孫 禮

(江西省水利廳,江西 南昌 330009)

試談地方實施水土保持法辦法的修訂

孫 禮

(江西省水利廳,江西 南昌 330009)

水土保持法;地方實施辦法;修訂

隨著修訂后的水土保持法的頒布實施,地方實施水土保持法辦法的修訂工作也被提上各地的議事日程。地方制定水土保持法實施辦法的行為實質(zhì)上是地方權(quán)力機(jī)關(guān)的立法行為,制定出的實施水土保持法辦法在效力上位于法律體系的第四層次,即排在憲法、水土保持法、國家水土保持法實施條例之后;具備相對獨立性,其某些具體規(guī)范可在事務(wù)和區(qū)域上具有先行性,可在地方社會經(jīng)濟(jì)、文化和生態(tài)條件上強(qiáng)化適應(yīng)性,可在法律規(guī)范基礎(chǔ)上具有補充性和創(chuàng)制性;具有可操作性,與水土保持法相比,更具體化、細(xì)致化。以江西省為例,詳細(xì)闡述了地方實施水土保持法辦法修訂的要點。

修訂后的《中華人民共和國水土保持法》已于 2011年 3月1日起正式實施。新水土保持法的頒布實施,是水土保持行業(yè)的一件大事,是水土保持法制建設(shè)的又一里程碑。隨著修訂后的水土保持法的頒布實施,地方實施水土保持法辦法的修訂也被提上各地的議事日程。

1 制定地方實施水土保持法辦法的行為性質(zhì)

1.1 是地方權(quán)力機(jī)關(guān)的立法行為

制定地方實施水土保持法辦法是省級人大的立法行為,需要遵循地方立法程序,遵守立法法和地方立法條例。制定地方實施水土保持法辦法是原水土保持法第四十一條規(guī)定的省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會常務(wù)委員會的立法事項;新水土保持法無此規(guī)定,立法權(quán)限則屬于“為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定,需要根據(jù)本省實際情況作出具體規(guī)定的事項”。地方水行政主管部門在水土保持法發(fā)布后(嚴(yán)格地講應(yīng)在國務(wù)院修訂的《水土保持法實施條例》發(fā)布后),即提出地方立法建議,同時提供立法依據(jù),對立法的必要性和可行性、擬規(guī)范的主要內(nèi)容等作說明,并起草法規(guī)草案,對法規(guī)草案制定的目的、依據(jù)、適用范圍、主管部門、權(quán)利義務(wù)、法律責(zé)任、施行日期等作出規(guī)定。

1.2 是執(zhí)行性、實施性地方立法行為

制定地方實施水土保持法辦法是為實施和執(zhí)行水土保持法和國家水土保持法實施條例的規(guī)定,根據(jù)本行政區(qū)域?qū)嶋H情況作出具體規(guī)定的立法行為,這與沒有直接的上位法(除憲法外)的地方創(chuàng)制性立法有很大的區(qū)別。

(1)地位從屬性。①在效力上,地方實施水土保持法辦法位于法律體系的第四層次,即排在憲法、水土保持法、國家水土保持法實施條例之后,制定后須報全國人大常委會備案。制定出的地方實施水土保持法辦法,必須滿足以下 3點:一是嚴(yán)格按照立法法規(guī)定的立法權(quán)限,不超越國家立法專屬權(quán);二是要嚴(yán)格執(zhí)行行政許可法、行政處罰法等普通行政法律,不突破只有法律和國家法規(guī)才能設(shè)定的行政許可或行政處罰;三是嚴(yán)格與水土保持法立法目的、方針、制度、法律責(zé)任保持一致,不超越其具體規(guī)定。②在內(nèi)容上,地方實施水土保持法辦法是根據(jù)本地實際對水土保持法和國家水土保持法實施條例的執(zhí)行和補充,不是獨立的創(chuàng)制性立法,不是先行先試性立法,不能抵觸上位法的精神和原則,不能抵觸上位法的具體規(guī)范。

(2)相對獨立性。相對獨立性又可稱為地方性,指不屬國家法律專屬立法權(quán),對獨具地方特色的重大事務(wù)尚沒有或不便有法律的規(guī)定,地方立法可以制定規(guī)范的特性。執(zhí)行性、實施性的地方實施水土保持法辦法的時效與上位法基本一致,保持“立改廢”的同步,但某些具體規(guī)范,可在事務(wù)和區(qū)域上具有先行性,可在地方社會經(jīng)濟(jì)、文化和生態(tài)條件上強(qiáng)化適應(yīng)性,可在法律規(guī)范基礎(chǔ)上具有補充性和創(chuàng)制性。具體體現(xiàn)在如下幾方面:一是水土保持法不便、不宜、不可能作出的規(guī)定,或者尚未作出規(guī)定的地方性事務(wù),地方法規(guī)可以規(guī)定;二是無細(xì)化和補充空間的上位法條文盡量不要原文引用;三是水土保持法預(yù)留空間、授權(quán)制定或需要細(xì)化和補充的原則條款,地方法規(guī)必須規(guī)定。

(3)可操作性。法律的生命力在于實施。制定地方實施水土保持法辦法,主要目的就是為了在本管轄區(qū)內(nèi)全面貫徹執(zhí)行水土保持法。因此,在制定地方實施水土保持法辦法時有必要結(jié)合地方的社會經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境資源條件和重大事務(wù)等,就如何落實水土保持法的原則、制度、措施、權(quán)利義務(wù)、法律責(zé)任等進(jìn)一步具體化、行為化。具體體現(xiàn)在:一是措施的具體化,二是程序的細(xì)致化,三是幅度的分級化,四是區(qū)域的特定化,五是職責(zé)的明晰化等。

1.3 是環(huán)境資源法系的地方立法行為

制定地方實施水土保持法辦法是環(huán)境資源法系的立法行為,不同于政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會領(lǐng)域的立法,一般不涉及黨和國家的方針政策,不涉及公民的基本權(quán)利、義務(wù),不涉及社會基本制度,所以可以有較大的變通空間。水土保持立法只是一種專業(yè)立法,政治性和階級性較弱,自然性和技術(shù)性較強(qiáng),所以制定地方實施水土保持法辦法的創(chuàng)制性相對較強(qiáng)。地方經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、環(huán)境承載力、資源擁有率、生活富裕率等的不同,對水土保持、資源節(jié)約和環(huán)境友好的要求不同,所以制定出的地方實施水土保持法辦法要有適當(dāng)?shù)耐卣购蜕罨?/p>

2 《江西省實施〈水土保持法〉辦法》的修訂

2.1 原《江西省實施 ＜水土保持法 ＞辦法》存在的問題

原《江西省實施 ＜水土保持法 ＞辦法》(以下簡稱《辦法》)于 1994年發(fā)布,也同水土保持法一樣,出現(xiàn)了與形勢不相適應(yīng)等問題[1],應(yīng)隨水土保持法的修訂而修訂。另外,《辦法》本身也存在一些問題。①短效條款。有的條款的有效時間與法規(guī)有效時間不一致,如第九條規(guī)定“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)在本辦法公布之日起六個月內(nèi)劃定并公布水土流失重點防治區(qū),制定具體防治措施”,其有效時間自發(fā)布之日起僅為6個月;第十一條為 1年有效期,第十二條為 1到 2年有效期,第十九條為 3個月有效期等。②越權(quán)條款。如第三十二條第一款規(guī)定:“違反本辦法第十六條、第十九條規(guī)定,不申報水土保持方案擅自動工的,或者逾期不補報水土保持方案的,由水行政主管部門報請縣級以上人民政府決定責(zé)令停工;造成水土流失的,限期治理,并處以一千元至一萬元罰款?！币驘o上位法依據(jù),后刪除了該條款。③空置條款。如第二十四條規(guī)定:“已發(fā)揮效益的大中型水利、水電工程,其管理單位應(yīng)當(dāng)按照庫區(qū)流域防治任務(wù)的需要,按照有關(guān)規(guī)定每年從收取的水費、電費中提取部分資金,由水庫、電站掌握用于本庫區(qū)及其上游的水土保持,由省人民政府水行政主管部門負(fù)責(zé)組織檢查驗收?！雹堋安灰恢隆睏l款。如第三條規(guī)定“水土保持工作應(yīng)當(dāng)堅持統(tǒng)一管理,預(yù)防為主,共同防治,開發(fā)利用與治理保護(hù)相結(jié)合的原則”,這與水土保持法規(guī)定的提法不一致。⑤重復(fù)條款。如第十六條的規(guī)定,與水土保持法相比,僅刪除“風(fēng)沙區(qū)”,其他內(nèi)容基本照抄照搬。還有第七條、八條、十一條第一款等,有些條款比上位法規(guī)定更簡單。此外,還缺乏針對江西實際的規(guī)范等。

2.2 《辦法》修訂要點

江西總?cè)丝?4 000多萬人,人口密度高于全國平均水平;城鎮(zhèn)人口比例為 36.68%,低于全國平均水平。土地總面積 16.69萬 km2,占全國土地總面積的 1.74%。地形除北部較為平坦外,東、西、南部三面環(huán)山,中部丘陵起伏,是一個整體向鄱陽湖傾斜而往北開口的巨大盆地。境內(nèi)有大小河流 2 400余條,全省森林覆蓋率達(dá) 60.2%。江西是中部欠發(fā)達(dá)地區(qū),“十一五”期間,財政收入剛跨越 1 000億元大關(guān)。江西 “十二五”的發(fā)展目標(biāo)是:財政超 1萬億元,非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比重超 90%,城鎮(zhèn)化率突破50%,鄱陽湖水質(zhì)穩(wěn)定在Ⅲ類,森林覆蓋率達(dá)到 63%,空氣質(zhì)量達(dá)國家 2級,生態(tài)環(huán)境質(zhì)量位居全國前列。

江西的自然條件、省情和發(fā)展目標(biāo)是修訂《辦法》的基礎(chǔ)和條件,在修訂《辦法》時只有圍繞江西社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長遠(yuǎn)目標(biāo),修訂出的《辦法》才能服務(wù)江西大局,切實保障江西生態(tài)環(huán)境的承載力和水土資源的支撐力,才具有深厚的社會經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和江西地方法規(guī)特色,并得到有效的貫徹執(zhí)行。

2.2.1 保持與水土保持法立法目的、水土保持方針、制度、程序和法律責(zé)任的一致性

新水土保持法以預(yù)防、治理、保護(hù)和利用為手段,以保護(hù)水土資源、減輕自然災(zāi)害、改善生態(tài)環(huán)境、保障經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展為根本目的,體現(xiàn)了環(huán)境資源保護(hù)立法的根本宗旨。新水土保持法堅持了水土保持“預(yù)防為主”方針;強(qiáng)化了政府和社會水土保持的國策意識、責(zé)任意識和義務(wù)意識;強(qiáng)化了水土保持規(guī)劃的地位;細(xì)化了水土保持保護(hù)、預(yù)防、治理措施;健全了水土保持方案、“三同時”、補償、收費、監(jiān)督、監(jiān)測和公告的基本制度;加大了行政處罰力度,強(qiáng)化了法律責(zé)任;完善了水土保持工作職責(zé)和程序等?！掇k法》的修訂必須與此保持高度統(tǒng)一,并制定貫徹落實的具體規(guī)范。

2.2.2 強(qiáng)化綠色崛起、生態(tài)立省、永保江西生態(tài)王牌和鄱陽湖一湖清水的江西水土保持法制理念

江西省委、省政府提出了生態(tài)立省、綠色崛起、進(jìn)位趕超的宏偉戰(zhàn)略,國務(wù)院批復(fù)了建設(shè)鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的國家戰(zhàn)略。江西實行全省森林覆蓋率達(dá) 63%,在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中永保生態(tài)環(huán)境走在全國前列的生態(tài)政策,以及永保鄱陽湖一湖清水的生態(tài)目標(biāo)。修訂后的《辦法》的法律精神和原則必須服務(wù)“兩個戰(zhàn)略,兩個永保”這個地方大局,必須體現(xiàn)“兩個戰(zhàn)略,兩個永?！边@一地方特色,旗幟鮮明地倡導(dǎo)和樹立“兩個戰(zhàn)略,兩個永?！钡纳鷳B(tài)法制理念。

2.2.3 強(qiáng)化各級政府、水行政主管部門、水土保持管理和技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的水土保持職責(zé)

江西各級政府具有重視水土保持的光榮傳統(tǒng),“一任接著一任干,一任干給一任看”已成為江西水土保持行業(yè)的行政特征。原《辦法》第四條規(guī)定“實行領(lǐng)導(dǎo)任期內(nèi)水土保持目標(biāo)責(zé)任制,實行政府每年向同級人大和上一級政府報告水土保持工作”,體現(xiàn)了江西政府水土保持職責(zé)的地方特色。為了強(qiáng)化水土保持工作,江西許多地方成立了獨立的水土保持主管部門以及水土保持監(jiān)督、監(jiān)測和技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)。因此,修訂《辦法》應(yīng)當(dāng)堅持政府水土保持責(zé)任制,細(xì)化強(qiáng)化水行政主管部門、水土保持管理和技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的水土保持職責(zé)規(guī)范。

2.2.4 強(qiáng)化農(nóng)業(yè)領(lǐng)域、工礦領(lǐng)域和城鎮(zhèn)領(lǐng)域等開發(fā)建設(shè)領(lǐng)域的水土保持監(jiān)督

江西是農(nóng)業(yè)大省。在果業(yè)方面,長期實施“東棗西桃南橘北梨中柚”的區(qū)域布局和“希望在山”的果業(yè)發(fā)展主戰(zhàn)略。2009年,江西全省果業(yè)種植面積達(dá) 49萬 hm2,僅柑橘產(chǎn)量就達(dá) 280萬 t。在茶葉方面,江西有“唐載茶經(jīng),宋稱絕品,明清入貢,中外馳名”的輝煌歷史。2009年,茶葉種植遍布全省 11個設(shè)區(qū)市70多個縣(市、區(qū)),面積達(dá) 5.67萬 hm2,在全國 21個產(chǎn)茶省(市)中居第10位,200多萬農(nóng)業(yè)人口涉及茶葉生產(chǎn)、經(jīng)營活動。到 2012年,全省茶葉種植面積將突破 7.33萬 hm2,總產(chǎn)量達(dá)到10萬t以上。在油茶方面,江西是全國油茶的原生區(qū),油茶面積和產(chǎn)量均居全國前列,現(xiàn)全省油茶林總面積達(dá) 74.67萬hm2,種植面積在 0.67萬 hm2以上的縣有 45個。果茶業(yè)的開發(fā)在帶來經(jīng)濟(jì)效益的同時,也帶來了嚴(yán)重的水土流失。主要原因是:①園區(qū)建設(shè)需要大規(guī)模整地,但多不能保證同步保護(hù)生態(tài)環(huán)境,有的甚至放火燒山;修建梯田時不規(guī)范,致使土壤完全、長期裸露;建園時有的選在坡度 25°以上的坡地;為追求規(guī)模和美觀,實行丘陵、山地和崗地連片開發(fā);水系設(shè)施建設(shè)粗放,配套跟不上。②大范圍內(nèi)果茶品種單一,破壞了生物多樣性,形成土壤營養(yǎng)單一性,存在潛在生態(tài)風(fēng)險;防護(hù)林建設(shè)滯后,建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低,布局不合理,防護(hù)效果差。③經(jīng)常松土施肥除草,加劇了面源污染;“豬—沼—果”模式不完善,推廣力度小。

江西是有色金屬大省,稀土、銅、鋁、鋅、金、銀礦等礦業(yè)較發(fā)達(dá),開采歷史悠久,以稀土和銅最為著名。工礦產(chǎn)業(yè)是江西產(chǎn)生嚴(yán)重水土流失的行業(yè)。廢棄礦山的大片土地荒蕪,礦關(guān)閉10年后,沒有人試圖重新耕種稻田。工礦產(chǎn)業(yè)生態(tài)影響的特點是:①礦點多,分布廣,開挖山體,破壞地表植被,有的誘發(fā)崩崗、滑坡、崩塌等地質(zhì)災(zāi)害。②消耗大量的土壤、石料、水、煤資源,占用和破壞大量土地。江西每年產(chǎn)生各類工業(yè)固體廢物超過 1 000萬t,累計堆存量達(dá)到數(shù)億噸。③污染嚴(yán)重。大量工業(yè)固體廢渣、工業(yè)用水、余液排放,污染水源和土壤。

江西還是加速推進(jìn)現(xiàn)代工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化大省。城鎮(zhèn)化的總體目標(biāo)是:到 2012年,力爭城鎮(zhèn)化率達(dá)到 46%以上,年均提高 1.5百分點左右;繼續(xù)加快省會南昌等中心城市發(fā)展,力爭城區(qū)常住人口達(dá) 50萬～100萬人的大城市有 9個以上,城區(qū)常住人口達(dá) 20萬 ～50萬人的中等城市有 16個左右,小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量明顯提升。工業(yè)化的顯著標(biāo)志之一是大量的工業(yè)園區(qū)建設(shè)?！敖魅嗣窈霌P新時代的愚公移山精神,開山辟地,在荒山荒地上一寸一寸、一尺一尺、一塊一塊地拓展著工業(yè)園區(qū)的發(fā)展空間”。但城鎮(zhèn)化和工業(yè)化造成了人口密集區(qū)的嚴(yán)重水土流失,有的城市甚至“起風(fēng)灰漫天,下雨泥遍地”。其生態(tài)影響主要特征是:①改變空間結(jié)構(gòu),生產(chǎn)建設(shè)空間顯著增加,生態(tài)空間受到擠壓;農(nóng)村居住空間縮小,城市居住空間增加。②大量占用耕地,耕地面積迅速減少,威脅糧食等農(nóng)產(chǎn)品供給安全。③生態(tài)系統(tǒng)整體功能退化。森林破壞、濕地萎縮、河湖干涸、沙漠化、石漠化嚴(yán)重,地形地貌和水系發(fā)生巨變,人工綠地取代自然綠地,地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā),資源環(huán)境承載能力降低。④經(jīng)濟(jì)布局與資源環(huán)境失衡。一些地區(qū)發(fā)生水土資源短缺、地下水超采、地面沉降、環(huán)境污染加劇、地價猛漲等。

綜上所述,在水土流失預(yù)防監(jiān)督上,修訂后的《辦法》應(yīng)突出農(nóng)業(yè)、工礦和城鄉(xiāng)領(lǐng)域,除了要貫徹水土保持法的基本原則、制度,加強(qiáng)對一般開發(fā)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督外,還須細(xì)化、補充和強(qiáng)化這些特定區(qū)域的水土保持規(guī)范,促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,規(guī)范開發(fā)建設(shè)方式,加強(qiáng)水土保持行業(yè)管理。多年來,江西為此出臺了許多有關(guān)法規(guī)和政策,如《江西省采石取土管理辦法》、南昌市《城市水土保持條例》、《江西省人民政府關(guān)于切實做好建設(shè)用地報批和林地保護(hù)水土保持工作的通知》等。這些法規(guī)政策是強(qiáng)化和補充江西特色水土保持預(yù)防監(jiān)督規(guī)范的依據(jù)和基礎(chǔ)。應(yīng)強(qiáng)化和補充的規(guī)范有:統(tǒng)一性和提前性規(guī)劃;政府劃定并公告開發(fā)建設(shè)規(guī)避區(qū)域;主管和協(xié)管部門職責(zé);開發(fā)建設(shè)項目申報、登記,水土保持準(zhǔn)入,水土保持方案編制、審查、批準(zhǔn)制度;指導(dǎo)、檢查、督辦、獎懲和補償制度;水土流失防治義務(wù)和經(jīng)費等。

2.2.5 強(qiáng)化林地、坡耕地、崩崗等生態(tài)脆弱區(qū)的水土流失治理

江西是我國南方水土流失嚴(yán)重的省份之一,屬于南方紅壤丘陵水力侵蝕區(qū),水土流失主要以水蝕為主。全省有水土流失面積 3.35萬 km2,占土地總面積的 20.07%。97%的流失水土經(jīng)河流流入鄱陽湖,每年直接沉積在鄱陽湖的泥沙達(dá) 800多萬t。最為嚴(yán)重的水土流失存在于林地、崩崗、坡耕地和沙山等。

(1)林地水土流失。據(jù)江西省“十五”期間森林資源調(diào)查統(tǒng)計,全省林業(yè)用地面積 1 062.7萬 hm2,占全省總面積的63.7%,森林覆蓋率為 60.05%。有人認(rèn)為,江西的森林覆蓋率這么高,不會有嚴(yán)重的水土流失,但事實恰好相反,森林覆蓋率在增長的同時江河湖庫的泥沙淤積量也在增長。據(jù) 2000年的調(diào)查結(jié)果,江西林地年侵蝕量占全省總侵蝕量的 40% ～50%[2],且普遍存在“遠(yuǎn)看綠油油,近看水土流”的現(xiàn)象。造成這種情況的原因主要是:①森林資源品種結(jié)構(gòu)不合理。森林資源以人工林、杉木和松樹林為主,針葉純林比例過高。鄱陽湖流域針葉林約占 77%,闊葉林只占 23%。針葉林酸化土壤,林下灌、草難以生長,不能形成喬、灌、草配套的水土保持植被條件。②森林植被樹齡結(jié)構(gòu)不合理。樹齡年輕化,林冠阻攔和分配降水能力較差,雨滴直接沖擊地面土壤,容易形成地表徑流。③造林整地方式非生態(tài)化。20世紀(jì) 90年代,江西每年新增造林幾十萬公頃,大多采用全墾整地的方法,砍除全部地面植被,放火燒山煉山,然后挖出植被地下根系,致使對保持水土十分重要的草、灌植被遭受毀滅性破壞,每次造林后的第一個雨季,松散的表土隨水而下,導(dǎo)致嚴(yán)重的水土流失。據(jù)專家估算,全墾造林后第一年,林地的土壤侵蝕模數(shù)達(dá) 8 000 t/km2以上,至少需 3年才能轉(zhuǎn)為輕度流失[3]。④覆蓋率的概念差異。林業(yè)部門規(guī)定,面積達(dá)到 0.067 hm2(1畝)以上,郁閉度達(dá)到 0.2或以上即為森林面積,并不考慮地表植被的覆蓋率。這對于水土保持來說還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,水土保持更應(yīng)強(qiáng)調(diào)地表覆蓋度的提高和合理的植被層次結(jié)構(gòu),過分強(qiáng)調(diào)森林覆蓋率,容易使行政部門放松水土保持工作[4]。

(2)崩崗水土流失。江西共有崩崗 48 058處,占全國崩崗總數(shù)的 20.1%;總面積為 20 674.8 hm2,占全國的 16.95%。崩崗分布涉及全省 11個設(shè)區(qū)市,共計 77個縣(市、區(qū))、985個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。崩崗侵蝕地表、切割山體、破壞地貌,使原來完整的坡面成了溝谷縱橫、陡坎遍布、崩壁林立的“爛山地貌”,被稱之為“生態(tài)潰瘍”。單個崩崗的土壤侵蝕模數(shù)可達(dá) 3萬～35萬 t/(km2?a),平均土壤侵蝕模數(shù)達(dá) 12.4萬 t/(km2?a)。江西因崩崗侵蝕造成沙壓農(nóng)田 66 517.6 hm2,損壞交通道路 11 714.9 km(包括鄉(xiāng)村道路)、橋梁 3 846座、水庫 798座、塘堰 11 778座,群眾房屋損毀 16.60萬間,受災(zāi)人口 207.58萬人,直接造成經(jīng)濟(jì)損失 45.87億元[5]。

(3)坡耕地水土流失。江西省有耕地面積 283.32萬hm2,人均耕地面積 0.065 hm2,僅為全國人均耕地面積的 71%。其中,坡耕地面積 43.07萬 hm2,占耕地面積的 15%。江西坡耕地水土流失的特點是:坡耕地面積大,土壤侵蝕強(qiáng)烈,侵蝕模數(shù)在4 000～6 000 t/(km2? a)之間,面源污染嚴(yán)重,土壤瘠薄,生產(chǎn)力水平低。此外,江西還有沙山面積 176.7 km2,占全省風(fēng)沙侵蝕面積 182.87 km2的 97%,是主要的風(fēng)蝕區(qū),多位于鄱陽湖濱湖地區(qū),歷史上常常發(fā)生“沙進(jìn)人退”現(xiàn)象。

綜上所述,在水土流失治理上,修訂后的《辦法》應(yīng)突出林地、坡耕地、崩崗和沙山等水土流失嚴(yán)重地區(qū),除了貫徹水土保持法的治理規(guī)范外,還應(yīng)補充強(qiáng)化這些主要水土流失地的治理規(guī)范,改變傳統(tǒng)耕作和放養(yǎng)習(xí)慣,推廣現(xiàn)代農(nóng)林技術(shù),廣開水土流失治理投資渠道。多年來,江西依托國家水土保持重點工程、“長治”工程、農(nóng)發(fā)水土保持工程、鄱陽湖水土保持國債項目和每年 20萬hm2水土流失社會治理工程,積累了豐富的治理經(jīng)驗,制定了很多政策管理和技術(shù)規(guī)范,取得了很多科技成果,這些經(jīng)驗、政策和成果是強(qiáng)化和補充江西特色水土流失治理規(guī)范的基礎(chǔ)和依據(jù)。應(yīng)強(qiáng)化和補充的規(guī)范有:以小流域為單元的治理技術(shù)路線;省市縣各級政府每年按比例增長的水土流失治理投入規(guī)范;對企業(yè)、集體、大戶和個人投入水土流失治理的激勵規(guī)范;突出魚鱗坑、V形溝、水平竹節(jié)溝、水系和植被防護(hù)等的治理措施規(guī)范;對林地、草地、濕地、沙地、耕地等進(jìn)行生態(tài)質(zhì)量評價的體系和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范;對水土流失治理成效的評價和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等。

2.2.6 強(qiáng)化鄱陽湖、“五河”和東江等生態(tài)樣板區(qū)的生態(tài)保護(hù)

江西省政府公告的水土保持重點預(yù)防保護(hù)區(qū)面積約62 153 km2,涉及 40多個市縣區(qū),主要包括鄱陽湖區(qū)、“五河”源頭及其重要支流、東江源頭等,土壤侵蝕面積約 7 639 km2,占區(qū)域面積的 12.3%。這些區(qū)域的水土保持直接關(guān)系到長江中下游、廣東、香港和澳門的生態(tài)安全,鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)、江西的生態(tài)品牌、鄱陽湖“一湖清水”。

鄱陽湖流域面積約 16.2萬 km2,占江西省面積的 94.1%,三面環(huán)山,含廬山、懷玉山、幕阜山、九嶺山、武夷山、羅霄山、三百山等植被良好的山區(qū),山地面積占湖區(qū)面積的 54%,丘陵占35%,平原和水面占 11%[6],森林覆蓋率在 60%以上,有 150個以上的自然保護(hù)區(qū)和近百個森林公園,公益林約 340萬 hm2。其中,鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)是鄱陽湖區(qū)的核心區(qū)域,是我國重要的生態(tài)功能保護(hù)區(qū),是世界自然基金會劃定的全球重要生態(tài)區(qū),面積為 5.12萬km2,占江西省土地總面積的30%,人口占江西省的 50%,經(jīng)濟(jì)總量占江西省的 60%。

但是,鄱陽湖流域也存在較嚴(yán)重的生態(tài)問題:①周邊丘陵和山地植被破壞嚴(yán)重,傳統(tǒng)的耕作方式和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比重很大,致使湖區(qū)年入湖沙量約 270萬t,占進(jìn)湖總沙量的 12.8%。②鄱陽湖接納贛江、撫河、修河、饒河和信江等“五河”輸入的大量泥沙,年均入湖泥沙量為 1 834.2萬t,其中贛江入湖泥沙量最大,占“五河”進(jìn)湖總沙量的 62.8%[7]。③森林高覆蓋率和低功能的矛盾。原地帶性植被常綠闊葉林被針葉林取代,幼中齡林多于成熟林,加之濕地的過度開發(fā)等,使森林的水土保持功能和生物多樣性大為降低。④工農(nóng)業(yè)開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城鎮(zhèn)建設(shè)加速,人為水土流失嚴(yán)重。

為此,在生態(tài)保護(hù)上,修訂后的《辦法》應(yīng)突出重要山脈、重要河流源頭和重要生態(tài)原地的生態(tài)樣板地區(qū)水土資源保護(hù),除了堅決貫徹水土保持法的生態(tài)保護(hù)和修復(fù)規(guī)范外,應(yīng)補充強(qiáng)化這些重要生態(tài)區(qū)的保護(hù)和修復(fù)規(guī)范。近些年來,江西省人大對《江西省五河源頭和鄱陽湖生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》進(jìn)行了廣泛調(diào)研和意見征集;省政府設(shè)立“五河一湖”及東江源頭保護(hù)區(qū),下發(fā)了《江西省人民政府加強(qiáng)“五河一湖”和東江源頭環(huán)境保護(hù)的若干意見》,著手或正在建設(shè)鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)保護(hù)工程,如濕地保護(hù)與恢復(fù)工程,擬恢復(fù)濕地植被 3.33萬 hm2(50萬畝)以上,治理“五河”入湖口濕地 2萬 hm2(30萬畝);水源涵養(yǎng)林建設(shè)與保護(hù)工程,擬在“五河”源頭及兩岸、主要支流源頭及兩岸、大型水庫庫區(qū)周邊實施封山育林、人工造林、補植補造、水源涵養(yǎng)林建設(shè)與保護(hù)工程;造林綠化“一大四小”工程,將圍繞江西省森林覆蓋率達(dá)到 63%這一總體目標(biāo),實施市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊所在地以及基礎(chǔ)設(shè)施和工業(yè)園區(qū)等 4個重點區(qū)域的綠化;森林資源保護(hù)工程,對流域內(nèi)的 140萬 hm2(2 100萬畝)天然闊葉林全面實行禁伐,對 340萬 hm2(5 100萬畝)生態(tài)公益林實行嚴(yán)格保護(hù);治理“五河”源頭和支流的水土流失,加固整治“五河”干流,取締工礦污染源,治理養(yǎng)殖污染湖庫;農(nóng)業(yè)面源污染控制工程,重點建設(shè)流域內(nèi)鄉(xiāng)村清潔工程示范村、畜禽標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖場(小區(qū))、規(guī)模養(yǎng)殖場、大中型沼氣工程等。這一系列政策和系統(tǒng)工程是強(qiáng)化和補充江西特色的生態(tài)保護(hù)規(guī)范的基礎(chǔ)和依據(jù)。應(yīng)強(qiáng)化和補充的規(guī)范有:水土保持保護(hù)性規(guī)劃和規(guī)范;資金向鄱陽湖核心區(qū)和河流源頭區(qū)傾斜規(guī)范及生態(tài)補償制度;開發(fā)項目準(zhǔn)入和土石渣排棄許可制度;水土保持面源污染防治和生態(tài)修復(fù)措施規(guī)范;保護(hù)區(qū)域水土保持禁止性、限制性和鼓勵性具體規(guī)范;獎懲規(guī)范等。

[1]孫禮.關(guān)于水土保持法修訂及其體系完善的建議[J].中國水土保持,2005(10):11-13.

[2]曾大林,蒲朝勇.湘贛兩省水土保持工作調(diào)查報告[J].中國水土保持,1998(11):7-10.

[3]郭遠(yuǎn)明.江西:森林覆蓋率豈能當(dāng)“花瓶”?——鄱陽湖流域水土流失調(diào)查[EB/OL].http://www.peop le.com.cn/GB/shehui/8217/34282/34284/2744223.htm l,2004-08-27.

[4]趙其國.南方八省紅壤區(qū)水土流失現(xiàn)狀及其治理建議[EB/OL].http://www.cern.ac.cn/2news/detail.asp?id=7269＆channelid1=＆Page1=1,2006-03-28.

[5]江西省水土保持科學(xué)研究所.江西崩崗調(diào)查報告[R].南昌:江西省水土保持科學(xué)研究所,2008.

[6]師哲,張亭,高華斌.鄱陽湖地區(qū)流域水土流失特點研究初探[J].長江科學(xué)院院報,2008(3).

[7]周躍龍,王懷建,姚麗文,等,鄱陽湖區(qū)生態(tài)環(huán)境分析與綜合治理對策[D].上海:中國科學(xué)院上海冶金研究所,2000.

S157

C

1000-0941(2011)04-0008-04

孫禮(1957—),男,安徽安慶市人,副調(diào)研員,從事水土保持管理工作。

2011-01-25

(責(zé)任編輯 孫占鋒)