《中華人民共和國水土保持法》釋義（四）

第六章 法律責(zé)任

法律責(zé)任是指公民、法人或其他組織實施違法行為所必須承擔(dān)的法律后果，即因違法行為而受到的法律制裁。法律責(zé)任均由法律明確規(guī)定，并由法定機關(guān)依法追究。按違法行為的性質(zhì)，法律責(zé)任分為行政法律責(zé)任、民事法律責(zé)任、刑事法律責(zé)任三類。行政法律責(zé)任（簡稱行政責(zé)任）是指公民、法人或其他組織實施違法行為但尚未構(gòu)成犯罪、未由行政機關(guān)依法追究的法律責(zé)任，主要包括行政處分、行政處罰。民事法律責(zé)任（簡稱民事責(zé)任）是指公民、法人或其他組織違反民事法律規(guī)范而應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，主要包括違反合同的民事責(zé)任即違約責(zé)任、侵權(quán)的民事責(zé)任。刑事法律責(zé)任（簡稱刑事責(zé)任）是指公民、法人或其他組織實施違法行為且構(gòu)成犯罪、由司法機關(guān)依法追究的法律責(zé)任。違法行為具體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)哪種法律責(zé)任，應(yīng)當(dāng)根據(jù)違法行為的性質(zhì)、特點、危害程度等多種因素確定。

新水土保持法對原水土保持法的“法律責(zé)任”作了全面修訂，由原來的9條增至12條，其中新增7條，修改5條，主要體現(xiàn)在四個方面：一是對新設(shè)定或修訂的法律制度規(guī)定了法律責(zé)任，完善了水土保持法律責(zé)任體系；二是增加了對違法行為的處罰種類，加大了處罰力度，體現(xiàn)了“過罰相當(dāng)”的原則；三是完善了法律責(zé)任的履行方式，加強了法律責(zé)任的可執(zhí)行性和可操作性；四是與有關(guān)法律相銜接，精簡了有關(guān)刑事責(zé)任、治安管理處罰、民事責(zé)任、行政復(fù)議等方面的具體規(guī)定。

第四十七條 水行政主管部門或者其他依照本法規(guī)定行使監(jiān)督管理權(quán)的部門，不依法作出行政許可決定或者辦理批準(zhǔn)文件的，發(fā)現(xiàn)違法行為或者接到對違法行為的舉報不予查處的，或者有其他未依照本法規(guī)定履行職責(zé)的行為的，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。

【釋義】

本條是對水行政主管部門或者其他依照本法行使監(jiān)督管理權(quán)的部門未依法履行法定職責(zé)的法律責(zé)任的規(guī)定。

一、依法行政是依法治國的重要內(nèi)容。建設(shè)法治國家，首先要求包括行政機關(guān)在內(nèi)的一切行使國家公權(quán)力的機關(guān)必須依法行使法定職權(quán)、依法履行法定職責(zé)、依法進行社會管理、依法提供公共服務(wù)，違法行使職權(quán)或未依法履行法定職責(zé)必須承擔(dān)法律責(zé)任。按照國務(wù)院印發(fā)的《全面推進依法行政實施綱要》（國發(fā)〔2004〕10號），依法行政的基本要求是行政機關(guān)合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一。行政機關(guān)違法或者不當(dāng)行使職權(quán)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任，實現(xiàn)權(quán)力和責(zé)任的統(tǒng)一。本條規(guī)定水行政主管部門或者其他依照本法行使監(jiān)督管理權(quán)的部門未依法履行法定職責(zé)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，突出體現(xiàn)了依法行政的精神和要求。

二、本條規(guī)定的是水行政主管部門或者其他依照本法行使監(jiān)督管理權(quán)的部門未依法履行法定職責(zé)的違法行為。

本法第五條規(guī)定，國務(wù)院水行政主管部門主管全國的水土保持工作；國務(wù)院水行政主管部門在國家確定的重要江河、湖泊設(shè)立的流域管理機構(gòu) （以下簡稱流域管理機構(gòu)），在所管轄范圍內(nèi)依法承擔(dān)水土保持監(jiān)督管理職責(zé)；縣級以上地方人民政府水行政主管部門主管本行政區(qū)域的水土保持工作；縣級以上人民政府林業(yè)、農(nóng)業(yè)、國土資源等有關(guān)部門按照各自職責(zé)，做好有關(guān)的水土流失預(yù)防和治理工作。第五十九條規(guī)定，縣級以上地方人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況確定的負(fù)責(zé)水土保持工作的機構(gòu)，行使本法規(guī)定的水行政主管部門水土保持工作的職責(zé)。根據(jù)以上規(guī)定，依照本法行使監(jiān)督管理權(quán)的部門，主要為縣級以上人民政府水行政主管部門、流域管理機構(gòu)，縣級以上地方人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況確定的負(fù)責(zé)水土保持工作的機構(gòu)，以及縣級以上人民政府林業(yè)、農(nóng)業(yè)、國土資源等有關(guān)部門。這些部門、機構(gòu)未依法履行法定職責(zé)的，均應(yīng)當(dāng)承擔(dān)本條規(guī)定的法律責(zé)任。

依據(jù)本條規(guī)定，水行政主管部門或者其他依照本法行使監(jiān)督管理權(quán)的部門未依法履行法定職責(zé)的違法行為具體包括：

1.不依法作出行政許可決定或者辦理批準(zhǔn)文件的。

行政許可是水土保持管理的重要手段，對于預(yù)防和治理水土流失具有重要作用。本法內(nèi)容中涉及了行政許可，如：①第二十五條規(guī)定的水土保持方案審批；②第四十一條規(guī)定的水土保持監(jiān)測資質(zhì)的審批。水行政主管部門或者其他依照本法行使監(jiān)督管理權(quán)的部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照本法及行政許可法等相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，向符合條件的申請人作出行政許可決定或者辦理批準(zhǔn)文件，對不符合法定條件的單位一律不得作出行政許可決定或者辦理批準(zhǔn)文件。水行政主管部門或者其他依照本法行使監(jiān)督管理權(quán)的部門對不符合法定條件的申請人作出行政許可決定或者辦理批準(zhǔn)文件、超越職權(quán)作出行政許可決定或者辦理批準(zhǔn)文件、對符合法定條件的申請人不予作出行政許可決定或者辦理批準(zhǔn)文件以及不在法定期限內(nèi)作出行政許可決定或者辦理批準(zhǔn)文件的，均構(gòu)成違法，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)本條規(guī)定的法律責(zé)任。

2.發(fā)現(xiàn)違法行為或者接到對違法行為的舉報不予查處的。

查處違反水土保持法的行政違法行為，是水行政主管部門或者其他依照本法行使監(jiān)督管理權(quán)的部門的法定職權(quán)和職責(zé)。水行政主管部門或者其他依照本法行使監(jiān)督管理權(quán)的部門，應(yīng)當(dāng)通過各種行之有效的方式方法，積極主動地進行監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)違法行為要依法及時、有效查處。例如本法第二十九條規(guī)定，縣級以上人民政府水行政主管部門、流域管理機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)對生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案的實施情況進行跟蹤檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時處理。發(fā)現(xiàn)違法行為而不予查處，應(yīng)當(dāng)作為而不作為，是失職、瀆職行為，是對違法行為的放縱，嚴(yán)重?fù)p害水土保持工作和行政管理秩序，是一種違法行為，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任。

水土保持是一項社會性很強的工作，需要社會各界廣泛參與，動員全社會的力量共同開展水土保持。本法第八條規(guī)定，任何單位和個人都有保護水土資源、預(yù)防和治理水土流失的義務(wù)，并有權(quán)對破壞水土資源、造成水土流失的行為進行舉報。對于單位和個人舉報的破壞水土資源、造成水土流失的行為，水行政主管部門或者其他依照本法行使監(jiān)督管理權(quán)的部門應(yīng)當(dāng)依法及時調(diào)查、取證、核實，舉報屬實、確實存在違法行為的，應(yīng)當(dāng)依法及時有效查處。如果接到對違法行為舉報不予查處的，也是失職、瀆職行為，是一種違法行為，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任。

3.有其他未依照本法規(guī)定履行職責(zé)的行為的。

這是兜底性、總括性規(guī)定，即水行政主管部門或者其他依照本法行使監(jiān)督管理權(quán)的部門，除以上兩種違法行為外，凡有其他未依照本法規(guī)定履行職責(zé)的行為的，均應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任。未依照本法規(guī)定履行職責(zé)的行為可以是不作為，也可以是作為不到位或亂作為。這樣規(guī)定，進一步完善和強化了水行政主管部門或者其他依照本法行使監(jiān)督管理權(quán)的部門的法律責(zé)任，不僅有利于依法追究水行政主管部門或者其他依照本法行使監(jiān)督管理權(quán)的部門違法行為的法律責(zé)任，而且有助于加強水行政主管部門或者其他依照本法行使監(jiān)督管理權(quán)的部門依法行政的法治意識和素質(zhì)，促進和提高依法行政的水平。

三、本條規(guī)定的法律責(zé)任是處分，承擔(dān)法律責(zé)任的主體是直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員。

處分又稱行政處分，是行政責(zé)任的一種，是指行政機關(guān)內(nèi)部上級對下級以及監(jiān)察機關(guān)、人事部門對違法的國家工作人員依法給予的法律制裁。公務(wù)員法第五十六條規(guī)定，處分分為警告、記過、記大過、降級、撤職、開除六種形式。實際操作中處分可分為三種情況：①對違法行為較輕，仍能擔(dān)任現(xiàn)任職務(wù)的人員，可以給予警告、記過、記大過處分；②對違法行為較重，不宜繼續(xù)擔(dān)任現(xiàn)任職務(wù)的人員，給予降級、撤職處分；③對嚴(yán)重違法失職的，給予開除處分。具體給予違法行為人何種處分，應(yīng)當(dāng)由任免機關(guān)或者監(jiān)察機關(guān)根據(jù)不同情況做出。

第四十八條 違反本法規(guī)定，在崩塌、滑坡危險區(qū)或者泥石流易發(fā)區(qū)從事取土、挖砂、采石等可能造成水土流失的活動的，由縣級以上地方人民政府水行政主管部門責(zé)令停止違法行為，沒收違法所得，對個人處一千元以上一萬元以下的罰款，對單位處二萬元以上二十萬元以下的罰款。

【釋義】

本條是對在崩塌、滑坡危險區(qū)或者泥石流易發(fā)區(qū)從事取土、挖砂、采石等可能造成水土流失的活動的法律責(zé)任的規(guī)定。

一、本條規(guī)定的違法行為是在崩塌、滑坡危險區(qū)和泥石流易發(fā)區(qū)從事取土、挖砂、采石等可能造成水土流失的活動。

本法第十七條規(guī)定，禁止在崩塌、滑坡危險區(qū)和泥石流易發(fā)區(qū)從事取土、挖砂、采石等可能造成水土流失的活動。崩塌、滑坡危險區(qū)和泥石流易發(fā)區(qū)，不僅是水土流失易發(fā)的高危地區(qū)，而且也是水土流失治理的難點地區(qū)。在這些地區(qū)從事取土、挖砂、采石等可能造成水土流失的活動，極易造成嚴(yán)重的水土流失，破壞生態(tài)環(huán)境，危害公共安全。因此本法明確予以禁止。只要行為人實施了本條規(guī)定的違法行為，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任、接受法律制裁。

按照本法第十七條的規(guī)定，崩塌、滑坡危險區(qū)和泥石流易發(fā)區(qū)的范圍，由縣級以上地方人民政府劃定并公告?？h級以上地方人民政府劃定并公告崩塌、滑坡危險區(qū)和泥石流易發(fā)區(qū)的范圍，不僅有利于水行政主管部門依法管理和查處在崩塌、滑坡危險區(qū)和泥石流易發(fā)區(qū)從事取土、挖砂、采石等可能造成水土流失的活動，而且有利于公民、法人或其他組織依法自覺規(guī)范自己的行為，避免在崩塌、滑坡危險區(qū)和泥石流易發(fā)區(qū)從事取土、挖砂、采石等可能造成水土流失的活動。但如縣級以上地方人民政府尚未劃定并公告崩塌、滑坡危險區(qū)和泥石流易發(fā)區(qū)的范圍，行政管理相對人在崩塌、滑坡危險區(qū)或者泥石流易發(fā)區(qū)從事取土、挖砂、采石等可能造成水土流失活動的，仍然是一種違法行為，行政管理相對人仍然應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任。而縣級以上地方人民政府未依法及時劃定并公告崩塌、滑坡危險區(qū)和泥石流易發(fā)區(qū)的范圍，是未履行法定職責(zé)的不作為，也是違法行為，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

二、本條規(guī)定的法律責(zé)任由縣級以上地方人民政府水行政主管部門依法追究。按照行政處罰法第二十條規(guī)定，行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機關(guān)管轄；法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。本條縣級以上地方人民政府水行政主管部門是指違法行為發(fā)生地的縣級以上地方人民政府水行政主管部門。

三、本條規(guī)定的法律責(zé)任是行政處罰。行政處罰，是指行政機關(guān)依法對實施違法行為但尚未構(gòu)成犯罪的行政管理相對人給予的行政制裁。行政處罰法規(guī)定行政處罰的種類包括：①警告；②罰款；③沒收違法所得，沒收非法財物；④責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)；⑤暫扣或者吊銷許可證，暫扣或者吊銷執(zhí)照；⑥行政拘留；⑦法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。

本條規(guī)定的行政處罰有以下三種：

1.責(zé)令停止違法行為。即由縣級以上人民政府水行政主管部門責(zé)令違法行為人停止在崩塌、滑坡危險區(qū)或者泥石流易發(fā)區(qū)從事取土、挖砂、采石等可能造成水土流失的違法行為。責(zé)令應(yīng)當(dāng)采用書面的形式，即由縣級以上人民政府水行政主管部門向違法行為人送達責(zé)令停止違法行為的通知書，在特殊情況下也可以采用口頭責(zé)令的形式（例如執(zhí)法人員在實地巡查中發(fā)現(xiàn)違法行為時，可當(dāng)場口頭責(zé)令當(dāng)事人立即停止違法行為）。按照依法行政“程序正當(dāng)”的要求，縣級以上人民政府水行政主管部門應(yīng)當(dāng)盡可能采用書面責(zé)令的方式，一方面作為執(zhí)法部門查處違法行為的材料，另一方面作為行政復(fù)議、行政訴訟的證據(jù)。

2.沒收違法所得。違法所得，是指公民、法人或其他組織從事違法行為或未履行法定義務(wù)而獲得的財物。沒收違法所得，是指行政機關(guān)依法將違法行為人因違法行為所獲得的財物強制無償收歸國有的一種行政處罰。在崩塌、滑坡危險區(qū)和泥石流易發(fā)區(qū)從事取土、挖砂、采石等可能造成水土流失的活動，往往是為了謀取非法經(jīng)濟利益。對于這種違法活動，應(yīng)當(dāng)沒收違法所得，以示懲戒，杜絕違法行為人繼續(xù)從事該違法活動的利益動機，同時也警示其他可能效仿該違法行為的單位和個人?！皼]收違法所得”針對的是從事違法活動且已取得經(jīng)濟利益的違法行為人，如果違法行為人實施了違法行為但未獲得經(jīng)濟利益的，則不適用該處罰。

3.罰款。罰款是指行政處罰機關(guān)依法強制違法行為人當(dāng)場或在一定期限內(nèi)繳納一定數(shù)額貨幣的處罰行為。罰款是一種財產(chǎn)罰。在崩塌、滑坡危險區(qū)或者泥石流易發(fā)區(qū)從事取土、挖砂、采石等可能造成水土流失的活動，既有單位（例如企業(yè)或其他組織）也有個人。對于不同的違法行為人，應(yīng)當(dāng)適用不同的罰款幅度。依據(jù)“過罰相適應(yīng)”的法治原則，罰款額度應(yīng)當(dāng)與違法行為的情節(jié)、危害等因素相適應(yīng)，避免畸輕畸重、顯失公正。本條規(guī)定，對個人處一千元以上一萬元以下的罰款，對單位處二萬元以上二十萬元以下的罰款。對于具體的違法行為人處以的罰款數(shù)額，不僅要考慮違法行為的性質(zhì)、情節(jié)、危害等因素，也要考慮到當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展水平。由于各地經(jīng)濟社會發(fā)展水平不均，因此本條規(guī)定了一個罰款幅度，具體罰款數(shù)額由處罰機關(guān)根據(jù)違法行為的具體情形和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平依法決定。

第四十九條 違反本法規(guī)定，在禁止開墾坡度以上陡坡地開墾種植農(nóng)作物，或者在禁止開墾、開發(fā)的植物保護帶內(nèi)開墾、開發(fā)的，由縣級以上地方人民政府水行政主管部門責(zé)令停止違法行為，采取退耕、恢復(fù)植被等補救措施；按照開墾或者開發(fā)面積，可以對個人處每平方米二元以下的罰款、對單位處每平方米十元以下的罰款。

【釋義】

本條是對在禁止開墾的陡坡地開墾種植農(nóng)作物，或者在禁止開墾、開發(fā)的植物保護帶內(nèi)開墾、開發(fā)的法律責(zé)任的規(guī)定。

一、本條規(guī)定的違法行為包括兩種：

1.在禁止開墾坡度以上陡坡地開墾種植農(nóng)作物。

本法第二十條規(guī)定，禁止在二十五度以上陡坡地開墾種植農(nóng)作物。根據(jù)長期觀測坡度與水土流失關(guān)系得出的結(jié)論，在我國不同的水土流失類型區(qū)，在土壤、雨量、植被覆蓋以及種植管理等相同條件下，水土流失量隨坡度的增加而增加，特別是坡度達到二十五度時，水土流失量明顯加劇。因此，本法明確禁止在二十五度以上陡坡地開墾種植農(nóng)作物。由于各地自然地理條件差異較大，本法第二十條規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況，可以規(guī)定小于二十五度的禁止開墾坡度。此處所指的禁止開墾坡度即為各省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的禁止開墾坡度，沒有規(guī)定小于二十五度禁止開墾坡度的則以二十五度為準(zhǔn)。在禁止開墾坡度以上陡坡地開墾種植農(nóng)作物，就是違法行為，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任。

2.在禁止開墾、開發(fā)的植物保護帶內(nèi)開墾、開發(fā)。

本法第十八條規(guī)定，禁止開墾、開發(fā)植物保護帶。植物保護帶對于保護水土資源、維護生態(tài)安全具有重要作用。開墾、開發(fā)植物保護帶造成嚴(yán)重的水土流失，治理、修復(fù)的難度極大，甚至造成生態(tài)環(huán)境不可逆轉(zhuǎn)的惡化。因此本法禁止開墾、開發(fā)植物保護帶。在禁止開墾、開發(fā)的植物保護帶內(nèi)開墾、開發(fā)，就是違法行為，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任。

二、本條規(guī)定的法律責(zé)任由縣級以上地方人民政府水行政主管部門依法追究。

三、本條規(guī)定的行政責(zé)任包括：

①責(zé)令停止違法行為。即由縣級以上地方人民政府水行政主管部門責(zé)令違法行為人停止在禁止開墾坡度以上陡坡地開墾種植農(nóng)作物或者在禁止開墾、開發(fā)的植物保護帶內(nèi)開墾、開發(fā)的違法行為。

②采取退耕、恢復(fù)植被等補救措施。由縣級以上地方人民政府水行政主管部門責(zé)令違法行為人采取退耕、恢復(fù)植被等補救措施。

③罰款。按照開墾或者開發(fā)面積，可以對個人處每平方米二元以下的罰款、對單位處每平方米十元以下的罰款。

本條規(guī)定的罰款的數(shù)額，是按照開墾或者開發(fā)面積來計算。縣級以上地方人民政府水行政主管部門應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確核算開墾或者開發(fā)面積，作為決定罰款數(shù)額的依據(jù)。本條規(guī)定“可以”處以罰款，即授予縣級以上地方人民政府水行政主管部門行政處罰自由裁量權(quán)?？h級以上地方人民政府水行政主管部門根據(jù)違法行為的性質(zhì)、情節(jié)、危害等多種因素，可以對違法行為人處以罰款，也可以不處以罰款。如違法行為人積極采取了退耕、恢復(fù)植被等補救措施，且恢復(fù)效果良好的，縣級以上地方人民政府水行政主管部門就可以不處或少處罰款。

第五十條 違反本法規(guī)定，毀林、毀草開墾的，依照 《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國草原法》的有關(guān)規(guī)定處罰。

【釋義】

本條是對毀林、毀草開墾應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任的規(guī)定。

一、本條規(guī)定的違法行為是違反本法規(guī)定，毀林、毀草開墾。本法第二十一條規(guī)定，禁止毀林、毀草開墾。森林法第二十三條規(guī)定，禁止毀林開墾。草原法第四十六條規(guī)定，禁止開墾草原。水土保持法、森林法、草原法三部法律從不同的角度規(guī)定了禁止毀林、毀草開墾。因此，毀林、毀草開墾，既是違反水土保持法的行為，也是違反森林法、草原法的行為，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任。應(yīng)當(dāng)說明的是，本條規(guī)定的違法行為是違反水土保持法規(guī)定進行了毀林、毀草開墾，是從水土保持的角度禁止這些違法行為，并要追究違法行為人的法律責(zé)任?？紤]到各單行法律對同一違法行為的行政處罰應(yīng)保持統(tǒng)一，否則對相對人就失去了公平，因此，本條規(guī)定與森林法、草原法作了銜接性的規(guī)定，不再重復(fù)。

二、本條規(guī)定的法律責(zé)任由林業(yè)主管部門、縣級以上人民政府草原行政主管部門依法追究。

按照本條規(guī)定，毀林、毀草開墾的，依照森林法、草原法的有關(guān)規(guī)定處罰。森林法、草原法分別規(guī)定了林業(yè)主管部門、縣級以上人民政府草原行政主管部門是毀林、毀草開墾違法行為的處罰機關(guān)。因此，本條規(guī)定的法律責(zé)任由林業(yè)主管部門、縣級以上人民政府草原行政主管部門分別依據(jù)森林法、草原法予以追究。

三、毀林、毀草開墾的法律責(zé)任

（一）森林法規(guī)定的毀林開墾的法律責(zé)任

《森林法》第四十四條規(guī)定，違反本法規(guī)定，進行開墾、采石、采砂、采土、采種、采脂和其他活動，致使森林、林木受到毀壞的，依法賠償損失；由林業(yè)主管部門責(zé)令停止違法行為，補種毀壞株數(shù)一倍以上三倍以下的樹木，可以處毀壞林木價值一倍以上五倍以下的罰款；拒不補種樹木或者補種不符合國家有關(guān)規(guī)定的，由林業(yè)主管部門代為補種，所需費用由違法者支付。依據(jù)該規(guī)定，毀林開墾的法律責(zé)任是：

1.民事責(zé)任：違法行為人毀林開墾致使森林、林木受到毀壞的，依法賠償受害人的損失。

2.行政責(zé)任：由林業(yè)主管部門責(zé)令停止違法行為，補種毀壞株數(shù)一倍以上三倍以下的樹木，可以處毀壞林木價值一倍以上五倍以下的罰款。對于被責(zé)令補種樹木的，行為人拒不補種樹木或者補種不符合國家有關(guān)規(guī)定的，由林業(yè)主管部門代為補種，所需費用由違法者支付，這是“代執(zhí)行”的行政強制措施，既確保法律責(zé)任的落實，又有利于恢復(fù)森林資源。

此外，需要說明的是，按照刑法第三百四十二條規(guī)定，違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地、林地等農(nóng)用地，改變被占用土地用途，數(shù)量較大，造成耕地、林地等農(nóng)用地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。

（二）草原法規(guī)定的毀草開墾的法律責(zé)任

草原法第六十六條規(guī)定，非法開墾草原，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；尚不夠刑事處罰的，由縣級以上人民政府草原行政主管部門依據(jù)職權(quán)責(zé)令停止違法行為，限期恢復(fù)植被，沒收非法財物和違法所得，并處違法所得一倍以上五倍以下的罰款；沒有違法所得的，并處五萬元以下的罰款；給草原所有者或者使用者造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任。依據(jù)該規(guī)定，毀草開墾的法律責(zé)任是：

1.刑事責(zé)任。非法開墾草原，構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)依據(jù)刑法的有關(guān)規(guī)定追究刑事責(zé)任。刑法第三百四十二條規(guī)定，違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地、林地等農(nóng)用地，改變被占用土地用途，數(shù)量較大，造成耕地、林地等農(nóng)用地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。按照全國人大常委會關(guān)于刑法有關(guān)條文的解釋的規(guī)定，上述“違反土地管理法規(guī)”，是指違反土地管理法、森林法、草原法等法律以及有關(guān)行政法規(guī)中關(guān)于土地管理的規(guī)定。

2.行政責(zé)任。非法開墾草原，尚不夠刑事處罰的，由縣級以上人民政府草原行政主管部門依據(jù)職權(quán)責(zé)令停止違法行為，限期恢復(fù)植被，沒收非法財物和違法所得，并處違法所得一倍以上五倍以下的罰款；沒有違法所得的，并處五萬元以下的罰款。非法財物是指用于非法開墾草原的資金和物品，違法所得是指非法開墾草原所獲得的經(jīng)濟收入。草原法區(qū)分有無違法所得兩種情況，規(guī)定了兩種不同數(shù)額的罰款額度：有違法所得的，并處違法所得一倍以上五倍以下的罰款；沒有違法所得的，并處五萬元以下的罰款。具體數(shù)額由縣級以上草原行政主管部門根據(jù)違法行為的具體情況決定。

3.民事責(zé)任。毀草開墾給草原所有者或者使用者造成損失的，違法行為人依法承擔(dān)賠償責(zé)任，根據(jù)實際損失給予受害人賠償。

第五十一條 違反本法規(guī)定，采集發(fā)菜，或者在水土流失重點預(yù)防區(qū)和重點治理區(qū)鏟草皮、挖樹兜、濫挖蟲草、甘草、麻黃等的，由縣級以上地方人民政府水行政主管部門責(zé)令停止違法行為，采取補救措施，沒收違法所得，并處違法所得一倍以上五倍以下的罰款；沒有違法所得的，可以處五萬元以下的罰款。

在草原地區(qū)有前款規(guī)定違法行為的，依照《中華人民共和國草原法》的有關(guān)規(guī)定處罰。

【釋義】

本條是對違法采集發(fā)菜，或者在水土流失重點預(yù)防區(qū)和重點治理區(qū)鏟草皮，挖樹兜，濫挖蟲草、甘草、麻黃等的法律責(zé)任的規(guī)定。

一、本條規(guī)定的違法行為是采集發(fā)菜，或者在水土流失重點預(yù)防區(qū)和重點治理區(qū)鏟草皮，挖樹兜，濫挖蟲草、甘草、麻黃等活動。

本法第二十一條規(guī)定，禁止采集發(fā)菜，禁止在水土流失重點預(yù)防區(qū)和重點治理區(qū)鏟草皮、挖樹兜或者濫挖蟲草、甘草、麻黃等。發(fā)菜、甘草和麻黃是國家重點保護、管理的野生固沙植物，在保護生態(tài)環(huán)境和草原資源，防止沙漠化方面起著重要作用。多年來，一些草原地區(qū)采集發(fā)菜、濫挖甘草和麻黃的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，導(dǎo)致草場退化和沙化，嚴(yán)重破壞了生態(tài)環(huán)境，影響了農(nóng)牧民的正常生產(chǎn)和生活?！秶鴦?wù)院關(guān)于禁止采集和銷售發(fā)菜制止濫挖甘草和麻黃草有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2000〕13號）明令禁止采集發(fā)菜，取締發(fā)菜貿(mào)易，制止濫挖甘草和麻黃草。依據(jù)本法規(guī)定，在任何地區(qū)采集發(fā)菜，或者在水土流失重點預(yù)防區(qū)和重點治理區(qū)鏟草皮，挖樹兜，濫挖蟲草、甘草、麻黃等活動，就是違法行為，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任。

二、本條規(guī)定的法律責(zé)任主要由縣級以上地方人民政府水行政主管部門依法追究；在草原地區(qū)違反本條規(guī)定的違法行為，由縣級以上地方人民政府草原行政主管部門依法追究法律責(zé)任。

三、本條規(guī)定的行政責(zé)任有：

①責(zé)令停止違法行為。即由縣級以上地方人民政府水行政主管部門責(zé)令違法行為人停止采集發(fā)菜，或者在水土流失重點預(yù)防區(qū)和重點治理區(qū)鏟草皮，挖樹兜，濫挖蟲草、甘草、麻黃等違法行為。

②采取補救措施。即由縣級以上地方人民政府水行政主管部門責(zé)令違法行為人采取植樹種草、保護土壤等補救性措施，以治理因亂采濫挖造成的水土流失。

③沒收違法所得。即由縣級以上地方人民政府水行政主管部門對違法行為人因亂采濫挖而獲得的經(jīng)濟收入予以強制沒收。采集發(fā)菜，或者在水土流失重點預(yù)防區(qū)和重點治理區(qū)鏟草皮，挖樹兜，濫挖蟲草、甘草、麻黃等違法行為，主要是為了謀取經(jīng)濟利益，一般均有違法所得。對違法行為人處以沒收違法所得，杜絕其非法牟利的可能，能夠有效打擊這種違法行為，教育和促使違法行為人不再從事該違法行為。

④罰款。對于從事本條規(guī)定的違法行為、有違法所得的，除沒收違法所得，還要處以違法所得一倍以上五倍以下的罰款；對于從事了本條規(guī)定的違法行為、但沒有違法所得的，縣級以上地方人民政府水行政主管部門可以處五萬元以下的罰款。本條規(guī)定的“可以”表明，縣級以上地方人民政府水行政主管部門根據(jù)違法行為的性質(zhì)、情節(jié)、危害等因素，可以對違法行為人處以罰款，也可以不處以罰款。

四、本條第二款規(guī)定，在草原地區(qū)有前款規(guī)定違法行為的，依照草原法的有關(guān)規(guī)定處罰。即在草原地區(qū)采集發(fā)菜，或者在草原地區(qū)的水土流失重點預(yù)防區(qū)和重點治理區(qū)鏟草皮，挖樹兜，濫挖蟲草、甘草、麻黃等違法行為，依照草原法的有關(guān)規(guī)定處罰。按照草原法第六十七條的規(guī)定，在荒漠、半荒漠和嚴(yán)重退化、沙化、鹽堿化、石漠化、水土流失的草原，以及生態(tài)脆弱區(qū)的草原上采挖植物或者從事破壞草原植被的其他活動的，由縣級以上地方人民政府草原行政主管部門依據(jù)職權(quán)責(zé)令停止違法行為，沒收非法財物和違法所得，可以并處違法所得一倍以上五倍以下的罰款；沒有違法所得的，可以并處五萬元以下的罰款；給草原所有者或者使用者造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任。

第五十二條 在林區(qū)采伐林木不依法采取防止水土流失措施的，由縣級以上地方人民政府林業(yè)主管部門、水行政主管部門責(zé)令限期改正，采取補救措施；造成水土流失的，由水行政主管部門按照造成水土流失的面積處每平方米二元以上十元以下的罰款。

【釋義】

本條是對在林區(qū)采伐林木不依法采取防止水土流失措施的法律責(zé)任的規(guī)定。原水土保持法第三十五條規(guī)定了在林區(qū)采伐林木、不采取水土保持措施、造成嚴(yán)重水土流失的法律責(zé)任。新水土保持法修改了該法律責(zé)任，進一步細(xì)化了違法行為的種類和罰款的幅度。

一、本條規(guī)定的違法行為是在林區(qū)采伐林木不依法采取防止水土流失措施或造成水土流失的行為。

本法第二十二條規(guī)定，林木采伐應(yīng)當(dāng)采用合理方式，嚴(yán)格控制皆伐；對水源涵養(yǎng)林、水土保持林、防風(fēng)固沙林等防護林只能進行撫育和更新性質(zhì)的采伐；對采伐區(qū)和集材道應(yīng)當(dāng)采取防止水土流失的措施，并在采伐后及時更新造林；在林區(qū)采伐林木的，采伐方案中應(yīng)當(dāng)有水土保持措施。采伐方案經(jīng)林業(yè)主管部門批準(zhǔn)后，由林業(yè)主管部門和水行政主管部門監(jiān)督實施。依據(jù)該規(guī)定，在林區(qū)采伐林木，應(yīng)當(dāng)依法采取防止水土流失的措施，不依法采取防止水土流失措施，就是違法行為，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任。

本條規(guī)定的違法行為分為兩種情況：一是在林區(qū)采伐林木不依法采取防止水土流失措施、尚未造成水土流失的行為；二是在林區(qū)采伐林木不依法采取防止水土流失措施，且造成水土流失的行為。這兩種違法行為都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任，但因其危害程度不同，因此承擔(dān)的法律后果也有不同。

二、本條規(guī)定的法律責(zé)任由縣級以上地方人民政府林業(yè)主管部門、水行政主管部門依法追究。應(yīng)當(dāng)注意的是，依據(jù)本條規(guī)定，在林區(qū)采伐林木不依法采取防止水土流失措施的法律責(zé)任，由縣級以上地方人民政府林業(yè)主管部門、水行政主管部門追究；造成水土流失的法律責(zé)任，由水行政主管部門追究。

三、本條規(guī)定的行政責(zé)任有：

①責(zé)令限期改正。即縣級以上地方人民政府林業(yè)主管部門、水行政主管部門責(zé)令違法行為人限期改正其違法行為，停止在林區(qū)采伐林木不依法采取防止水土流失措施或造成水土流失的行為。

②采取補救措施。即在林區(qū)采伐林木的，依法采取防止水土流失措施，具體包括：對采伐區(qū)和集材道采取防止水土流失的措施，并在采伐后及時更新造林；在林區(qū)采伐林木的，在采伐方案中增加水土保持措施；采伐方案經(jīng)林業(yè)主管部門批準(zhǔn)后，由林業(yè)主管部門和水行政主管部門監(jiān)督實施。

③罰款。對于在林區(qū)采伐林木不依法采取防止水土流失措施、且造成水土流失的行為，由水行政主管部門按照造成水土流失的面積處每平方米二元以上十元以下的罰款。應(yīng)當(dāng)注意的是，本條規(guī)定的罰款，只適用于造成水土流失后果的行為，并只能由水行政主管部門作出決定。

第五十三條 違反本法規(guī)定，有下列行為之一的，由縣級以上人民政府水行政主管部門責(zé)令停止違法行為，限期補辦手續(xù)；逾期不補辦手續(xù)的，處五萬元以上五十萬元以下的罰款；對生產(chǎn)建設(shè)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分：

（一）依法應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案的生產(chǎn)建設(shè)項目，未編制水土保持方案或者編制的水土保持方案未經(jīng)批準(zhǔn)而開工建設(shè)的；

（二）生產(chǎn)建設(shè)項目的地點、規(guī)模發(fā)生重大變化，未補充、修改水土保持方案或者補充、修改的水土保持方案未經(jīng)原審批機關(guān)批準(zhǔn)的；

（三）水土保持方案實施過程中，未經(jīng)原審批機關(guān)批準(zhǔn)，對水土保持措施作出重大變更的。

【釋義】

本條是對未依法編制、審批、修改水土保持方案及違法開工建設(shè)的法律責(zé)任的規(guī)定。

一、本條規(guī)定的違法行為是違反本法規(guī)定的水土保持方案制度的行為，具體包括三類：

（一）依法應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案的生產(chǎn)建設(shè)項目，未編制水土保持方案或者編制的水土保持方案未經(jīng)批準(zhǔn)而開工建設(shè)的。

本法第二十五條規(guī)定，在山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)以及水土保持規(guī)劃確定的容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域開辦可能造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)項目，生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案，報縣級以上人民政府水行政主管部門審批，并按照經(jīng)批準(zhǔn)的水土保持方案，采取水土流失預(yù)防和治理措施。第二十六條規(guī)定，依法應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案的生產(chǎn)建設(shè)項目，生產(chǎn)建設(shè)單位未編制水土保持方案或者水土保持方案未經(jīng)水行政主管部門批準(zhǔn)的，生產(chǎn)建設(shè)項目不得開工建設(shè)。根據(jù)上述規(guī)定，在山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)以及水土保持規(guī)劃確定的容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域開辦可能造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)項目，生產(chǎn)建設(shè)單位編制水土保持方案并報縣級以上人民政府水行政主管部門審批，是其法定義務(wù)，必須依法履行。

本項規(guī)定的生產(chǎn)建設(shè)單位違法行為具體包括兩種情況：

①未編制水土保持方案即開工建設(shè)。生產(chǎn)建設(shè)單位在山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)以及水土保持規(guī)劃確定的容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域開辦可能造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)項目，必須編制水土保持方案，這是生產(chǎn)建設(shè)單位的法定義務(wù)，未編制水土保持方案即開工建設(shè)，就是拒不履行法定義務(wù)，就是一種違法行為，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任。

②編制的水土保持方案未經(jīng)批準(zhǔn)而開工建設(shè)。依據(jù)本法第二十五條規(guī)定，縣級以上人民政府水行政主管部門是生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案的審批機關(guān)，水土保持方案只有經(jīng)縣級以上人民政府水行政主管部門審查批準(zhǔn)，生產(chǎn)建設(shè)單位才可以開工建設(shè)。生產(chǎn)建設(shè)單位雖已編制水土保持方案，但該方案未經(jīng)縣級以上人民政府水行政主管部門審查批準(zhǔn)即開工建設(shè)，也是一種違法行為，必須承擔(dān)法律責(zé)任。

（二）生產(chǎn)建設(shè)項目的地點、規(guī)模發(fā)生重大變化，未補充、修改水土保持方案或者補充、修改的水土保持方案未經(jīng)原審批機關(guān)批準(zhǔn)的。

本法第二十五條第三款規(guī)定,水土保持方案經(jīng)批準(zhǔn)后，生產(chǎn)建設(shè)項目的地點、規(guī)模發(fā)生重大變化的，應(yīng)當(dāng)補充或者修改水土保持方案并報原審批機關(guān)批準(zhǔn)。根據(jù)以上規(guī)定，本項規(guī)定的生產(chǎn)建設(shè)單位違法行為具體包括兩種情況：

①未補充、修改水土保持方案。水土保持方案是根據(jù)生產(chǎn)建設(shè)項目的地點、規(guī)模來編制的。生產(chǎn)建設(shè)項目的地點、規(guī)模發(fā)生重大變化，水土保持方案就應(yīng)當(dāng)根據(jù)這些重大變化進行相應(yīng)的補充、修改，以適應(yīng)和滿足已發(fā)生重大變化的生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持工作的需要。因此，生產(chǎn)建設(shè)項目的地點、規(guī)模已發(fā)生重大變化，但生產(chǎn)建設(shè)單位未補充、修改水土保持方案，就不能適應(yīng)和滿足水土保持工作的需要，難以有效預(yù)防和治理生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任。

②補充、修改的水土保持方案未經(jīng)原審批機關(guān)批準(zhǔn)的。經(jīng)縣級以上人民政府水行政主管部門批準(zhǔn)的水土保持方案具有法律效力。生產(chǎn)建設(shè)單位因生產(chǎn)建設(shè)項目的地點、規(guī)模發(fā)生重大變化而補充、修改的水土保持方案，應(yīng)當(dāng)經(jīng)原審批機關(guān)審查批準(zhǔn)。未經(jīng)原審批機關(guān)批準(zhǔn)的，補充、修改的水土保持方案沒有法律效力，不能作為生產(chǎn)建設(shè)單位開展水土保持工作的有效依據(jù)。因此，生產(chǎn)建設(shè)單位不報原審批機關(guān)審查批準(zhǔn)補充、修改的水土保持方案，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任。

（三）水土保持方案實施過程中，未經(jīng)原審批機關(guān)批準(zhǔn)，對水土保持措施作出重大變更的。

本法第二十五條規(guī)定，水土保持方案實施過程中，水土保持措施需要作出重大變更的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)原審批機關(guān)批準(zhǔn)。水土保持方案包括水土流失預(yù)防和治理的范圍、目標(biāo)、措施和投資等內(nèi)容。經(jīng)縣級以上人民政府水行政主管部門批準(zhǔn)的水土保持方案具有法律效力，生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照方案開展水土保持工作。生產(chǎn)建設(shè)單位未經(jīng)原審批機關(guān)批準(zhǔn)，對水土保持措施作出重大變更的，實際上就擅自改變了水行政主管部門批準(zhǔn)的水土保持方案，導(dǎo)致經(jīng)批準(zhǔn)的方案無法有效實施，直接破壞了水土保持管理秩序，極易造成生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任。

二、本條規(guī)定的法律責(zé)任由縣級以上人民政府水行政主管部門依法追究。按照行政處罰法第二十條的規(guī)定，本條規(guī)定的縣級以上人民政府水行政主管部門是指違法行為發(fā)生地的縣級以上人民政府水行政主管部門，包括國務(wù)院水行政主管部門。

三、本條規(guī)定的行政責(zé)任有：

①責(zé)令停止違法行為，限期補辦手續(xù)。縣級以上人民政府水行政主管部門，對于依法應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案的生產(chǎn)建設(shè)項目，未編制水土保持方案或者編制的水土保持方案未經(jīng)批準(zhǔn)而開工建設(shè)的，責(zé)令生產(chǎn)建設(shè)單位停產(chǎn)停業(yè)，限期編制水土保持方案或申請縣級以上人民政府水行政主管部門審查水土保持方案；對于生產(chǎn)建設(shè)項目的地點、規(guī)模發(fā)生重大變化，未補充、修改水土保持方案或者補充、修改的水土保持方案未經(jīng)原審批機關(guān)批準(zhǔn)的，責(zé)令生產(chǎn)建設(shè)單位停產(chǎn)停業(yè)，限期補充、修改水土保持方案或者申請原審批機關(guān)審查補充、修改的水土保持方案；對于水土保持方案實施過程中，未經(jīng)原審批機關(guān)批準(zhǔn)，對水土保持措施作出重大變更的，責(zé)令生產(chǎn)建設(shè)單位停產(chǎn)停業(yè)，限期申請原審批機關(guān)審查水土保持措施的重大變更。

②罰款。生產(chǎn)建設(shè)單位逾期不補辦手續(xù)的，包括未在規(guī)定的期限內(nèi)編制水土保持方案或補辦水土保持方案報批手續(xù)的；未在規(guī)定的期限內(nèi)補充、修改水土保持方案或補辦報批手續(xù)的；或者水土保持措施作出重大變更未在規(guī)定的期限內(nèi)補辦報批手續(xù)的，縣級以上人民政府水行政主管部門處五萬元以上五十萬元以下的罰款。應(yīng)當(dāng)注意的是，依據(jù)本條規(guī)定，生產(chǎn)建設(shè)單位逾期不補辦手續(xù)的，才處以罰款。如果生產(chǎn)建設(shè)單位在縣級以上人民政府水行政主管部門規(guī)定的期限內(nèi)補辦了手續(xù)的，則不處以罰款。

③處分。對生產(chǎn)建設(shè)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。生產(chǎn)建設(shè)單位違反水土保持方案法律制度的行為，是由生產(chǎn)建設(shè)單位的主管人員和相關(guān)工作人員實施的，追究生產(chǎn)建設(shè)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員的法律責(zé)任，給予其處罰，能夠有效懲戒教育違法者，防止再次發(fā)生此類違法行為。這里規(guī)定的處分是行政處分，生產(chǎn)建設(shè)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員如屬于國家工作人員的，依照公務(wù)員法的有關(guān)規(guī)定，由任免機關(guān)或監(jiān)察機關(guān)給予警告、記過、記大過、降級、撤職或者開除的處分。

第五十四條 違反本法規(guī)定，水土保持設(shè)施未經(jīng)驗收或者驗收不合格將生產(chǎn)建設(shè)項目投產(chǎn)使用的，由縣級以上人民政府水行政主管部門責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用，直至驗收合格，并處五萬元以上五十萬元以下的罰款。

【釋義】

本條是對水土保持設(shè)施未經(jīng)驗收或者驗收不合格將生產(chǎn)建設(shè)項目投產(chǎn)使用的法律責(zé)任的規(guī)定。

一、本條規(guī)定的違法行為是水土保持設(shè)施未經(jīng)驗收或者驗收不合格將生產(chǎn)建設(shè)項目投產(chǎn)使用。

本法第二十七條規(guī)定，依法應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案的生產(chǎn)建設(shè)項目中的水土保持設(shè)施，應(yīng)當(dāng)與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)使用；生產(chǎn)建設(shè)項目竣工驗收，應(yīng)當(dāng)驗收水土保持設(shè)施；水土保持設(shè)施未經(jīng)驗收或者驗收不合格的，生產(chǎn)建設(shè)項目不得投產(chǎn)使用。因此，違反上述規(guī)定，水土保持設(shè)施未經(jīng)驗收或者驗收不合格將生產(chǎn)建設(shè)項目投產(chǎn)使用的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任。

二、本條規(guī)定的法律責(zé)任由縣級以上人民政府水行政主管部門依法追究。本條規(guī)定的縣級以上人民政府水行政主管部門包括國務(wù)院水行政主管部門。

三、本條規(guī)定的行政處罰包括：

①責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用。即由縣級以上人民政府水行政主管部門責(zé)令違法的生產(chǎn)建設(shè)項目立即停止生產(chǎn)或者使用，直至水土保持設(shè)施驗收合格。

②罰款。由縣級以上人民政府水行政主管部門對生產(chǎn)建設(shè)單位并處五萬元以上五十萬元以下的罰款。

應(yīng)當(dāng)注意的是，本條規(guī)定的責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用、罰款兩種行政處罰要同時并處，二者缺一不可。

第五十五條 違反本法規(guī)定，在水土保持方案確定的專門存放地以外的區(qū)域傾倒砂、石、土、矸石、尾礦、廢渣等的，由縣級以上地方人民政府水行政主管部門責(zé)令停止違法行為，限期清理，按照傾倒數(shù)量處每立方米十元以上二十元以下的罰款；逾期仍不清理的，縣級以上地方人民政府水行政主管部門可以指定有清理能力的單位代為清理，所需費用由違法行為人承擔(dān)。

【釋義】

本條是對違反本法規(guī)定，在水土保持方案確定的專門存放地以外的區(qū)域傾倒砂、石等廢棄物的法律責(zé)任的規(guī)定。

一、本條規(guī)定的違法行為是在水土保持方案確定的專門存放地以外的區(qū)域傾倒砂、石、土、矸石、尾礦、廢渣等。本法第二十八條規(guī)定，依法應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案的生產(chǎn)建設(shè)項目，其生產(chǎn)建設(shè)活動中排棄的砂、石、土、矸石、尾礦、廢渣等應(yīng)當(dāng)綜合利用；不能綜合利用、確需廢棄的，應(yīng)當(dāng)堆放在水土保持方案確定的專門存放地，并采取措施保證不產(chǎn)生新的危害。因此，違反本法規(guī)定，在水土保持方案確定的專門存放地以外的區(qū)域傾倒砂、石、土、矸石、尾礦、廢渣等的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任。

二、本條規(guī)定的法律責(zé)任由縣級以上地方人民政府水行政主管部門依法追究。

三、本條規(guī)定的行政責(zé)任包括：

①責(zé)令停止違法行為，限期清理。即由縣級以上地方人民政府水行政主管部門責(zé)令違法行為人立即停止在水土保持方案確定的專門存放地以外的區(qū)域傾倒砂、石、土、矸石、尾礦、廢渣等違法行為，不得繼續(xù)傾倒；同時責(zé)令違法行為人在一定期限內(nèi)清理已經(jīng)在水土保持方案確定的專門存放地以外的區(qū)域傾倒的砂、石、土、矸石、尾礦、廢渣等。違法行為人逾期仍不清理的，縣級以上地方人民政府水行政主管部門可以指定有清理能力的單位代為清理，所需費用由違法行為人承擔(dān)。這是一種“代執(zhí)行”的行政強制措施?！按鷪?zhí)行”是指行政管理相對人拒不履行法定義務(wù)或行政機關(guān)依法對其確定的義務(wù)，行政機關(guān)或第三人代其履行義務(wù),并由義務(wù)人承擔(dān)執(zhí)行費用的行政強制措施。通過“代執(zhí)行”的方式，縣級以上地方人民政府水行政主管部門可以有效查處違法傾倒且逾期不清理的違法行為，維護良好的水土保持管理秩序。本條規(guī)定的“代執(zhí)行”是由縣級以上地方人民政府水行政主管部門指定 “有清理能力的”單位代為清理，代為執(zhí)行的單位應(yīng)當(dāng)具有清理能力，如無清理能力，縣級以上地方人民政府水行政主管部門不得指定其代執(zhí)行。

②罰款?？h級以上地方人民政府水行政主管部門在責(zé)令違法行為人停止違法行為、限期清理的同時，對違法行為人按照傾倒數(shù)量處每立方米十元以上二十元以下的罰款。

第五十六條 違反本法規(guī)定，開辦生產(chǎn)建設(shè)項目或者從事其他生產(chǎn)建設(shè)活動造成水土流失，不進行治理的，由縣級以上人民政府水行政主管部門責(zé)令限期治理；逾期仍不治理的，縣級以上人民政府水行政主管部門可以指定有治理能力的單位代為治理，所需費用由違法行為人承擔(dān)。

【釋義】

本條是對開辦生產(chǎn)建設(shè)項目或者從事其他生產(chǎn)建設(shè)活動造成水土流失不進行治理的法律責(zé)任的規(guī)定。

一、本條規(guī)定的違法行為是開辦生產(chǎn)建設(shè)項目或者從事其他生產(chǎn)建設(shè)活動造成水土流失，不進行治理的行為。本法第三十二條規(guī)定,開辦生產(chǎn)建設(shè)項目或者從事其他生產(chǎn)建設(shè)活動造成水土流失的，應(yīng)當(dāng)進行治理。生產(chǎn)建設(shè)單位造成水土流失拒不治理的，就違反了法定義務(wù)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任。

二、本條規(guī)定的法律責(zé)任由縣級以上人民政府水行政主管部門依法追究。本條規(guī)定的縣級以上人民政府水行政主管部門包括國務(wù)院水行政主管部門。

三、本條規(guī)定的行政責(zé)任是責(zé)令限期治理?？h級以上人民政府水行政主管部門責(zé)令生產(chǎn)建設(shè)單位在一定期限內(nèi)治理因其開辦生產(chǎn)建設(shè)項目或者從事其他生產(chǎn)建設(shè)活動造成的水土流失。

對于生產(chǎn)建設(shè)單位逾期仍不治理的，本條規(guī)定了“代執(zhí)行”的行政強制措施，即縣級以上人民政府水行政主管部門可以指定有治理能力的單位代為治理，所需費用由違法行為人承擔(dān)。本條規(guī)定的“代執(zhí)行”是由縣級以上地方人民政府水行政主管部門指定“有治理能力的”單位代為治理，代為執(zhí)行的單位應(yīng)當(dāng)具有治理能力。如無治理能力，縣級以上地方人民政府水行政主管部門不得指定其代為治理。

第五十七條 違反本法規(guī)定，拒不繳納水土保持補償費的，由縣級以上人民政府水行政主管部門責(zé)令限期繳納；逾期不繳納的，自滯納之日起按日加收滯納部分萬分之五的滯納金，可以處應(yīng)繳水土保持補償費三倍以下的罰款。

【釋義】

本條是對違反本法規(guī)定，拒不繳納水土保持補償費的法律責(zé)任的規(guī)定。

一、本條規(guī)定的違法行為是違反本法規(guī)定，拒不繳納水土保持補償費的行為。本法第三十二條規(guī)定,在山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)以及水土保持規(guī)劃確定的容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域開辦生產(chǎn)建設(shè)項目或者從事其他生產(chǎn)建設(shè)活動，損壞水土保持設(shè)施、地貌植被，不能恢復(fù)原有水土保持功能的，應(yīng)當(dāng)繳納水土保持補償費，專項用于水土流失預(yù)防和治理?！八帘３盅a償費”是新《水土保持法》規(guī)定的費種，具有法定性。當(dāng)事人拒不繳納水土保持補償費，就是違反法定義務(wù)，是違法行為，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任。

二、本條規(guī)定的法律責(zé)任由縣級以上人民政府水行政主管部門依法追究。本條規(guī)定的縣級以上人民政府水行政主管部門包括國務(wù)院水行政主管部門。

三、本條規(guī)定的行政責(zé)任包括：

①責(zé)令限期繳納。即由縣級以上人民政府水行政主管部門責(zé)令依據(jù)本法應(yīng)當(dāng)繳納水土保持補償費但拒不繳納的當(dāng)事人在規(guī)定期限內(nèi)繳納水土保持補償費。

②滯納金。對于逾期仍不繳納水土保持補償費的，縣級以上人民政府水行政主管部門自滯納之日起對其按日加收滯納部分萬分之五的滯納金。滯納金指國家稅費征收機關(guān)對不按規(guī)定期限繳納法定稅費的相對人，按滯納天數(shù)加收滯納稅費款額一定比例的款項，是國家對逾期繳納稅費者的一種經(jīng)濟制裁。滯納金具有法定性、強制性和懲罰性的特點?！胺ǘㄐ浴笔侵笢{金須由國家法律、法規(guī)明確規(guī)定，沒有法定依據(jù)不得征收；“強制性”是指滯納金的征收由國家強制力保障實施，征收主體是國家行政機關(guān)或司法機關(guān)；“懲罰性”是指滯納金對超過規(guī)定期限未繳款而采取的懲罰性措施。滯納金只能發(fā)生在國家機關(guān)與公民、法人或其他組織之間，不同于平等民事主體之間的“違約金”。

③罰款。違法行為人逾期不繳納水土保持補償費的，縣級以上人民政府水行政主管部門可以處應(yīng)繳水土保持補償費三倍以下的罰款。本條規(guī)定的“可以”表明罰款是一種選擇性的處罰，即縣級以上人民政府水行政主管部門視違法行為的性質(zhì)、情節(jié)、危害程度等多種因素，確定是否對違法行為人處以罰款。對于情節(jié)較輕、危害較小、態(tài)度較好、主動糾錯的違法行為人，可以不予罰款；對于情節(jié)較重、危害較大、態(tài)度惡劣、屢教不改的違法行為人，可以處以應(yīng)繳水土保持補償費三倍以下的罰款。

第五十八條 違反本法規(guī)定，造成水土流失危害的，依法承擔(dān)民事責(zé)任；構(gòu)成違反治安管理行為的，由公安機關(guān)依法給予治安管理處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

【釋義】

本條是對違反本法規(guī)定，造成水土流失危害的行為的民事責(zé)任、治安管理行政責(zé)任和刑事責(zé)任的規(guī)定。

一、民事責(zé)任

民事法律責(zé)任，是指公民、法人或其他組織違反民事法律規(guī)范、不履行民事義務(wù)或因侵害他人合法權(quán)益所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。民事責(zé)任主要分為：違反合同的民事責(zé)任即違約責(zé)任；侵權(quán)的民事責(zé)任。民法通則第六章“民事責(zé)任”規(guī)定：公民、法人由于過錯侵害國家的、集體的財產(chǎn)，侵害他人財產(chǎn)、人身的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任；沒有過錯，但法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任；因不可抗力不能履行合同或者造成他人損害的，不承擔(dān)民事責(zé)任，法律另有規(guī)定的除外。承擔(dān)民事責(zé)任的方式主要有：①停止侵害，②排除妨礙，③消除危險，④返還財產(chǎn)，⑤恢復(fù)原狀，⑥修理、重作、更換，⑦賠償損失，⑧支付違約金，⑨消除影響、恢復(fù)名譽，⑩賠禮道歉。以上承擔(dān)民事責(zé)任的方式，可以單獨適用，也可以合并適用。侵權(quán)責(zé)任法進一步規(guī)定了民事侵權(quán)行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任：行為人因過錯侵害他人民事權(quán)益，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。

本條規(guī)定的“違反本法規(guī)定，造成水土流失危害的，依法承擔(dān)民事責(zé)任”，是指違反本法規(guī)定，造成水土流失危害，侵害國家的、集體的財產(chǎn)，侵害他人財產(chǎn)、人身的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任。承擔(dān)民事責(zé)任的方式主要是排除危害、賠償損失等。本條規(guī)定的民事責(zé)任屬于侵權(quán)的民事責(zé)任，應(yīng)當(dāng)根據(jù)民法通則、侵權(quán)責(zé)任法、民事訴訟法等法律的規(guī)定解決。原水土保持法第三十九條規(guī)定了造成水土流失危害應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的民事責(zé)任。新水土保持法對水土流失造成的民事責(zé)任從簡規(guī)定，既與相關(guān)法律銜接，又避免重復(fù)規(guī)定。

二、治安管理行政責(zé)任

治安管理處罰，是一種行政法律責(zé)任，是指個人或組織違反治安管理法律法規(guī)、實施危害社會的行為但尚未構(gòu)成犯罪的，由公安機關(guān)依法給予的治安管理行政處罰。治安管理處罰只能由公安機關(guān)依法追究，其他行政機關(guān)無權(quán)追究。治安管理處罰法規(guī)定，治安管理處罰的種類分為：①警告，②罰款，③行政拘留，④吊銷公安機關(guān)發(fā)放的許可證。

本條規(guī)定的“構(gòu)成違反治安管理行為的”，主要是指違反本法規(guī)定，拒絕、阻礙水行政監(jiān)督檢查人員執(zhí)行職務(wù)的行為。治安管理處罰法規(guī)定：阻礙國家機關(guān)工作人員依法執(zhí)行職務(wù)的，處警告或者二百元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款。原水土保持法第三十七條規(guī)定了治安管理處罰。新水土保持法與治安管理處罰法相銜接，對有關(guān)水土流失防治的治安管理處罰從簡規(guī)定，具體規(guī)定按治安管理處罰法執(zhí)行。

三、刑事責(zé)任

刑事責(zé)任，是指具有刑事責(zé)任能力的人實施了刑法所禁止的行為即犯罪行為所必須承擔(dān)的法律責(zé)任，是最嚴(yán)厲的法律責(zé)任。刑事責(zé)任只能由國家司法機關(guān)（法院、檢察院）依法追究，其他機關(guān)無權(quán)追究。

本條規(guī)定的“構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”，主要是指：違反本法規(guī)定、造成重大水土流失危害的，以暴力、威脅方法阻礙水行政監(jiān)督檢查人員依法執(zhí)行職務(wù)的行為等。對于這些社會危害大、已經(jīng)違反刑法、構(gòu)成犯罪的行為，應(yīng)當(dāng)由司法機關(guān)依法追究行為人的刑事責(zé)任。原水土保持法第三十七條規(guī)定了刑事責(zé)任。新水土保持法與刑法相銜接，對有關(guān)造成水土流失危害的刑事責(zé)任從簡規(guī)定，具體規(guī)定按刑法執(zhí)行。

第七章 附 則

第五十九條 縣級以上地方人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況確定的負(fù)責(zé)水土保持工作的機構(gòu)，行使本法規(guī)定的水行政主管部門水土保持工作的職責(zé)。

【釋義】

本條是對地方水土保持工作機構(gòu)授權(quán)的規(guī)定。

本條規(guī)定了地方單設(shè)水土保持工作機構(gòu)的水土保持職責(zé)。現(xiàn)行水土保持法實施條例第四條規(guī)定，地方人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況設(shè)立的水土保持機構(gòu)，可以行使水土保持法和本條例規(guī)定的水行政主管部門對水土保持工作的職權(quán)。目前，有90多個水土流失預(yù)防和治理任務(wù)較重的地（市）、縣（旗）單獨設(shè)立了負(fù)責(zé)水土保持工作的機構(gòu)，直屬于當(dāng)?shù)厝嗣裾茌牐c當(dāng)?shù)厮姓鞴懿块T沒有隸屬關(guān)系。按照本條規(guī)定，這些單設(shè)的水土保持工作機構(gòu)行使本法規(guī)定的水行政主管部門的水土保持工作職責(zé)。

第六十條 本法自2011年3月1日起施行。

【釋義】

本條是對法律生效日期的規(guī)定。

法律的生效日期，是指一部法律從何時起開始正式實施，也就是從何時起正式具有法律效力。我國目前對法律生效日期的規(guī)定，大多數(shù)是直接在法律中規(guī)定“本法自某年某月某日起施行”，本法也采取這種形式，即法律公布之日起的一段時間以后再生效施行，主要目的是為了使各有關(guān)方面利用這段時間充分做好法律實施的各項必要準(zhǔn)備工作，如法律的宣傳工作、有關(guān)規(guī)范性文件的清理和制定工作等，以保證法律的有效實施。（完） ■

責(zé)任編輯 車小磊