胡 煒,魏本寧,趙江濤

(1.中國地質(zhì)大學(xué) (北京)人文經(jīng)濟管理學(xué)院,北京100083;2.中國投資協(xié)會,北京100081;3.防災(zāi)科技學(xué)院經(jīng)濟管理系,燕郊101601)

由于礦產(chǎn)資源賦存的特殊性,礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用不可避免地要占用和破壞一定面積的土地,造成礦山環(huán)境的破壞。隨著我國社會經(jīng)濟發(fā)展對礦產(chǎn)品需求的日益增加,采礦活動對環(huán)境的破壞已成為人類對環(huán)境危害最大的經(jīng)濟活動之一。眾多礦山企業(yè),不但缺乏資源的保護意識,而且缺乏環(huán)境保護意識,加上開采開發(fā)技術(shù)和裝備落后,特別是一些人為了片面追求利潤,在開采過程中幾乎不采取任何防治措施,對環(huán)境造成的破壞與污染極為嚴重。隨著公眾環(huán)境意識的不斷增強與我國人口的增長,消除礦業(yè)活動帶來的環(huán)境破壞,

合理利用有限的土地資源實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展,已成為擺在我們面前的迫切問題。

1 國外經(jīng)驗

1.1 澳大利亞礦山環(huán)境管理體制與制度

1.1.1 礦山環(huán)境管理體制

澳大利亞礦產(chǎn)資源極為豐富,礦山環(huán)境管理實行聯(lián)邦政府與各州共管的體制,聯(lián)邦政府確定立法框架并制定各種管理制度,各州根據(jù)各自不同的情況設(shè)立專業(yè)的管理部門,獨立制定執(zhí)法條例。澳大利亞礦業(yè)部門與環(huán)保部門制定了相關(guān)的法律條例,并將有關(guān)生態(tài)系統(tǒng)保護問題列入到其他法律條例中。

1.1.2 管理制度

1.1.2.1 對礦業(yè)公司申請采礦活動在環(huán)境方面提出要求

礦業(yè)公司申請采礦活動,管理部門要對其生產(chǎn)能力、資金、生產(chǎn)規(guī)模、礦產(chǎn)品的銷售、職業(yè)衛(wèi)生及采礦活動對當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的影響進行嚴格的審查。在與土地所有者達成土地經(jīng)濟損失補償與開采后土地的復(fù)墾協(xié)議,并且經(jīng)當?shù)卣鷾屎蟛趴梢源_定礦區(qū)范圍。1.1.2.2 抵押金制度

為了促進被礦山開采破壞地區(qū)的生態(tài)環(huán)境恢復(fù),礦業(yè)公司進行采礦必須交納礦區(qū)復(fù)墾抵押金。抵押金的數(shù)量必須足以保證礦山復(fù)墾。如礦業(yè)公司對開采的礦區(qū)不治理,則政府可動用抵押金請其他工程部門來實施復(fù)墾工作。如礦業(yè)公司不交復(fù)墾抵押金,也不實施礦區(qū)的復(fù)墾工作,則政府礦業(yè)主管部門將終止礦業(yè)公司的開采。

1.1.2.3 年度環(huán)境執(zhí)行報告書

依據(jù)《澳大利亞礦山環(huán)境管理規(guī)范》,礦業(yè)公司必須在每年規(guī)定的時間向礦業(yè)主管部門提交《年度環(huán)境執(zhí)行報告書》,進行年度工作的回顧。礦業(yè)公司所做的復(fù)墾工作必須以文件的形式記載、計算機管理,到時由計算機系統(tǒng)通知提交報告。如不提交“年度環(huán)境執(zhí)行報告書”,礦業(yè)主管部門會再次通知。倘若再不提交,礦業(yè)主管部門就將考慮告知礦業(yè)權(quán)授權(quán)部門收回采礦權(quán)[1]。

1.1.2.4 礦山監(jiān)察員巡回檢查制度

政府的礦業(yè)主管部門對“年度環(huán)境執(zhí)行報告書”審查后就由分管監(jiān)察員去礦業(yè)公司進行現(xiàn)場抽查。發(fā)現(xiàn)礦山環(huán)境未治理好,當?shù)鼐用癫粷M的,影響較小則口頭或者信件通知整改;如拒絕接受且環(huán)境影響嚴重的,可書面指導(dǎo),監(jiān)察員現(xiàn)場直接書面通知,不用請示上級;如問題嚴重可向上級反映,勒令礦業(yè)公司停止工作,并可罰款并收回礦權(quán)。

1.2 美國礦山環(huán)境管理體制與制度

1.2.1 美國礦山環(huán)境治理的管理機構(gòu)及職能

美國礦山環(huán)境治理主要由露天采礦復(fù)墾執(zhí)法辦公室負責(zé)執(zhí)行,而土地管理局、礦業(yè)管理局和環(huán)境保護局在各自的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)涉及到礦山地質(zhì)環(huán)境治理問題時協(xié)助管理[2]。

1.2.2 美國礦山環(huán)境保護的制度

1.2.2.1 礦山環(huán)境影響評價制度

礦山環(huán)境的影響評價是礦產(chǎn)資源開發(fā)的前提條件,對礦山環(huán)境的客觀評價資料,是政府審批礦山申請的基本依據(jù)。礦山環(huán)境評價包括兩個方面:一方面是對礦山開發(fā)前的環(huán)境狀況進行評價;另一方面是對采礦可能造成的環(huán)境影響進行預(yù)測,并制定防治的方法、措施,列出進行防治的技術(shù)方法。

1.2.2.2 礦山環(huán)境恢復(fù)許可證制度

環(huán)境許可證是礦山開采前必經(jīng)的法律程序,如果沒有內(nèi)政部或州政府管理機構(gòu)頒發(fā)的許可證,任何礦山都不得進行開發(fā)活動。環(huán)境許可證主要是明確礦業(yè)主在礦山環(huán)境保護中的主要職責(zé),并對其在礦山開發(fā)中的相關(guān)活動提出明確的要求,例如,對廢棄物的排放、堆放,建筑物的布局,土地復(fù)墾等都提出了具體要求。

1.2.2.3 礦山環(huán)境恢復(fù)保證金制度

保證金制度是確保礦業(yè)主對被破壞的礦山環(huán)境進行恢復(fù)治理的基本制度。礦業(yè)主必須按規(guī)定的時間和數(shù)量向政府交納一定的保證金,以確保礦山環(huán)境的恢復(fù)治理。交納金額采用全成本計算法,可因各采礦區(qū)的具體情況而不同,最終數(shù)額由管理機構(gòu)決定。

1.2.2.4 礦山環(huán)境監(jiān)督制度

礦山環(huán)境監(jiān)督檢查工作具體由露天采礦辦公室和各州自然資源局礦產(chǎn)地質(zhì)處實施,這兩個機構(gòu)設(shè)有專門的監(jiān)督檢查員,每隔4個月進行一次全面的突擊檢查,檢查礦山企業(yè)遵循環(huán)境保護及執(zhí)行環(huán)境恢復(fù)情況,檢查結(jié)束后將檢查報告的復(fù)印件交給被檢查者,在必要時可對違規(guī)的礦山企業(yè)采取強制措施直至刑事處罰。

1.2.2.5 礦山環(huán)境保護的激勵制度

美國礦業(yè)管理局從1986年開始設(shè)立礦山環(huán)境恢復(fù)模范煤礦獎,1992年設(shè)立杰出成就礦業(yè)公司獎。這兩個獎項的設(shè)立,是為了鼓勵礦業(yè)公司進行積極的礦山環(huán)境保護及成功復(fù)墾技術(shù)的交流與轉(zhuǎn)讓。

1.2.2.6 公眾全面參與機制

美國的礦山環(huán)境保護積極地吸引公眾參與。公眾不但對環(huán)境政策的制定、環(huán)境影響評價的審批,而且對礦山環(huán)境治理的監(jiān)督及促進礦業(yè)公司保持文明形象,促使礦業(yè)公司不斷進行自我行為約束都起到了積極的作用。

1.3 加拿大礦山環(huán)境管理體制與制度

1.3.1 加拿大礦山環(huán)境管理體制

加拿大礦業(yè)管理部門分聯(lián)邦和省兩級,聯(lián)邦和省級間是分工、協(xié)作關(guān)系,除環(huán)境和礦山復(fù)墾等涉及社會公眾利益或省間協(xié)調(diào)的問題外,分別按各自的立法管理權(quán)限履行職責(zé)。

1.3.2 加拿大礦山環(huán)境的制度

1.3.2.1 立法保護制度

聯(lián)邦政府通過《有毒物質(zhì)管理政策》,加強了礦業(yè)生產(chǎn)中有毒有害物質(zhì)的管理;通過礦山酸性排水規(guī)劃,減輕礦山酸性廢水對環(huán)境的危害;在國有土地上開發(fā)的礦區(qū),要求必須對動用的土地有一個全面的復(fù)墾規(guī)劃,其中包括提供足夠的資金擔(dān)保作為復(fù)墾及必要的長期管理之所用。

1.3.2.2 環(huán)境評估制度

根據(jù)加拿大環(huán)境評估條例,礦業(yè)的環(huán)境評估大致有如下幾個途徑:①調(diào)解:由環(huán)境部指定公正的調(diào)解人,幫助當事人解決與項目相關(guān)的問題。這種辦法適用于項目涉及的當事人不多且有可能達成一致意見的。②綜合審查:適用于須經(jīng)聯(lián)邦審查的較大的項目,審查程序中應(yīng)包括公眾對所有文件的審查內(nèi)容。③特別小組審查:適用于根據(jù)政府機構(gòu)和公眾的意見、要求,對某一具體的內(nèi)容成立獨立小組進行公眾審查的項目。

1.4 巴西礦山環(huán)境管理體制與制度

1.4.1 巴西礦業(yè)管理體制

按巴西憲法規(guī)定,礦產(chǎn)資源屬于聯(lián)邦政府所有,進行礦業(yè)活動必須經(jīng)政府的授權(quán)批準,并實行土地所有權(quán)與礦產(chǎn)資源所有權(quán)分離的原則。礦業(yè)權(quán)由政府的國家礦產(chǎn)管理局負責(zé)管理,國家礦產(chǎn)管理局和由其派駐各州的辦事機構(gòu)負責(zé)勘探許可證和采礦許可證的受理申請、登記、收費、發(fā)證等工作。

1.4.2 巴西礦山環(huán)境管理制度

1.4.2.1 勘探許可報告制度

在巴西,勘探礦產(chǎn)資源必須要持有國家礦產(chǎn)管理局頒發(fā)的勘探許可證,開采礦產(chǎn)資源必須要有國家礦產(chǎn)管理局授予的特許證。如果假使勘探人未能及時提交該報告,國家礦產(chǎn)管理局對勘探人處以罰金。

1.4.2.2 巴西采礦許可制度

根據(jù)巴西《礦業(yè)法》的規(guī)定,礦產(chǎn)開采申請必須要有開采計劃和經(jīng)濟可行性研究報告。和礦產(chǎn)勘探許可權(quán)一樣,開采特許權(quán)也是首先由國家礦產(chǎn)管理局受理,并頒發(fā)開采特許證。采礦特許證是賦予相關(guān)的礦業(yè)公司按照國家礦產(chǎn)管理局批準的計劃,采掘、利用、加工蘊藏在礦床內(nèi)礦產(chǎn)的權(quán)利。

1.4.2.3 巴西礦山復(fù)墾政策

對于資源枯竭礦山的關(guān)閉,巴西采取“誰辦礦誰關(guān)閉”的原則。國家環(huán)保部門會從環(huán)境保護的角度,開礦前要求采礦權(quán)申請人提供礦區(qū)的衛(wèi)星照片,制定詳細的分階段復(fù)墾計劃,并督促礦山企業(yè)實施,還定期對礦山企業(yè)的關(guān)閉礦區(qū)進行檢查,如發(fā)現(xiàn)環(huán)境治理存在問題,會給企業(yè)下達整改通知書,如果整改后仍不符合要求,會對企業(yè)進行相應(yīng)的罰款。

1.5 秘魯?shù)V山環(huán)境管理體制與制度

1.5.1 礦業(yè)權(quán)管理體制

秘魯實行的是國家統(tǒng)一管理礦產(chǎn)資源的制度,國家設(shè)置能源礦產(chǎn)部,下設(shè)一個環(huán)境委員會,無論是向礦山局提交的環(huán)境影響報告,還是向能源局提交的環(huán)境影響報告,均由該環(huán)境委員會進行審查。同時,還設(shè)有一個獨立的機構(gòu),對各礦山企業(yè)的環(huán)境保護工作進行監(jiān)督檢查。

1.5.2 能源礦產(chǎn)管理制度

1.5.2.1 礦業(yè)權(quán)的申請制度

礦業(yè)權(quán)申請人必須先向能礦部提出申請,并按規(guī)定提交相應(yīng)的申請報告,經(jīng)過能礦部審批后,由該部授權(quán)下屬的礦山冶金研究院和石油公司兩個事業(yè)單位具體辦理探礦權(quán)采礦權(quán)。

1.5.2.2 采礦權(quán)報告取得制度。

進入開發(fā)程序申請采礦權(quán),采礦權(quán)申請人要向能礦部提供礦山開發(fā)的總體可行性報告和環(huán)境影響報告,通過能礦部的相關(guān)機構(gòu)審查后,取得采礦權(quán)。

2 對我國的啟示及建議

2.1 完善礦山環(huán)境保護法規(guī)體系

我國的礦山土地復(fù)墾雖然也取得了一定的成效,但是企業(yè)基于盈利性的考慮,保護生態(tài)環(huán)境的意識又比較薄弱,不愿意投入過多的資金和精力進行礦山環(huán)境的治理恢復(fù)。所以,礦山環(huán)境治理恢復(fù)的工作量比較大。對此,我國應(yīng)該進一步完善這方面的法律法規(guī)體系,嚴格礦山開采準入,增加礦山土地復(fù)墾方面的相關(guān)內(nèi)容,明確界定好中央和地方以及礦山企業(yè)的責(zé)任和義務(wù)。從法律的高度和嚴肅性上要求企業(yè)必須對礦山環(huán)境造成的影響負責(zé),樹立起“開發(fā)必須恢復(fù)環(huán)境”的意識。此外,建立并完善礦山環(huán)境保護法律法規(guī)體系,也是保護我國的生態(tài)環(huán)境,實現(xiàn)我國礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展的必然要求。

2.2 提高技術(shù)水平和方法

由于礦山大面積的開采,勢必對原始的生態(tài)環(huán)境帶來嚴重的破壞。為了恢復(fù)和治理礦山的生態(tài)環(huán)境,必須采用科學(xué)有效的技術(shù)和方法。我國在礦山土地生態(tài)復(fù)墾方面有了一定的進步,目前全國各地積極開展礦山環(huán)境恢復(fù)工作,取得了一定的成效。然而,從項目的規(guī)劃與工程技術(shù)的角度而言,目前開展這些恢復(fù)治理工作還很不規(guī)范,缺少專門的規(guī)劃與設(shè)計,治理技術(shù)水平還有待提高。所得到的技術(shù)方法只具有局部性特點,沒有很好地進行推廣。我們國家應(yīng)該盡快研究制定一個全國的礦山環(huán)境治理操作規(guī)范用以指導(dǎo)全國的礦山治理恢復(fù)工作,同時加強技術(shù)攻關(guān),研究推廣實用而先進的技術(shù)工藝。

2.3 實行礦山環(huán)境監(jiān)督監(jiān)管制度

監(jiān)督檢查是政府加強礦山環(huán)境管理的重要環(huán)節(jié),其目的在于查明礦山企業(yè)遵守各項環(huán)境保護規(guī)定的情況,并在必要時采取強制措施。每隔一段時間對礦業(yè)遵守許可證的所有方面進行一次突擊檢查。對違反的礦業(yè)企業(yè)采取強制執(zhí)行措施處罰等。

礦產(chǎn)資源開采活動關(guān)乎大眾的切身利益,國家應(yīng)該不斷地鼓勵與促進公眾參與環(huán)保事業(yè),通過立法的形式,鼓勵公眾參與礦山環(huán)境項目、計劃、環(huán)境恢復(fù)等執(zhí)行情況。公眾可以通過包括聽證會、公民訴訟、建議委員會議等參與環(huán)境監(jiān)督工作。公眾有權(quán)對發(fā)現(xiàn)的問題和情況報告有關(guān)部門,還可以酌情給予獎勵。

2.4 建立礦山環(huán)境影響評價制度

解決礦山環(huán)境問題不能單純依賴治理,而應(yīng)該防治結(jié)合。環(huán)境影響評價或報告書制度作為預(yù)防和減輕環(huán)境污染的基本手段得到了廣泛采用,并作為政府部門批準項目上馬的基本依據(jù)。許多國家或地區(qū)的立法規(guī)定,所有可能給環(huán)境帶來重要影響的項目,在獲得審批前均應(yīng)開展環(huán)境背景研究,提交環(huán)境影響評價報告書,供有關(guān)政府部門審查批準,據(jù)此提出避免或最大限度減輕其不利影響的措施。

2.5 執(zhí)行礦山環(huán)境恢復(fù)治理計劃

國家應(yīng)當將礦山環(huán)境恢復(fù)納入有關(guān)法規(guī)和計劃,要求各種新老礦業(yè)項目采取礦地恢復(fù)措施,礦業(yè)項目申請者提交礦地恢復(fù)計劃,報有關(guān)政府部門審批后執(zhí)行?；謴?fù)計劃中通常包含恢復(fù)的內(nèi)容、目標、措施、時間表和詳細的成本估計。

對于新開礦,可將閉坑計劃、繳納復(fù)墾保證金與獲得采礦權(quán)掛鉤,并與環(huán)境影響評價報告結(jié)合起來。對于無業(yè)主的廢棄礦山,政府要發(fā)揮主導(dǎo)作用,帶動和鼓勵企業(yè)參與礦山土地復(fù)墾。礦山環(huán)境治理的驗收可由政府組織有關(guān)部門和專家分階段進行驗收。

2.6 實施礦山環(huán)境許可證制度

環(huán)境許可證是礦山開采前必經(jīng)的法律程序,可以明確礦業(yè)主在礦山環(huán)境保護和環(huán)境恢復(fù)方面的主要責(zé)任和特殊要求。申請環(huán)境許可證,要具備資源評價、環(huán)境影響評價、環(huán)境計劃、開采方式和復(fù)墾計劃登記等資料,在充分考慮各個方面的情況后,通過政府有關(guān)部門的審核,取得具有確定時限的環(huán)境許可證。

2.7 建立廢棄礦山信息數(shù)據(jù)庫

我國礦業(yè)開采的歷史悠久,但是礦山土地復(fù)墾的政策出臺較晚,留下了較多歷史欠賬。基于歷史原因產(chǎn)生的待恢復(fù)礦山環(huán)境需要各級政府和社會資源的支持,通過建立礦山信息數(shù)據(jù)庫,方便國家及有關(guān)部門及時知悉廢棄礦山的最新環(huán)境恢復(fù)情況,便于我國有計劃、有步驟的對廢棄礦山分期治理。也方便大眾及各相關(guān)企事業(yè)單位了解環(huán)境保護資金的投入及使用情況,增加環(huán)保投入的透明度,這在一定程度上也有利于吸引社會資本進入礦山環(huán)境恢復(fù)領(lǐng)域。

3 結(jié)論

2001～2008年,中央財政共投入資金50億元,下達礦山地質(zhì)環(huán)境治理項目1418個,用于歷史遺留的礦山地質(zhì)環(huán)境問題的治理,項目涉及31個省 (區(qū)、市)的能源、金屬和非金屬各類礦山,其中投入煤炭礦山最多。與此同時,各級地方財政治理礦山地質(zhì)環(huán)境投入力度也呈現(xiàn)逐年增加趨勢,自2001年以來,全國用于礦山地質(zhì)環(huán)境治理的地方財政資金累計達62億元,企業(yè)自籌資金累計達47億元[3]。這些項目的實施在很大程度上改善了礦山環(huán)境,增加了耕地,預(yù)防了礦山地質(zhì)環(huán)境災(zāi)害,保護了人民財產(chǎn)安全,取得了很好的經(jīng)濟、環(huán)境和社會成效。我們堅信,在引進國外先進方法并結(jié)合我國國情的基礎(chǔ)上,我們一定可以在礦山環(huán)境治理方面取得長足的發(fā)展和進步。

[1] 王永生,黃潔,李虹.澳大利亞礦山環(huán)境治理管理、規(guī)范與啟示 [J].中國國土資源經(jīng)濟,2006(11),36-42.

[2] 金丹,卞正富.國內(nèi)外土地復(fù)墾政策法規(guī)比較與借鑒 [J].中國土地科學(xué),2009(10),66-73.

[3] 中央投入50億治理礦山環(huán)境 [J].環(huán)境工程,2010(02),117.