zhì)、涉及的范圍以及影響和危害的程度決定了在某些情況下應(yīng)對突發(fā)事件必須動員社會公眾的配合、參與和征用民間資源。結(jié)合應(yīng)急預(yù)案分級原則所界定的危機(jī)等級，何種情況下應(yīng)該動員部分公眾，何種情況下可以征用民間資源，要根據(jù)政府組織和當(dāng)?shù)厣鐣膶嶋H情況在應(yīng)急預(yù)案中事先設(shè)定。

三 應(yīng)急預(yù)案的落實與完善

（一） 應(yīng)急預(yù)案之間的相互銜接

由于我國原來所制定和發(fā)布的各項應(yīng)急預(yù)案部門色彩濃厚，隨著我國應(yīng)急預(yù)案框架體系初步建立，不同預(yù)案之間勢必存在一些不協(xié)調(diào)甚至相互矛盾的地方。一方面，已經(jīng)制訂修訂的各部門應(yīng)急預(yù)案之間、各專項預(yù)案之間、部門應(yīng)急預(yù)案和專項預(yù)案之間都需要進(jìn)行協(xié)調(diào)，特別是要加強(qiáng)主管部門與配合部門之間的協(xié)調(diào)和銜接。另一方面，相關(guān)法律需要修改，一些新法律急需出臺。在應(yīng)急預(yù)案編制中，出現(xiàn)了現(xiàn)有法律不完善或沒有法律的問題，一些預(yù)案暫時代替了法律的空白。消防部門在制定預(yù)案時一定要注意上述問題，加強(qiáng)溝通，做好預(yù)案之間的相互銜接。

（二） 各地區(qū)、各部門之間協(xié)調(diào)與平衡

當(dāng)前，我國各地區(qū)、各部門之間在預(yù)案的編制、執(zhí)行和管理方面很不協(xié)調(diào)與平衡，工作相對比較落后的地區(qū)，由于存在更多的風(fēng)險和隱患，因此特別需要加強(qiáng)應(yīng)急管理和編制預(yù)案。為此，應(yīng)急預(yù)案框架體系建設(shè)下一步一定要完善各類應(yīng)急預(yù)案，從而最終形成《橫向到邊、縱向到底》的預(yù)案體系。

（三） 預(yù)案的執(zhí)行和管理

應(yīng)急預(yù)案不是萬能的，應(yīng)急管理也不能以不變的預(yù)案應(yīng)萬變的突發(fā)事件，因此，需要加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案的指導(dǎo)性、科學(xué)性和可操作性。應(yīng)急規(guī)劃及預(yù)案只能適用特定的情境，不能隨意普適化，此外，規(guī)劃及預(yù)案本身并不能自動發(fā)揮作用，要受其制定水平和執(zhí)行能力高低的影響。為此，應(yīng)急預(yù)案需要在實踐中落實，在實踐中檢驗，并在實踐中不斷完善。一方面，要在平時做好培訓(xùn)、演練、隊伍建設(shè)、宣傳教育和應(yīng)急信息平臺、指揮平臺建設(shè)等準(zhǔn)備工作，不斷提高消防指揮和救援人員應(yīng)急管理水平和專業(yè)技能，提高預(yù)案的執(zhí)行力。另一方面，抓好以預(yù)防、避險、自救、互救、減災(zāi)等為主要內(nèi)容的面向全社會的宣傳、教育和培訓(xùn)工作，不斷增強(qiáng)公眾的突發(fā)事件防范意識和應(yīng)急管理技能。

[1]記雷,池宏.突發(fā)事件應(yīng)急管理[M].北京:高等教育出版社.2006

[2]盧濤.應(yīng)對突發(fā)事件能力[M].北京:人民出版社.2005

[3]朱力平.公安消防部隊滅火救援預(yù)案體系預(yù)研[J].消防科學(xué)與技術(shù).2009, 28(2):73-76

10.3969/j.issn.1001-8972.2011.16.089