姜德文

(水利部水土保持監(jiān)測中心,北京 100053)

加快水土保持基礎(chǔ)工作為新水土保持法的實施提供支撐

姜德文

(水利部水土保持監(jiān)測中心,北京 100053)

水土保持法;修訂;實施;基礎(chǔ)工作

新水土保持法中有許多新的條文以及針對特定區(qū)域的特別規(guī)定,既關(guān)系到水土保持管理范圍與職責(zé),又涉及違法行為的界定和行政處罰。為保障新法的順利實施,急需加快水土保持基礎(chǔ)工作,開展深入研究。一是扎實做好水土流失調(diào)查工作,為重點防治區(qū)劃分和目標(biāo)考核提供科學(xué)依據(jù);二是全面做好水土保持重要區(qū)域的調(diào)查研究,為水土保持規(guī)劃提供科學(xué)依據(jù);三是科學(xué)確定禁墾坡度,為各省(區(qū)、市)劃定禁止開墾坡度提供決策依據(jù)。

修訂后的《中華人民共和國水土保持法》已由中華人民共和國第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十八次會議于2010年 12月 25日通過,自 2011年 3月 1日起正式實施。新的水土保持法更加完善了法律責(zé)任,特別是增加并確定了水土保持規(guī)劃的法律地位,強(qiáng)化了水土保持監(jiān)測等基礎(chǔ)工作。新法中有許多新的條文以及針對特定區(qū)域的特別規(guī)定,急需通過水土保持監(jiān)測等深入細(xì)致的基礎(chǔ)研究工作,加以逐一明確和落實,只有這樣才能使水土保持法真正得以貫徹實施。各流域機(jī)構(gòu)、各省(市、區(qū))水行政主管部門,有關(guān)科研院所、大專院校,特別是水土保持監(jiān)測機(jī)構(gòu),都應(yīng)積極行動起來,共同參與這些基礎(chǔ)工作的研究和規(guī)劃的編制工作。

1 扎實做好水土流失調(diào)查工作,為重點防治區(qū)劃分和目標(biāo)考核提供科學(xué)依據(jù)

1.1 以高質(zhì)量的水土保持普查成果保障水土流失重點防治區(qū)劃分的科學(xué)性

新法第十二條規(guī)定:縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)水土流失調(diào)查結(jié)果劃定并公告水土流失重點預(yù)防區(qū)和重點治理區(qū)。對水土流失潛在危險較大的區(qū)域,應(yīng)當(dāng)劃定為水土流失重點預(yù)防區(qū);對水土流失嚴(yán)重的區(qū)域,應(yīng)當(dāng)劃定為水土流失重點治理區(qū)。第三十條規(guī)定:國家加強(qiáng)水土流失重點預(yù)防區(qū)和重點治理區(qū)的坡耕地改梯田、淤地壩等水土保持重點工程建設(shè),加大生態(tài)修復(fù)力度。第二十四條規(guī)定:生產(chǎn)建設(shè)項目選址、選線應(yīng)當(dāng)避讓水土流失重點預(yù)防區(qū)和重點治理區(qū);無法避讓的,應(yīng)當(dāng)提高防治標(biāo)準(zhǔn),優(yōu)化施工工藝,減少地表擾動和植被損壞范圍,有效控制可能造成的水土流失。

原水土保持法頒布后,各地于 1999年前后根據(jù)以往的水土保持調(diào)查成果,對水土流失重點預(yù)防區(qū)、重點監(jiān)督區(qū)和重點治理區(qū)進(jìn)行了劃分,國家也劃分并公告了 42個國家級重點防治區(qū)。10多年來我國土壤侵蝕狀況、水土流失防治情況、生態(tài)保護(hù)與建設(shè)情況等都發(fā)生了許多變化,加之新的水土保持法對重點預(yù)防區(qū)、重點治理區(qū)的生產(chǎn)建設(shè)項目提出了限制性規(guī)定,因此各地應(yīng)根據(jù)新的情況劃分重點防治區(qū)。當(dāng)前,全國正在根據(jù)國務(wù)院的統(tǒng)一部署,開展全國第一次水利普查(其中含水土保持第四次普查),將全面、系統(tǒng)地調(diào)查水土流失現(xiàn)狀。此次調(diào)查,采用了更為精確的遙感影像、土地利用、地形數(shù)據(jù)、土壤與植被、系列氣象資料等,同時在全國按一定網(wǎng)絡(luò)密度布設(shè)了抽樣調(diào)查點,通過對水土流失影響因子的詳細(xì)調(diào)查及模型計算,調(diào)查水土流失類型、面積、強(qiáng)度及分布情況。此次普查工作的精度和質(zhì)量,直接關(guān)系到縣級、省級、國家級水土流失重點預(yù)防區(qū)和重點治理區(qū)劃分的準(zhǔn)確性,進(jìn)而會影響到國家水土保持和生態(tài)建設(shè)決策的科學(xué)性。因此,各地一定要精心組織、認(rèn)真負(fù)責(zé)地做好水土保持普查這一最基礎(chǔ)的工作。

1.2 以扎實準(zhǔn)確的抽樣調(diào)查基礎(chǔ)成果為政府目標(biāo)考核提供技術(shù)支撐

新法第四條第二款規(guī)定:國家在水土流失重點預(yù)防區(qū)和重點治理區(qū),實行地方各級人民政府水土保持目標(biāo)責(zé)任制和考核獎懲制度。上級政府對下一級政府的水土保持目標(biāo)責(zé)任除了進(jìn)行定性總結(jié)、考評外,還要有定量測評、考核,如年度治理水土流失面積、年度預(yù)防區(qū)保護(hù)面積、年度水土流失強(qiáng)度變化、年度水土流失量等,這些指標(biāo)不能用統(tǒng)計數(shù)據(jù)進(jìn)行考核,而要通過各地在普查中建立的抽樣調(diào)查點獲取每年度的數(shù)據(jù)。因此,抽樣調(diào)查點現(xiàn)場查勘、調(diào)查的扎實程度、精細(xì)程度、準(zhǔn)確度,都直接關(guān)系到基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性,也會對以后每年度的調(diào)查產(chǎn)生影響。只有工作做扎實了、基礎(chǔ)牢靠了,才能為今后的政府目標(biāo)考核提供強(qiáng)有力的支撐。

1.3 以相關(guān)調(diào)查成果保障崩塌、滑坡危險區(qū)和泥石流易發(fā)區(qū)劃分的科學(xué)性

新法第十七條規(guī)定:禁止在崩塌、滑坡危險區(qū)或者泥石流易發(fā)區(qū)從事取土、挖砂、采石等活動。崩塌、滑坡危險區(qū)或者泥石流易發(fā)區(qū)的范圍,由縣級以上地方人民政府劃定并公告。崩塌、滑坡危險區(qū)和泥石流易發(fā)區(qū)的劃定,應(yīng)當(dāng)與地質(zhì)災(zāi)害防治規(guī)劃確定的地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)、重點防治區(qū)相銜接。同時,要求地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對取土、挖砂、采石等活動的管理,預(yù)防和減輕水土流失。

在相應(yīng)的處罰條款第四十八條規(guī)定:違反本法規(guī)定,在崩塌、滑坡危險區(qū)或者泥石流易發(fā)區(qū)從事取土、挖砂、采石等可能造成水土流失的活動的,由縣級以上地方人民政府水行政主管部門責(zé)令停止違法行為,沒收違法所得,對個人處一千元以上一萬元以下罰款,對單位處二萬元以上二十萬元以下罰款。

因此,劃分上述區(qū)域十分重要,不僅關(guān)系到預(yù)防嚴(yán)重水土流失災(zāi)害的發(fā)生,而且涉及行政處罰。對可能存在崩塌、滑坡、泥石流的區(qū)域,水行政主管部門應(yīng)會同有關(guān)部門,向地方政府提供調(diào)查依據(jù)和研究成果,準(zhǔn)確劃分存在嚴(yán)重水土流失災(zāi)害(崩塌、滑坡、泥石流)的區(qū)域,并實行嚴(yán)格的管理,最大限度地避免和減少重大水土流失災(zāi)害的發(fā)生。

2 全面做好水土保持重要區(qū)域的調(diào)查研究,為水土保持規(guī)劃提供科學(xué)依據(jù)

2.1 水土保持規(guī)劃將全面指導(dǎo)水土保持工作的開展

新法第三條確定的水土保持工作方針中,強(qiáng)調(diào)要全面規(guī)劃。第四條規(guī)定:縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將水土保持工作納入本級國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃,對水土保持規(guī)劃確定的任務(wù),安排專項資金,并組織實施。第十四條第二款規(guī)定:水土保持規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn),應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行;經(jīng)批準(zhǔn)的規(guī)劃根據(jù)實際情況需要修改的,應(yīng)當(dāng)按照規(guī)劃編制程序報原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)?？梢?水土保持規(guī)劃將成為指導(dǎo)水土流失防治工作的綱領(lǐng)性文件,具有極高的地位和作用。

新法對一些特定區(qū)域的水土流失防治規(guī)定了責(zé)任和義務(wù),并要求通過水土保持規(guī)劃加以明確。這是因為,水土保持規(guī)劃是在全面系統(tǒng)調(diào)查研究的基礎(chǔ)上編制的,對自然環(huán)境條件及水土流失特征、水土流失狀況、可能產(chǎn)生的水土流失及其危害后果等進(jìn)行了深入、細(xì)致的分析和研究;規(guī)劃經(jīng)過了技術(shù)咨詢和專家論證;規(guī)劃按嚴(yán)格的程序經(jīng)縣級以上人民政府及其授權(quán)的部門審批。因此,編制好規(guī)劃對開展水土保持工作意義重大。

2.2 需通過水土保持規(guī)劃確定重要的水土保持區(qū)域

2.2.1 水土流失嚴(yán)重區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)

新法第十八條規(guī)定:水土流失嚴(yán)重、生態(tài)脆弱的地區(qū),應(yīng)當(dāng)限制或者禁止可能造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)活動,嚴(yán)格保護(hù)植物、沙殼、結(jié)皮、地衣等。

這是對生產(chǎn)建設(shè)活動的區(qū)域性限制規(guī)定,涉及監(jiān)督管理,必須通過規(guī)劃明確這些區(qū)域。建議根據(jù)原地貌土壤侵蝕狀況、擾動后的土壤侵蝕強(qiáng)度變化情況、可能產(chǎn)生的水土流失危害等確定水土流失嚴(yán)重區(qū)域。關(guān)于生態(tài)脆弱區(qū),研究認(rèn)為生態(tài)脆弱區(qū)是指巖性、地貌、土壤、水熱、大氣和生物相互之間關(guān)系不協(xié)調(diào)的地區(qū),也就是生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性較差、對環(huán)境變化反映較為敏感、破壞后極難恢復(fù)的區(qū)域,建議將這些區(qū)域劃定為生態(tài)脆弱區(qū),加強(qiáng)保護(hù)。

2.2.2 容易發(fā)生水土流失的區(qū)域

新法第二十五條規(guī)定:在山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)以及水土保持規(guī)劃確定的容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域開辦可能造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)項目,生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案。在相應(yīng)的處罰條款第五十三條規(guī)定:依法應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案的生產(chǎn)建設(shè)項目,未編制水土保持方案或者編制的水土保持方案未經(jīng)批準(zhǔn)而開工建設(shè)的,由縣級以上人民政府水行政主管部門責(zé)令停止違法行為,限期補(bǔ)辦手續(xù);逾期不補(bǔ)辦的,處五萬元以上五十萬元以下的罰款;對生產(chǎn)建設(shè)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。

這一條是對需編報水土保持方案區(qū)域的規(guī)定,涉及監(jiān)督管理與行政處罰。山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)是一個地貌特征的概念,一般較容易甄別和確認(rèn)。對容易發(fā)生水土流失的區(qū)域則須通過科學(xué)全面的、對水土流失防治具有指導(dǎo)意義的水土保持規(guī)劃加以明確。對生產(chǎn)建設(shè)項目而言,擾動地表、挖填土石方、棄置土石渣等活動會引發(fā)或加重水土流失,因此除山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)以外的其他區(qū)域,如平原區(qū)、工業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū),只要有擾動地表、挖填土石方、棄置土石渣等活動的,均是容易發(fā)生水土流失的區(qū)域,應(yīng)編制水土保持方案,進(jìn)行防治。

2.2.3 造成嚴(yán)重水土流失的項目

新法第四十一條規(guī)定:對可能造成嚴(yán)重水土流失的大中型生產(chǎn)建設(shè)項目,生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)自行或者委托具備水土保持監(jiān)測資質(zhì)的機(jī)構(gòu),對生產(chǎn)建設(shè)活動造成的水土流失進(jìn)行監(jiān)測,并將監(jiān)測情況定期報當(dāng)?shù)厮姓鞴懿块T。

這是對生產(chǎn)建設(shè)項目有義務(wù)開展水土保持監(jiān)測的規(guī)定,也是對造成嚴(yán)重水土流失予以堅決制止的強(qiáng)制規(guī)定。在具體界定時,應(yīng)根據(jù)水土保持方案中的預(yù)測結(jié)論、可能造成的水土流失危害,加以確定。

此外,新法第四十四條規(guī)定:被檢查單位或者個人拒不停止違法行為,造成嚴(yán)重水土流失的,報經(jīng)水行政主管部門批準(zhǔn),可以查封、扣押實施違法行為的工具及施工機(jī)械、設(shè)備等?？梢?對于造成嚴(yán)重水土流失的,將采取強(qiáng)制措施停止違法行為。

3 科學(xué)確定禁墾坡度,為劃定禁止開墾坡度提供決策依據(jù)

原法與新法均規(guī)定,禁止在 25度以上陡坡地開墾種植農(nóng)作物。同時規(guī)定,各省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況,可以規(guī)定小于 25度的禁止開墾坡度。禁止開墾的陡坡地的范圍由當(dāng)?shù)乜h級人民政府劃定并公告。新法中進(jìn)一步規(guī)定,在 25度以上陡坡地種植經(jīng)濟(jì)林的,應(yīng)當(dāng)科學(xué)選擇樹種,合理確定規(guī)模,采取水土保持措施,防止造成水土流失。

在相應(yīng)的處罰條款第四十九條規(guī)定:違反本法規(guī)定,在禁止開墾坡度以上陡坡地開墾種植農(nóng)作物的,由縣級以上地方人民政府水行政主管部門責(zé)令停止違法行為,采取退耕、恢復(fù)植被等補(bǔ)救措施;按照開墾或者開發(fā)面積,可以對個人處每平方米二元以下的罰款,對單位處每平方米十元以下的罰款。

原法在1991年頒布后,各省在配套法規(guī)中規(guī)定了本省小于25度的禁墾坡度。20年來國家和地方實施了一大批坡耕地改梯田工程、溝道治理工程、退耕還林工程、天然林保護(hù)工程等,大大減少了陡坡地的水土流失。新法頒布后,各地可以根據(jù)目前的耕地資源數(shù)量和分布狀況,人口、糧食、經(jīng)濟(jì)狀況,水土流失與生態(tài)環(huán)境狀況等,研究確定合理的禁墾坡度。

4 開展基礎(chǔ)研究和規(guī)劃工作可借鑒的文獻(xiàn)

上述許多區(qū)域的確定,既關(guān)系到水土流失防治與生態(tài)保護(hù)工作的開展,同時又關(guān)系到行政監(jiān)督執(zhí)法、公民法人和社會組織的權(quán)益。因此,研究這些問題應(yīng)遵循科學(xué)、合理、規(guī)范的原則,涉及全國性的問題應(yīng)統(tǒng)一協(xié)調(diào),地區(qū)性的問題可以因地制宜,區(qū)域間可以有一定區(qū)別。以下一些文獻(xiàn)在開展研究時可參考:①《水土保持術(shù)語》(GB/T 20465—2006);②《土壤侵蝕分類分級標(biāo)準(zhǔn)》(SL 190—2007);③《中國水利百科全書水土保持分冊》(2004);④《中國水土流失與生態(tài)安全科學(xué)考察報告》(1— 12卷,2010);⑤《全國主體功能區(qū)劃分規(guī)劃》(2010);⑥《飲用水水源保護(hù)區(qū)劃分技術(shù)規(guī)范》(HJ/T 338— 2007);⑦《生態(tài)環(huán)境狀況評價技術(shù)規(guī)范》(HJ/T 192—2006);⑧《全國生態(tài)功能區(qū)劃》(2008);⑨《全國生態(tài)脆弱區(qū)保護(hù)規(guī)劃綱要》(2008);⑩中國地質(zhì)調(diào)查局發(fā)布的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)《滑坡崩塌泥石流災(zāi)害詳細(xì)調(diào)查規(guī)范》。

S157

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1000-0941(2011)04-0006-03

姜德文(1959—),男,內(nèi)蒙古阿拉善左旗人,教授級高級工程師,享受國務(wù)院政府特殊津貼專家,博士,水利部水土保持監(jiān)測中心副主任,長期從事水土保持項目管理、監(jiān)測和技術(shù)咨詢等工作。

2011-02-11

(責(zé)任編輯 孫占鋒)