陳 雷

(水利部，北京100053)

1 認真總結，充分肯定坡耕地水土流失綜合治理試點工程建設取得的成績和經驗

2010年5月，為探索山丘區(qū)坡耕地水土流失綜合治理經驗，為大規(guī)模開展治理工作奠定基礎、提供示范，國家決定在20個省、自治區(qū)、直轄市的70個縣啟動實施了首批全國坡耕地水土流失綜合治理試點工程。一年多來，試點地區(qū)各級黨委、政府高度重視、精心組織，有關部門密切配合、扎實工作，出色完成了工程建設任務，建成梯田4.787萬hm2，蓄水池等小型水利水保工程1.2萬多座，截排水溝渠1400多km，田間生產道路1700多km，有效治理了試點區(qū)水土流失，改善了工程區(qū)農業(yè)生產條件和生態(tài)環(huán)境，為促進當地糧食增產、農民增收和農村經濟發(fā)展奠定了堅實的基礎，受到治理區(qū)廣大干部群眾的普遍歡迎，成為一項實實在在的德政工程、惠民工程。

一年來，各地在堅持以往水土保持成功經驗的基礎上，結合新形勢新任務新要求，積極探索實踐，積累了不少好的經驗和做法。

第一，堅持政府主導，是搞好坡耕地水土流失綜合治理的重要保證。坡耕地水土流失綜合治理工程涉及多行業(yè)、多部門，關系千家萬戶，需要各級政府強有力的組織領導。甘肅省把坡改梯作為改善農業(yè)生產條件的基礎工程來抓，納入政府目標管理責任制，舉全省之力推動這項工作，梯田建設從政策到資金都得到了保證。陜西省將坡耕地試點工程建設作為全省水利工作考核的重要指標之一，省發(fā)展改革、財政等部門給予了大力支持。山西、云南、湖北等省的試點縣與項目區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂了“坡耕地綜合治理目標責任書”，定期檢查，嚴格考評，有效

第二，堅持改善民生，是搞好坡耕地水土流失綜合治理的根本方向。各地始終把解決群眾生計和發(fā)展問題作為工程建設的出發(fā)點和切入點，把坡耕地治理與改善農業(yè)生產條件、調整產業(yè)結構、發(fā)展特色產業(yè)緊密結合起來，突出坡改梯、坡面水系、水源工程和生產道路建設，既有效治理了水土流失，又培育和發(fā)展了特色產業(yè)，增加了農民收入。甘肅省做到了梯田修到哪里，產業(yè)跟進到哪里，走出了一條“修梯田、調結構、興科技、促增收”的成功路子，甘肅定西市在梯田上種植的馬鈴薯已經成為當地的一張名片，產業(yè)總收入達到70多億元。遼寧省喀左縣在梯田上建起大棚基地和葡萄園，陜西省洛川縣在梯田上大力發(fā)展蘋果產業(yè)，山西省永和縣在梯田上種植核桃，也都取得了很好的效果，深受當地群眾的歡迎。

第三，堅持群眾參與，是搞好坡耕地水土流失綜合治理的重要前提。試點工程與廣大農民關心的土地權屬、作物耕種等問題關系密切。各地深入開展政策宣傳，認真做好項目區(qū)群眾的思想工作，在充分保障群眾權益、尊重群眾意愿的基礎上，廣泛發(fā)動群眾參與坡耕地治理。湖北省召開工程建設部署會和群眾大會，把青苗補償、耕地調整等政策明明白白地向項目區(qū)群眾講清楚，得到了群眾的理解和支持。甘肅省下發(fā)用地通知書，讓群眾提前做好倒茬和地塊預留，確保任務如期完成。山西省在前期工作階段向項目區(qū)村民發(fā)放征求意見卡、工程明白卡，在工程實施階段組織受益村代表組成村級監(jiān)督組，對坡耕地施工進行實時監(jiān)督。

第四，堅持創(chuàng)新機制，是搞好坡耕地水土流失綜合治理的持續(xù)動力。在試點工程建設中，各地積極探索，大膽實踐，不斷創(chuàng)新工程建設管理機制，取得明顯成效。四川省在項目選擇上推行“競爭立項”的做法，形成了比學趕超、爭創(chuàng)先進的良好氛圍。安徽省試行村民自主建設管理機制，把建設自主權交給受益村集體經濟組織，政府部門做好監(jiān)管和服務。甘肅省積極探索適合項目特點的施工組織形式，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的作用，有效破解了勞力難組織、自籌資金難落實等問題。河北省在項目審批環(huán)節(jié)采取區(qū)別性核準招投標，簡化了工作程序，縮短了工程準備時間。黑龍江省多渠道籌措資金，抓住秋收后的有利時機提前開工建設，增加了有效工期。

第五，堅持部門協作，是搞好坡耕地水土流失綜合治理的有效途徑。試點工程實施中，許多項目縣在政府的統(tǒng)一領導下，以坡耕地水土流失綜合治理規(guī)劃為統(tǒng)領，對農業(yè)、林業(yè)、水利、扶貧等部門的相關項目和資金進行整合，有效解決了工程資金不足的問題，提高了項目建設成效。四川省資陽市按照“渠道不亂、用途不變、捆綁使用、各記其功”的原則整合相關項目資金，集中力量打捆投入，項目區(qū)總投資達到4970萬元，是國家工程治理投入的近5倍，一年時間就建成了一處萬畝(1 hm2=15畝)以上集中連片的高標準治理區(qū)。山西省整合黃土高原淤地壩、壩灘聯治、黃河水土保持生態(tài)建設、鞏固退耕還林等項目資金，實現了坡改梯項目區(qū)山、水、田、林、路、村統(tǒng)一規(guī)劃、綜合治理。據初步統(tǒng)計，2010年試點工程共整合相關資金4.8億元，大大提高了工程建設的整體效益。

我們也要清醒地看到，目前坡耕地水土流失綜合治理還面臨不少突出的矛盾和問題。中央投入規(guī)模相對有限，地方建設資金不能完全落實，工程規(guī)模較小;一些項目前期工作不夠扎實，設計成果質量難以保障;地區(qū)之間工程進展不夠平衡，建設質量和工程效益需要進一步提高;工程建設與管理的體制機制有待進一步探索和完善等。我們要高度重視，切實采取有力措施盡快加以改進。

2 提高認識，進一步增強搞好坡耕地水土流失綜合治理的使命感、責任感和緊迫感

坡耕地是我國耕地資源的重要組成部分，直接關系國家糧食安全、生態(tài)安全和防洪安全。坡耕地水土流失綜合治理作為山丘區(qū)一項重要的基礎設施工程，得到了黨中央、國務院的高度重視。2009年8月，胡錦濤總書記、溫家寶總理和回良玉副總理分別作出重要批示，明確要求各級政府和部門要把坡耕地綜合治理作為重大的農村基礎設施工程進行規(guī)劃和實施。最近5年的中央一號文件都對坡耕地綜合治理作出安排。在剛剛閉幕的中央水利工作會議上，胡錦濤總書記和溫家寶總理再次強調要加快推進坡耕地水土流失綜合治理。我們必須從戰(zhàn)略和全局的高度，深刻認識新時期搞好坡耕地水土流失綜合治理工作的重大意義，進一步增強緊迫感、使命感和責任感，切實抓好這一利國惠民的民生水利工程。

第一，加快坡耕地綜合治理是控制水土流失、減少江河水患的關鍵舉措。我國山丘區(qū)比重較大，由于自然歷史和人口眾多的原因，目前仍在耕種的坡耕地面積較多。坡耕地既是山丘區(qū)群眾賴以生存的基本生產用地，也是水土流失的重點區(qū)域。據統(tǒng)計，我國現有1.213億hm2耕地中，坡耕地有0.24億hm2，占20%。坡耕地全部是水土流失的土地，面積占全國水土流失總面積的6.7%，產生的土壤流失量卻占到全國的28.3%，西南、西北等地區(qū)坡耕地土壤流失量占當地土壤流失總量的50%以上。坡耕地嚴重的水土流失，不僅是制約流失區(qū)經濟社會發(fā)展的突出瓶頸，而且淤積下游江河湖庫，降低水利設施調蓄功能和天然河道泄流能力，影響水利設施效益的發(fā)揮，加劇了洪澇災害。實踐證明，實施坡耕地綜合治理，搞好坡改梯及其配套工程建設，不但能夠有效阻緩坡面徑流，減輕水土流失，而且能夠提高降雨攔蓄能力，涵養(yǎng)水源，變害為利，一舉多得，是解決我國水土流失問題必須緊緊抓住的關鍵舉措。

第二，加快坡耕地綜合治理是促進山區(qū)糧食生產、保障國家糧食安全的必然要求。我國人多地少，糧食安全問題始終是重大的戰(zhàn)略問題。雖然我國糧食生產連續(xù)7年豐收，但從總體情況看，糧食安全形勢不容樂觀。據測算，目前我國山丘區(qū)仍有農業(yè)人口約5.9億人，坡耕地占山丘區(qū)耕地面積的1/4，糧食產量低而不穩(wěn)，尤其是在特大干旱年份由于交通不便及運費較高等原因，致使山區(qū)糧食安全難以保障。多年實踐表明，實施坡耕地改造后每公頃平均增產糧食1050～3000 kg，一些地方采取地膜覆蓋種植玉米，產量可達7500 kg/hm2以上。如逐步對全國現有的坡耕地進行改造，則多數省區(qū)的山丘區(qū)糧食需求逐步可以實現自給。必須從守住18億畝(1.2億hm2)耕地紅線、保障國家糧食安全的戰(zhàn)略高度，對坡耕地分期分批地進行改造，以提高我國的糧食保障能力。

第三，加快坡耕地綜合治理是推進山區(qū)現代農業(yè)建設、實現全面小康的基礎工程。隨著我國社會主義新農村建設的深入推進，坡耕地治理已經成為解決山丘區(qū)“三農”問題的迫切需要和重要前提。坡耕地的土層普遍較薄，耕作層下面是沒有養(yǎng)分、不能生長植被的成土母質，處于坡面上的耕作層一旦流失，生產、生態(tài)基礎就會遭到破壞，不僅產出水平極低，而且難以適應發(fā)展設施農業(yè)、現代農業(yè)的需求。實施坡耕地綜合治理，小塊并大塊、坡地變平地，同時配合灌排設施和田間道路建設，有利于改善農業(yè)生產條件，推動農業(yè)機械化進程，提高耕地的綜合生產能力，為發(fā)展特色產業(yè)、農業(yè)現代化創(chuàng)造更加有利的條件。

第四，加快坡耕地綜合治理是促進退耕還林還草、建設生態(tài)文明的重要舉措。長期以來，坡耕地生產方式粗放，廣種薄收、陡坡開荒、破壞植被的問題相當嚴重，造成土地沙化、退化。貴州畢節(jié)、重慶萬州等地區(qū)10.7萬hm2坡耕地已經石漠化，東北黑土地的耕作層也在逐年變薄。近年來，國家高度重視生態(tài)安全問題，大力實施退耕還林還草等生態(tài)工程。要鞏固好退耕還林還草成果，就必須把坡耕地水土流失治理作為戰(zhàn)略性措施，在不斷提高土地質量等級的前提下，實行集約生產經營，優(yōu)化優(yōu)勢資源配置，促進陡坡耕地退耕還林還草，推動大面積生態(tài)修復和植被恢復，促進生態(tài)環(huán)境的改善，確保退得下、還得上、穩(wěn)得住、能致富。

3 明確目標，進一步理清坡耕地水土流失綜合治理工作的總體思路和基本要求

坡耕地水土流失綜合治理的總體要求是:堅持科學發(fā)展主題和加快轉變經濟發(fā)展方式主線，全面貫徹落實中央水利工作會議和2011年中央一號文件精神，積極踐行可持續(xù)發(fā)展治水思路，以實現水土資源可持續(xù)利用和改善生態(tài)環(huán)境為目標，以保障和改善民生為根本，以體制機制創(chuàng)新和法制建設為保障，加快推進以小流域為單元的坡耕地水土流失綜合治理，建設灌排蓄引結合、田水林路配套的優(yōu)質高效基本農田，統(tǒng)籌解決山丘區(qū)糧食生產和生態(tài)保護問題，促進經濟社會又好又快發(fā)展。

坡耕地水土流失綜合治理的目標任務是:力爭通過5～10年努力，基本扭轉坡耕地水土流失綜合治理嚴重滯后的局面。“十二五”期間，力爭建設4000萬畝(267萬hm2)高標準梯田，穩(wěn)定解決3000萬人的吃糧問題。到2020年，建成1億畝(667萬hm2)標準化、規(guī)模化、設施配套化的高標準梯田，形成綜合防護體系，農業(yè)產業(yè)結構趨于合理，特色產業(yè)得到發(fā)展，生態(tài)和人居環(huán)境明顯改善，江河湖庫泥沙淤積壓力有效緩解，治理區(qū)北方人均基本農田達到2畝(0.133 hm2)左右，南方達到1畝(0.067 hm2)左右，穩(wěn)定解決7000萬山丘區(qū)群眾的生存和發(fā)展問題。

加快推進坡耕地水土流失綜合治理，要著力把握和重點處理好以下五個關系:

第一，典型帶動與整體推進的關系。我國山丘區(qū)面積大，水土流失范圍廣，歷史欠賬多。盡管近年來國家加大了水土保持投入，并明確今后將進一步加強水土流失重點治理工作，但目前看來，國家投入畢竟有限，近期全部納入治理不太現實。這種情況下，必須因地制宜，統(tǒng)籌規(guī)劃，突出重點，科學安排工程建設。從國家層面來講，近期要以長江上中游、西北黃土高原、東北黑土區(qū)和西南石灰?guī)r地區(qū)等四大區(qū)域為重點，優(yōu)先安排缺糧特困地區(qū)、人口較少民族地區(qū)、貧困邊遠地區(qū)、退耕還林區(qū)和水庫移民安置區(qū)。從地方來講，要堅持先易后難的原則，優(yōu)先整治就水、就緩、就近、就低的坡耕地，相對集中連片，分期分批推進。同時，各地要依托國家坡耕地試點工程建設抓點帶面，建立靈活多樣的坡耕地綜合治理模式，形成社會化的水土流失防治機制，通過典型帶動和示范引導，實現整體推進。

第二，重點治理與生態(tài)保護的關系。坡耕地綜合治理是一項系統(tǒng)的生態(tài)工程，必須牢固樹立人與自然、人與水土和諧的理念，堅持重點治理與生態(tài)保護相統(tǒng)一，全面貫徹預防為主、保護優(yōu)先的水土保持工作方針，進一步強化對自然生態(tài)的預防保護，推動我國生態(tài)環(huán)境治理由事后治理向事前保護轉變。要因地制宜，山、水、田、林、路、村統(tǒng)一規(guī)劃，工程措施、植物措施、農藝措施優(yōu)化配置，構建水土流失綜合防治體系，建設高標準基本農田。在坡耕地治理中，要嚴格執(zhí)行禁墾的法律規(guī)定，嚴禁陡坡耕種和毀林毀草開墾。禁墾坡度以上的土地，絕不允許開荒耕作，更不允許在已經退耕和規(guī)劃退耕的土地上進行坡改梯。要加大生態(tài)脆弱區(qū)的生態(tài)保護力度，落實封山禁牧、封坡育草等措施，促進生態(tài)自我修復。

第三，綜合治理與產業(yè)開發(fā)的關系。坡耕地水土流失綜合治理不僅要防治水土流失、改善生態(tài)環(huán)境、實現青山綠水，還要解決農民生計、夯實“三農”基礎、實現富裕文明。必須統(tǒng)籌協調好治理與開發(fā)、近期與長遠、生態(tài)與經濟等諸多關系，堅持以人為本、民生優(yōu)先，集中力量抓好群眾迫切需要解決的吃糧、增收問題，認真研究加快坡耕地水土流失綜合治理的政策舉措，多做打基礎、增后勁、利長遠的工作。各地要依托水土流失綜合治理工程建設，加大特色產業(yè)規(guī)?；_發(fā)力度，有效延長農業(yè)生產產業(yè)鏈條，培育新的農業(yè)增效、農民增收的增長點，通過引導和示范，調動各級政府、有關部門和廣大群眾的積極性。

第四，政府主導與群眾參與的關系。坡耕地綜合治理是惠及民生的公益性事業(yè)，政府要發(fā)揮主導作用，建立公共財政投入穩(wěn)定增長機制，同時要多措并舉，拓寬水利建設投融資渠道，增加資金來源。目前，國家依照不同區(qū)域坡耕地建設的難易程度和各省區(qū)社會經濟發(fā)展狀況，按一定的比例給予補助，地方政府也積極落實了地方建設資金，但仍有一定的資金缺口，必須依靠社會和群眾參與，走“國家補、地方拿、群眾籌”的路子，充分尊重群眾意愿，做好宣傳發(fā)動和典型示范，提高群眾認識，贏得群眾認可。要指導地方積極調整種植結構，解決好農產品產供銷等環(huán)節(jié)的突出問題，讓廣大農民通過梯田建設和農業(yè)生產真正得到收益，激發(fā)農民群眾投入工程建設的熱情。

第五，工程建設與管理維護的關系。建好一項工程難，管好用好一項工程更難。必須始終堅持建管并重的思想，把工程建設與運行管理有機銜接起來，著力在制度建設、體制機制等方面不斷創(chuàng)新，盡快建立體制健全、機制合理、管理規(guī)范、標準完善的水土保持工程建設管理制度，切實轉變長期以來重建輕管的局面。要充分認識水土保持工程點多、面廣、分散、涉及農戶多的特點，認真落實公示制、監(jiān)理制、合同制等管理制度，規(guī)范施工行為，確保工程質量。要不斷探索水土保持工程分級管理、分類管理、專業(yè)管理和群眾管理等方式，特別是梯田、林草以及小型水利工程的運行管理和維護。要充分調動和發(fā)揮基層組織和群眾的作用，堅持“誰受益、誰管理、誰維護”的原則，推進水土保持工程產權制度改革，強化工程運行管理責任，確保建一處、成一處、發(fā)揮效益一處。

4 精心組織，全面提升坡耕地水土流失綜合治理建設管理水平

坡耕地水土流失綜合治理工作涉及面廣，是一項長期而艱巨的任務。在2010年啟動實施試點工程的基礎上，2011年國家又加大了投入力度，工程實施范圍擴大到22個省區(qū)的100個縣。要切實加大工作力度，加強領導，精心組織，強化措施，狠抓落實，真正把這項惠及民生的德政工程抓實辦好、早見成效。

第一，進一步加強組織領導。各地要把坡耕地綜合治理工作擺上重要議事日程，加強組織領導，建立健全工程建設目標責任制，嚴格考核，形成一級抓一級、層層抓落實的工作格局。水利部門要當好黨委和政府的參謀，主動匯報工作，贏得領導支持。要充分發(fā)揮工程建設領導機構的作用，加強與發(fā)展改革、財政等相關部門的主動銜接和協調配合，研究解決工程建設中的困難和問題。要加強對巖溶地區(qū)石漠化治理工程、鞏固退耕還林成果等相關生態(tài)建設項目中坡耕地治理工程的技術指導和服務，做好項目銜接配合，避免重復立項、多頭安排資金。

第二，進一步做好前期工作。2011年的試點項目建設即將展開，各地要借鑒這次會議上有關地方介紹的做法和經驗，盡快完善項目前期工作，加大對前期工作質量考核力度，做好年度實施方案的修訂和審查批復，為項目科學實施和管理提供依據。要做好土地占用、作物倒茬、機械組織、勞力調配、宣傳發(fā)動等工作，搶抓夏收后的有利時機，盡早開工建設，力爭當年任務當年完成。

第三，進一步增加資金投入。各地要切實加大項目整合力度，建立多元化的投入機制，構建高效的部門聯動體系，強化政府行政推動。各級水利部門要主動匯報、積極協調，爭取把地方建設資金足額落實到位。要制定優(yōu)惠政策，鼓勵、引導和吸納有實力的龍頭企業(yè)、農業(yè)產銷大戶等社會力量，采取先租后治、先治后轉等形式投入治理，加快坡耕地水土流失綜合治理，提升土地開發(fā)水平。要廣泛發(fā)動受益區(qū)群眾投勞籌資，積極探索村民自建等成功模式，讓群眾充分享有知情權、監(jiān)督權、管理權和受益權，調動群眾參與工程建設的主動性。要結合工程建設的實際需要，抓好“五小”水利工程的配套建設。

第四，進一步加強建設管理。水土保持工程建設管理不完全等同于水利基建項目，有其一定的特殊性，工程建設區(qū)域分散，項目規(guī)模小，涉及千家萬戶。各地要積極探索有效的工程建設管理形式，在加強技術指導和服務的前提下，積極推行行業(yè)部門、基層組織、群眾個人建管等模式，建立相互監(jiān)督、規(guī)范管理的有效機制。要認真落實水土保持工程建設管理的相關規(guī)定和制度，采取專項檢查督導、派員現場蹲點等多種形式，及時跟蹤工程實施進展情況，強化工程建設管理和質量監(jiān)督，加強階段監(jiān)督檢查和年度竣工驗收等環(huán)節(jié)工作，確保工程進度和質量。要加強工程審計和稽查工作，確保資金使用安全，充分發(fā)揮資金使用效益。

第五，進一步搞好后續(xù)維護。坡耕地綜合治理工程“三分建設、七分管護”。工程建設完成后，要及時將治理成果移交給受益農民或村集體，通過明晰產權、簽訂合同，落實管護責任主體，確保工程建得成、管得好。特別要做好地埂、田間道路、排灌溝渠的日常管理和維修工作，確保工程長期發(fā)揮效益、群眾長久受益。

第六，進一步營造良好氛圍。坡耕地水土流失綜合治理任務艱巨、涉及面廣，做好宣傳工作，動員全社會力量共同努力非常重要。各地要緊扣坡耕地綜合治理服務民生、服務生態(tài)建設的特點，充分利用廣播、電視、報刊、網絡等新聞媒體，用生動的實例、鮮活的形式，宣傳坡耕地治理的重大意義、優(yōu)惠政策和明顯成效，總結推廣先進典型，擴大工程實施的社會影響，在全社會營造關心、重視、支持水土保持工作和坡耕地綜合治理的良好氛圍。