邢星亮，鄭曉慶，蘭振洪，童雪亮

（1.浙江省文成縣黃坦鎮(zhèn)人民政府，325300，文成；2.浙江省文成縣農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室，325300，文成；3.浙江省文成縣水利局，325300，文成；4.浙江省瑞安市水利局，325200，瑞安）

飛云江中上游水資源保護(hù)機(jī)制初探

邢星亮1，鄭曉慶2，蘭振洪3，童雪亮4

（1.浙江省文成縣黃坦鎮(zhèn)人民政府，325300，文成；2.浙江省文成縣農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室，325300，文成；3.浙江省文成縣水利局，325300，文成；4.浙江省瑞安市水利局，325200，瑞安）

飛云江中上游水資源保護(hù)重點(diǎn)在于建立水源地保護(hù)的長(zhǎng)效機(jī)制，一方面健全飲用水功能區(qū)保護(hù)體系，完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度，另一方面全面編制水利規(guī)劃爭(zhēng)取更多省以上水利專項(xiàng)資金投入，從根源上解決水資源保護(hù)問題。

飛云江；水資源；保護(hù)機(jī)制；探討

飛云江流域位于浙江省南部，為浙江省八大獨(dú)流入海水系之一。干流全長(zhǎng)203 km，總落差1265 m，平均坡降6.2‰。飛云江流域面積3778 km2，行政區(qū)域上分屬麗水市的景寧和溫州市的泰順、文成、瑞安、平陽等縣（市）。飛云江流域在文成縣境內(nèi)支流眾多，較大支流主要有玉泉溪、泗溪、峃口溪、九溪、桂溪、李井坑、珊溪坑、黃坦坑等河道；涉及的較大水利樞紐工程為趙山渡水庫和珊溪水庫，每年供水量達(dá)13.4億m3。

文成縣域內(nèi)飛云江中上游作為溫州市500萬人口的供水水源地，水質(zhì)曾居浙江八大水系水質(zhì)第一位，100%的斷面水質(zhì)能滿足水域功能要求；但近年局部出現(xiàn)了錳超標(biāo)、藍(lán)藻異常增殖等現(xiàn)象，水質(zhì)呈下降趨勢(shì)。有關(guān)資料表明，部分區(qū)域水質(zhì)已達(dá)不到地表水環(huán)境保護(hù)功能區(qū)要求，水體已出現(xiàn)富營養(yǎng)化征兆。2004—2009年，文成縣累計(jì)投入飛云江流域水資源保護(hù)資金約4億元，但水質(zhì)依然呈下降趨勢(shì)。追根溯源，水資源保護(hù)機(jī)制值得探討。

一、飛云江中上游水資源保護(hù)現(xiàn)狀

飛云江中上游趙山渡水庫取水口和珊溪水庫大壩水質(zhì)總體保持穩(wěn)定，為《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》Ⅱ～Ⅲ類水，水質(zhì)較好，基本能滿足飲用水功能要求。但由于山區(qū)水土流失在輸送大量泥沙淤積水庫的同時(shí)，也將化肥、農(nóng)藥、禽畜糞便、生活垃圾和污水等帶入水庫，同時(shí)受水體人工養(yǎng)殖和非法捕撈、三無船舶污染，以及工業(yè)污染和農(nóng)業(yè)面源污染等因素影響，飛云江中上游水體局部污染，并在時(shí)間和空間上呈擴(kuò)散趨勢(shì)。如2009年9月、10月和2010年5月期間，在飛云江支流黃坦坑入庫水域和峃口溪巖門大橋附近水域發(fā)生藻類異常增殖，引發(fā)水華現(xiàn)象。

為了保護(hù)飛云江水源地生態(tài)環(huán)境，2004—2009年，文成縣每年投入飛云江流域飲用水功能區(qū)保護(hù)資金從1041.6萬元增加到1.3億元，每年投入的財(cái)政資金相當(dāng)于當(dāng)年地方財(cái)政收入的10.1%～50%。同時(shí)關(guān)停了一批污染企業(yè)，并拒絕了122家不符合環(huán)保要求的企業(yè)入駐，舍棄了近100億元的工業(yè)性投資。但飛云江中上游主要入庫支流水質(zhì)依然不容樂觀，珊溪坑為Ⅳ類水，泗溪為Ⅴ～劣Ⅴ類水，黃坦坑和李井坑為劣Ⅴ類水，其主要超標(biāo)項(xiàng)目為氨氮和總磷，有機(jī)污染嚴(yán)重，主要污染來源為生活污染和畜禽養(yǎng)殖污染。為保證飲用水安全，水資源保護(hù)和河湖健康保障體系建設(shè)刻不容緩。

二、飛云江中上游水資源保護(hù)機(jī)制存在的問題及分析

1.水資源保護(hù)方法流于形式，治污效益難發(fā)揮

水體污染的治理方法有物理方法、化學(xué)方法和生物方法；飛云江中上游水體污染治理僅采用物理方法中的污水分流和富營養(yǎng)底泥清除兩類，由于治理措施流于形式，治污效益難以發(fā)揮。一方面，飛云江中上游支流眾多，主要污染源為生活污染和畜禽養(yǎng)殖污染，雖然建設(shè)了175套污水處理設(shè)施，分布于150多個(gè)村，但真正能夠發(fā)揮作用的僅30套，能通水使用而效果不好的32套，作為擺設(shè)的多達(dá)113套。另一方面，溪流經(jīng)長(zhǎng)年淤積，富營養(yǎng)化底泥豐厚，而每年進(jìn)行的清水河道整治工程量非常有限，并僅限于城區(qū)段河道，未能形成流域整體治理效果，清除的富營養(yǎng)化底泥又堆積在小流域范圍內(nèi)，很容易隨雨水帶入下游河道。

2.水源地生態(tài)補(bǔ)償力度不足，保護(hù)措施難落實(shí)

文成縣擁有37萬多人口，2009年地方財(cái)政收入僅2.68億元，地方財(cái)政非常困難，對(duì)水源地保護(hù)的資金更多是依靠省、市以上財(cái)政專項(xiàng)資金投入。根據(jù)《浙江省人民政府關(guān)于進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的若干意見》和《溫州市生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金使用管理暫行辦法》等規(guī)定，從2009年起，文成縣每年約可獲得3000萬元的生態(tài)補(bǔ)償資金，作為治污工程經(jīng)費(fèi)。而理論上生態(tài)補(bǔ)償資金應(yīng)由治污工程經(jīng)費(fèi)、生態(tài)保護(hù)所需成本、為保護(hù)環(huán)境而喪失發(fā)展機(jī)遇所帶來的經(jīng)濟(jì)損失三部分構(gòu)成。目前溫州的生態(tài)補(bǔ)償只有治污工程經(jīng)費(fèi)，其他兩項(xiàng)基本空白。另一方面，文成縣河流絕大部分屬于飛云江水系，水源保護(hù)區(qū)占全縣面積的87.3%，極少數(shù)為甌江支流及鰲江發(fā)源地。飛云江水系覆蓋在1100 km2的縣域面積上，3000萬元的生態(tài)補(bǔ)償資金可謂杯水車薪，水源地保護(hù)措施難以落實(shí)。

3.河湖健康保障體系不健全，水源安全難保證

文成縣域內(nèi)飛云江流域主流僅有峃口和百丈口水文站，觀測(cè)項(xiàng)目為雨量、流量、泥沙等，其他支流只設(shè)雨量站。趙山渡和珊溪水庫建成后，配套有水文站，但也只對(duì)雨量、流量、泥沙等進(jìn)行觀測(cè)，水質(zhì)監(jiān)測(cè)體系仍為空白。一是水源地沒有自己的水質(zhì)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，只有趙山渡和珊溪水庫統(tǒng)一委托溫州市水文站水資源監(jiān)測(cè)中心對(duì)原水進(jìn)行常規(guī)監(jiān)測(cè)，造成原水采樣、送樣、監(jiān)測(cè)不及時(shí)。二是委托監(jiān)測(cè)僅在珊溪水庫、趙山渡水庫等4處布設(shè)監(jiān)測(cè)斷面 （監(jiān)測(cè)點(diǎn)），監(jiān)測(cè)的頻次每月5日采樣監(jiān)測(cè)一次，從而導(dǎo)致對(duì)局部性的、短期性的污染物（或有毒物質(zhì)）難以及時(shí)檢出。三是監(jiān)測(cè)指標(biāo)過少，僅為《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》的常規(guī)項(xiàng)目，對(duì)有毒物質(zhì)及水體富營養(yǎng)化指標(biāo)等均未監(jiān)測(cè)，不能實(shí)時(shí)反映水質(zhì)情況，水源安全難以保障。

4.水源保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾，生態(tài)建設(shè)難持續(xù)

隨著珊溪水利樞紐工程在文成落成，保護(hù)溫州市500萬城鎮(zhèn)居民飲水安全的責(zé)任，歷史性地落在了文成縣居民身上。由于水源地環(huán)境保護(hù)的特殊要求，導(dǎo)致文成縣在工業(yè)、農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、旅游業(yè)以及房地產(chǎn)業(yè)等方面受到嚴(yán)重影響。2010年5月，飛云江支流黃坦坑入口處發(fā)生藍(lán)藻異常增殖現(xiàn)象，擁有16萬頭生豬飼養(yǎng)量的黃坦鎮(zhèn)被推到風(fēng)口浪尖上。文成縣、黃坦鎮(zhèn)兩級(jí)政府開始為如何減少畜禽養(yǎng)殖業(yè)對(duì)水源保護(hù)區(qū)的污染大傷腦筋。隨著水源地水體污染的持續(xù)惡化，上游和下游的矛盾尖銳起來；不妥善解決水源地的產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題，最終將在根本上影響水源地保護(hù)管理的效果，影響生態(tài)建設(shè)的持續(xù)發(fā)展。

三、完善飛云江中上游水資源保護(hù)機(jī)制的對(duì)策及建議

1.推進(jìn)飲用水功能區(qū)安全建設(shè)，促進(jìn)水土保持和水生態(tài)保護(hù)

第一，完善水功能區(qū)水質(zhì)監(jiān)測(cè)體系。飛云江中上游及其支流河床坡降較大，水流在輸送大量泥沙的同時(shí)，也將畜禽養(yǎng)殖排泄物、化肥、農(nóng)藥和生活垃圾帶入飲用水水源地，易造成水體富營養(yǎng)化，應(yīng)對(duì)富營養(yǎng)化指標(biāo)（如 pH值、葉綠素、藻類計(jì)數(shù)、氨氮等）進(jìn)行監(jiān)測(cè)，建立水質(zhì)預(yù)警系統(tǒng)。應(yīng)在水源地現(xiàn)場(chǎng)建設(shè)水質(zhì)監(jiān)測(cè)實(shí)驗(yàn)室，在水功能區(qū)水質(zhì)監(jiān)測(cè)的基礎(chǔ)上，對(duì)監(jiān)測(cè)的頻次、監(jiān)測(cè)點(diǎn)的布局進(jìn)一步加密和加強(qiáng)，同時(shí)加大對(duì)水源地重點(diǎn)污染源的監(jiān)測(cè)力度，提高對(duì)突發(fā)性污染事故早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早處置的能力，及時(shí)提出特殊水事故應(yīng)急預(yù)案。

第二，完善水資源管理體制。飛云江中上游水體污染源主要為生活污染、畜禽養(yǎng)殖污染和農(nóng)業(yè)面源污染。要改變當(dāng)前飛云江水體污染治理和水源保護(hù)政出多門的局面，成立專門機(jī)構(gòu)，將水利局、環(huán)保局、發(fā)改局、財(cái)政局、科技局、農(nóng)業(yè)局專項(xiàng)治理資金整合使用，編制水源地保護(hù)的五年規(guī)劃，有序推進(jìn)污水集中處理、清水河道整治、生態(tài)有機(jī)農(nóng)業(yè)建設(shè)。明確各階段、各部門和當(dāng)?shù)卣呢?zé)任和任務(wù)，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際有效分配各職能部門的管理權(quán)限。

2.完善水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，建立水資源有償使用制度

根據(jù)建立水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的要求，必須完善水資源有償使用制度，合理調(diào)整水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大征收范圍，嚴(yán)格征收、使用和管理，確保優(yōu)良水生態(tài)保護(hù)者的合法利益。

第一，繼續(xù)加大生態(tài)補(bǔ)償力度。根據(jù)2005年浙江省政府對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕忉專Y源環(huán)境的利用開發(fā)受益者，有責(zé)任向提供優(yōu)良生態(tài)環(huán)境的地區(qū)和人們提供適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)利益補(bǔ)償。因此，生態(tài)補(bǔ)償資金是最主要的水體污染治理經(jīng)費(fèi)，應(yīng)繼續(xù)增加補(bǔ)償資金總量。一是溫州市財(cái)政預(yù)算安排生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金應(yīng)在財(cái)力允許的情況下逐年增加；二是供水受益區(qū)域的地方財(cái)政，應(yīng)按照供水比例安排相應(yīng)的資金，納入生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金；三是提高排污費(fèi)提取比例，排污費(fèi)中提取比例從10%提升到20%；四是將庫區(qū)生態(tài)補(bǔ)償成本作為新水價(jià)組成部分，在新水價(jià)中安排0.2元/t作為生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)；五是浙江省水利廳將庫區(qū)水資源費(fèi)中自留部分返還溫州市，納入生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金。

第二，繼續(xù)拓展生態(tài)補(bǔ)償方式。一是改變目前生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金基本用于保護(hù)區(qū)水環(huán)境綜合整治的模式，逐步將水源地群眾生活、生產(chǎn)納入補(bǔ)償范圍，以提高群眾保護(hù)水源的積極性。二是將水源地生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持資金納入生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金。三是出臺(tái)溫州市財(cái)政各類專項(xiàng)資金傾斜政策，使水源地的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)高于其他縣（市）50%以上。四是實(shí)施“結(jié)對(duì)補(bǔ)償”政策，鼓勵(lì)供水受益區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、重點(diǎn)企業(yè)和水源地鄉(xiāng)鎮(zhèn)村建立“結(jié)對(duì)補(bǔ)償”關(guān)系，幫助支持水源地鄉(xiāng)鎮(zhèn)村改善生產(chǎn)生活條件，提高庫區(qū)群眾收入水平。五是出臺(tái)財(cái)政貼息、投資補(bǔ)貼、減免稅收等優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)供水受益區(qū)的社會(huì)資金參與庫區(qū)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

3.實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度，加大水源保護(hù)力度

根據(jù)建立水功能區(qū)限制納污制度的要求，加強(qiáng)水源地保護(hù)，依法劃定飲用水水源保護(hù)區(qū)，強(qiáng)化飲用水水源應(yīng)急管理，必須加快水源保護(hù)區(qū)原有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)水源地生態(tài)恢復(fù)。

第一，確立水功能區(qū)限制納污紅線，升級(jí)傳統(tǒng)畜禽養(yǎng)殖業(yè)。飛云江中上游水體主要污染源是畜禽養(yǎng)殖排泄物，畜禽養(yǎng)殖業(yè)整治非常迫切。一是將零散的畜禽養(yǎng)殖戶搬離飛云江及其支流兩岸200 m以外，劃片集中養(yǎng)殖，形成規(guī)?；?、規(guī)范化、專業(yè)養(yǎng)殖基地。二是畜禽養(yǎng)殖排泄物干濕分離，進(jìn)行二次開發(fā)，干的加工成有機(jī)肥料外銷，液體排泄物經(jīng)管網(wǎng)流入沼氣池發(fā)酵，廢水達(dá)標(biāo)后再排放。三是探索有機(jī)農(nóng)業(yè)循環(huán)產(chǎn)業(yè)鏈條模式，將沼液和沼渣輸送到農(nóng)業(yè)基地作為肥料，實(shí)現(xiàn)廢水、廢渣零排放，形成禽畜糞便—有機(jī)肥—有機(jī)作物（飼料）—有機(jī)農(nóng)副產(chǎn)品的良性循環(huán)。

第二，建立水資源管理責(zé)任和考核制度，促進(jìn)水源地生態(tài)恢復(fù)。一是通過編制水庫水源保護(hù)規(guī)劃和制定管理方案，明確市直各部門和水源保護(hù)區(qū)政府的水源保護(hù)責(zé)任和年度工作目標(biāo)，并將之列入年度目標(biāo)考核內(nèi)容，通過公開承諾，實(shí)行績(jī)效考核。二是在依法懲罰污染水源的人和事的前提下，獎(jiǎng)勵(lì)先進(jìn)，表彰保護(hù)水源環(huán)境的人與事，根據(jù)各主要支流交界斷面水質(zhì)的監(jiān)測(cè)結(jié)果進(jìn)行獎(jiǎng)懲，可以保障水體污染治理的有效性。

4.加快水利改革發(fā)展，建立水資源保護(hù)資金穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制

根據(jù)建立水利投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制的要求，各級(jí)財(cái)政對(duì)水利投入的總量和增幅要有明顯提高，大幅度增加中央和地方財(cái)政專項(xiàng)水利資金，加大水資源保護(hù)力度，必須建立水資源保護(hù)資金穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。

第一，加強(qiáng)水利工作領(lǐng)導(dǎo)，拓展水資源保護(hù)資金籌資渠道。為認(rèn)真貫徹落實(shí)2011年中央一號(hào)文件精神，文成縣政府、水利局有針對(duì)性地進(jìn)行調(diào)研，以更新的思路把握新形勢(shì)下水利發(fā)展的戰(zhàn)略定位，推動(dòng)水利事業(yè)的新發(fā)展。一是以文成縣水利大普查為契機(jī)，摸清縣域內(nèi)飛云江流域水資源保護(hù)的現(xiàn)狀，爭(zhēng)取溫州市本級(jí)財(cái)政更多水生態(tài)補(bǔ)償資金的投入。二是積極推進(jìn)小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)，從近百億元中央財(cái)政小農(nóng)水資金中分出一塊，為水源地生態(tài)修復(fù)創(chuàng)造條件。三是廣泛吸引社會(huì)資金投資水利，將推行“以地?fù)Q堤”的方式引導(dǎo)民間資本建設(shè)城市防洪排污工程，形成水利建設(shè)資金到位、土地使用效益提升“雙贏”格局，改善水源地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

第二，深化“十二五”規(guī)劃，有序推進(jìn)水資源保護(hù)項(xiàng)目建設(shè)。“十二五”期間，是水利的大建設(shè)時(shí)期，抓住水利改革發(fā)展機(jī)遇，爭(zhēng)取省里的更大支持，使文成水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)邁上一個(gè)新臺(tái)階。一是要拓寬視野，全面編制全縣的水利規(guī)劃，抓緊做好項(xiàng)目前期工作，包裝一些大項(xiàng)目，確保水利建設(shè)每年投資1億元以上，力爭(zhēng)2億元。二是推進(jìn)依法治水，全面推進(jìn)水利綜合執(zhí)法，嚴(yán)格執(zhí)行水資源論證、取水許可、水工程建設(shè)規(guī)劃同意書、水土保持方案等制度，保障“十二五”規(guī)劃順利實(shí)施。三是配合生態(tài)縣建設(shè)，加大水環(huán)境整治力度，著力打造生態(tài)水利，實(shí)施萬里清水河道工程200 km，加快重要飲用水水源地綜合治理。■

[1]張邁，等.文成縣水利發(fā)展“十二五”規(guī)劃[S].溫州市水利電力勘測(cè)設(shè)計(jì)院，2010.

[2]趙鳴驥.全面推進(jìn)小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)[J].中國財(cái)政，2010（24）.

[3]吳季松.現(xiàn)代水資源管理概論[M].北京：中國水利水電出版社，2002.

[4]錢正英，張光斗.中國可持續(xù)發(fā)展水資源戰(zhàn)略研究[M].北京：中國水利水電出版社，2001.

責(zé)任編輯 李計(jì)初

Preliminary discussion on protective mechanism of water resources in middle and upper reaches of Feiyun River

Xing Xingliang,Zheng Xiaoqing,Lan Zhenhong,Tong Xueliang

The key to protect water resources in the middle and upper reaches of Feiyun River is to establish a long-term mechanism,on one hand,improving the protective system of drinking water function zone and ecological compensation system,and implementing the strictest water resources management system,while on the other hand compiling water resources planning for special national investment above provincial level and a fundamental solution to water resources protection.

Feiyun River；water resources；protective mechanism；discussion

邢星亮，工程師。

TV213.4

B

1000-1123（2011）09-0043-03

2011-03-30