柳長順，張秋平，周曉花

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

深化水管體制改革的思路與重點

柳長順，張秋平，周曉花

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

水利工程管理；體制改革；思路；重點

一、水利工程管理體制改革的成效與存在的主要問題

實施水利工程管理體制改革后，據(jù)統(tǒng)計，截至2009年年底，國有大中型水利工程管理單位完成定性率達(dá)100%，公益性人員基本支出落實率達(dá)94%，公益性工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費落實率81%，水管職工社會保障落實率達(dá)88%，實現(xiàn)管養(yǎng)分離的占66%，實施內(nèi)部改革的占81%。但是，水利工程管理中存在的一些突出的、核心的問題仍亟待解決。

一是已實施改革的部分工程，公益性人員基本支出和公益性工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費還未足額落實到位，各項改革任務(wù)進(jìn)展不平衡，保障工程良性運行的長效機(jī)制尚未有效建立。首先，全國國有大中型水利工程仍有6%的公益性人員支出和19%的公益性工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費沒有落實，一些地方政府還存在“承諾落實”現(xiàn)象，“兩費”實際落實率可能遠(yuǎn)低于統(tǒng)計數(shù)據(jù)，還不能滿足工程良性運行的要求。其次，已納入改革范圍的工程進(jìn)展不平衡問題突出，改革任務(wù)尚未全部完成。從工程隸屬關(guān)系上看，中央直屬水利工程改革任務(wù)完成情況好于省屬工程，省屬工程改革進(jìn)度又要明顯快于市、縣所屬工程，特別是地處中西部地區(qū)的國家級扶貧開發(fā)重點縣，縣級財政入不敷出，讓其負(fù)擔(dān)當(dāng)?shù)厮こ踢\行經(jīng)費的確存在較大困難。從各項改革任務(wù)看，分類定性、“兩定”測算等工作完成情況相對較好，基本全部完成，但水利工程管養(yǎng)分離和水價改革等任務(wù)相對滯后，落實率普遍不高。此外，盡管各級財政對承擔(dān)公益性職能水利工程的經(jīng)費保障程度顯著提高，但是符合水利現(xiàn)代化要求的水利工程管理長效機(jī)制和激勵約束機(jī)制尚未有效建立，影響國有大中型水利工程的良性運行。

二是點多、面廣、量大的小型水利工程改革力度明顯不足，仍存在產(chǎn)權(quán)制度不清、管理責(zé)任不明、安全隱患多等突出問題，嚴(yán)重制約水利工程體系整體效益的發(fā)揮。2002年以來的水管體制改革對象主要為隸屬于各級政府的大中型水利工程，而隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村集體的非國有小型水利工程改革未取得實質(zhì)性突破。以水庫為例，已建成的8.7萬多座水庫中，各類小型水庫8.3萬多座，占水庫總數(shù)的95%，由于各類小型水庫建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，加之近年管護(hù)不到位，安全問題十分突出，平均每年都有數(shù)十座小型水庫發(fā)生潰壩。

三是與小型水利工程關(guān)系密切的基層水利單位性質(zhì)不明，職責(zé)不清，經(jīng)費不足，無力承擔(dān)對小型水利工程實施管理和維護(hù)的公益性職能，亟待通過改革強(qiáng)化能力建設(shè)?；鶎铀麊挝皇撬こ坦芾硐蜣r(nóng)村和基層延伸的重要節(jié)點與關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對保障小型水利工程良性運行意義重大。隨著我國各項改革事業(yè)的不斷深入，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革對原先承擔(dān)農(nóng)村公益性職能的“七站八所”進(jìn)行了撤并，不少地方取消或合并了原先的鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站。一些保留下來的基層水利單位也由于機(jī)構(gòu)改革和定性等原因，經(jīng)費渠道不暢，人員隊伍不整，管理體制不順，運行機(jī)制不活，造成我國基層水利單位服務(wù)能力持續(xù)下降，成為當(dāng)前水利發(fā)展最薄弱、最脆弱的環(huán)節(jié)之一。

二、深化水利工程管理體制改革的必要性

1.保證小型水利工程安全運行

小型水利工程主要指灌溉面積1 萬畝（666.67 hm2）、除澇面積 3 萬畝（2 000 hm2）、庫容 10 萬 m3、渠道流量1m3/s以下的農(nóng)村水利工程。新中國成立以來，各級政府組織廣大農(nóng)民投資投勞，共建成各類小型農(nóng)村水利工程2000多萬處，其中，小型水庫83000多座，塘壩600萬處，引水堰（閘）110萬處，旱區(qū)水窖、水池 600余萬處，控制有效灌溉面積4.61億畝（0.307億 hm2），占全部有效灌溉面積的55%。這些工程規(guī)模小，數(shù)量多，分布廣，在抗御水旱災(zāi)害、改善農(nóng)民生產(chǎn)和生活條件、提高國家糧食綜合生產(chǎn)能力、保障國家糧食安全、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。

2002年起實施的水利工程管理體制改革的對象和范圍主要為國有大中型水利工程，絕大多數(shù)小型水利工程雖然納入改革范圍，但受長期以來“重大型、輕小型，重骨干、輕配套”思想影響，改革的力度明顯不足，改革的成效并不顯著，造成大中型水利工程與小型水利工程之間在管理水平、人才隊伍、經(jīng)費保障、運行機(jī)制、工程面貌等方面的差距越來越大，小型水利工程加速報廢的趨勢沒有得到根本扭轉(zhuǎn)，與實現(xiàn)水利事業(yè)全面、協(xié)調(diào)、持續(xù)發(fā)展的要求還有差距。此外，由于缺乏必要的維修養(yǎng)護(hù)，全國數(shù)以萬計的小型水庫、塘壩長期積病成險，對人民群眾的生命財產(chǎn)形成威脅，與以人為本的要求仍有差距。因此，有必要繼續(xù)深化水利工程管理體制改革，將改革工作向小型水利工程和基層水利單位推進(jìn)，協(xié)調(diào)推進(jìn)大中型水利工程和小型水利工程的改革工作，確保各類水利工程穩(wěn)定和安全運行。

2.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是全面建設(shè)小康社會的重大任務(wù)，是從根本上解決“三農(nóng)”問題的戰(zhàn)略舉措。具體落實到水利行業(yè)，要求在工程建設(shè)和管理上實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，打破大中型水利工程與小型工程的建管分割體制，加大公共財政對小型水利工程管理的投入力度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的水利工程管理體制。小型水利工程是農(nóng)村地區(qū)的重要基礎(chǔ)設(shè)施，對促進(jìn)“三農(nóng)”工作意義重大。但受長期以來城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，主要服務(wù)于城市生產(chǎn)生活的大中型水利工程，公共財政保障程度、工程管理水平、工程面貌要明顯好于主要服務(wù)于農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的小型水利工程。實施水利工程管理體制改革后，這種差距進(jìn)一步擴(kuò)大，與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求不相適應(yīng)。因此，有必要通過深化體制改革，著力解決好小型水利工程的管理體制問題，突出其作為農(nóng)村重要公益性基礎(chǔ)設(shè)施的地位，明晰工程產(chǎn)權(quán)，明確管理責(zé)任，暢通經(jīng)費渠道，提高管理水平，改善工程面貌，更好地發(fā)揮小型水利工程在建設(shè)社會主義新農(nóng)村中的基礎(chǔ)性作用。

3.優(yōu)化水利發(fā)展環(huán)境

從水利發(fā)展的實際情況看，當(dāng)前水利發(fā)展環(huán)境與建設(shè)現(xiàn)代水利、可持續(xù)發(fā)展水利的要求相比，仍存在不小的差距。突出表現(xiàn)為：取消“兩工”之后，農(nóng)村水利傳統(tǒng)的投入、管理和養(yǎng)護(hù)體系被打破，新的機(jī)制尚未有效建立，水利工程的建設(shè)、運行、投入、維護(hù)問題更加突出，亟待解決。同時，主要服務(wù)“三農(nóng)”的基層水利單位，由于定性、機(jī)構(gòu)和經(jīng)費問題，服務(wù)和管理能力嚴(yán)重不足，遠(yuǎn)不能滿足建設(shè)現(xiàn)代水利的要求。因此，迫切需要繼續(xù)深化水管體制改革，著力改善農(nóng)村水利和基層水利的發(fā)展環(huán)境，提升水利對“三農(nóng)”工作的支撐能力。

4.提高水旱災(zāi)害防御能力

當(dāng)前，由于管理體制不順，水平不高，我國不少小型水利工程無法充分發(fā)揮其在抵御水旱災(zāi)害方面的作用。從2010年發(fā)生在西南五省區(qū)的特大干旱看，旱災(zāi)對依靠大中型水利工程保障的城市影響要遠(yuǎn)低于農(nóng)村，除了水量調(diào)度方面的原因外，災(zāi)區(qū)廣大農(nóng)村地區(qū)小型水利工程管理體制不順、投入不足、效益發(fā)揮不佳也是重要原因。因此，要充分發(fā)揮水利工程體系的綜合效益，必須通過深化水管體制改革，理順各類水利工程的管理體制，加大各級財政對公益性水利工程運行的保障力度，建立工程良性運行機(jī)制，切實提高小型水利工程的管理水平。

三、深化水利工程管理體制改革的思路和重點

深化水管體制改革的對象主要分為三大類：一是已實施水管體制改革的國有大中型水利工程，二是小型水利工程，三是基層水利單位。

1.深化國有大中型水利工程管理體制改革

改革的重點包括：①針對部分地方“兩費”落實不到位、不穩(wěn)定的問題，著重建立保障經(jīng)費落實的長效機(jī)制。在將水利工程“兩費”納入各級財政預(yù)算基礎(chǔ)上，爭取把“兩費”到位率納入地方政府目標(biāo)考核體系，建立政府主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任追究制。②針對水利工程管理體制區(qū)域改革進(jìn)展不平衡的問題，著重建立中央和省級財政對貧困地區(qū)水利工程的“兩費”補(bǔ)助機(jī)制。其中，中央財政可新增專項轉(zhuǎn)移支付，對地處中西部地區(qū)的國家級扶貧開發(fā)重點縣的水利工程實施專項補(bǔ)貼；省級財政設(shè)立專項資金，對縣屬水利工程的“兩費”予以專項補(bǔ)助。③針對改革分流人員的社會保障落實問題，著重完善相關(guān)政策。積極加強(qiáng)與有關(guān)部門的協(xié)調(diào)溝通，爭取享受2002年之后出臺的相關(guān)政策或出臺新的政策，靈活、妥善解決改革分流人員的社會保險問題，正確處理改革、發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系，維護(hù)群眾切身利益，確保社會穩(wěn)定。④針對維持工程良性運行長效機(jī)制缺失問題，著重強(qiáng)化工程管理考核機(jī)制。按照工程管理標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、制度化要求，各級水行政主管部門根據(jù)實際情況制定各類水利工程的管理標(biāo)準(zhǔn)與考核辦法，采取定期與不定期相結(jié)合的方式，對已落實“兩費”的承擔(dān)公益性任務(wù)的水利工程進(jìn)行嚴(yán)格考核，水管單位主要領(lǐng)導(dǎo)對考核結(jié)果負(fù)責(zé)。

2.小型水利工程管理體制改革

改革的重點包括：①針對工程產(chǎn)權(quán)不清、責(zé)任不明的問題，著重創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)制度。將小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革作為深化水管體制改革的切入點，提出確權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，按照工程類別、工程性質(zhì)、服務(wù)與影響范圍以及經(jīng)費渠道確定產(chǎn)權(quán)主體，產(chǎn)權(quán)主體既可以是政府和農(nóng)村集體，也可以是農(nóng)民和法人團(tuán)體，產(chǎn)權(quán)主體確定后，核發(fā)工程產(chǎn)權(quán)證書。②針對小型水利工程運行維護(hù)經(jīng)費不足的問題，著重建立公益性耗費財政補(bǔ)貼機(jī)制?？h級水行政主管部門對區(qū)內(nèi)承擔(dān)公益性職能的水利工程開展全面核查，會同財政部門根據(jù)各類工程承擔(dān)的職能核定補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，并按照標(biāo)準(zhǔn)對工程產(chǎn)權(quán)主體核發(fā)財政補(bǔ)貼。產(chǎn)權(quán)主體在獲得補(bǔ)貼的同時，應(yīng)承諾采取有效措施保證工程正常運行，并對工程正常運行負(fù)責(zé)。小型水利工程運行補(bǔ)貼納入縣級財政預(yù)算，中央和省級財政設(shè)立對縣級財政的專項補(bǔ)助資金。③針對小型水利工程安全隱患突出的問題，著重全方位建立安全責(zé)任制。將工程安全特別是小型水庫的安全責(zé)任落實到單位，落實到個人。根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，明確各級政府及有關(guān)部門的安全責(zé)任，堅持“誰所有，誰主要負(fù)責(zé)”的原則，明確由產(chǎn)權(quán)主體對工程安全負(fù)直接責(zé)任。

3.基層水利單位管理體制改革

基于基層水利單位現(xiàn)狀，對其實施管理體制改革的總體思路是：正確處理基層水利單位改革與新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革、事業(yè)單位改革、農(nóng)村綜合改革的關(guān)系，明確基層水利單位以公益性為主的職能，因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)，提高財政對基層水利單位保障水平，建立靈活多樣運行機(jī)制，有效恢復(fù)與充分發(fā)揮基層水利單位的管理與服務(wù)職能。

改革的重點包括：①針對改革方向不明的問題，著重把握好基層水利單位改革與其他相關(guān)改革的關(guān)系。把基層水利單位改革納入新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革、事業(yè)單位分類改革、農(nóng)村綜合改革范圍，協(xié)調(diào)推進(jìn)各類改革，爭取在機(jī)構(gòu)定性、經(jīng)費保障等方面有所突破。②針對定性不清的問題，著重明確基層水利單位是以服務(wù) “三農(nóng)”為主要職能的公益性服務(wù)機(jī)構(gòu)。在明確基層水利單位承擔(dān)小型水利工程監(jiān)管、水資源管理、防汛抗旱、水利科技推廣等公益性任務(wù)的基礎(chǔ)上，明確其性質(zhì)。③針對一些地方在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革中將鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站撤并的問題，爭取在經(jīng)濟(jì)條件好、水利建設(shè)與管理任務(wù)重的地方率先恢復(fù)水利站。在這些地區(qū)，參照浙江、江蘇、湖北、北京等地的做法，爭取以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、小流域為單元恢復(fù)基層水利站的機(jī)構(gòu)設(shè)置，并將其定性為縣級水行政主管部門的派出機(jī)構(gòu)，由縣級水行政主管部門會同有關(guān)部門核定人員編制和經(jīng)費測算，機(jī)構(gòu)接受縣級水行政主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)，公益性職能經(jīng)費納入縣級財政預(yù)算，保證公益性職能履行。④對于恢復(fù)機(jī)構(gòu)設(shè)置確有困難的地方，著重探索政府購買服務(wù)的基層水利單位運行新機(jī)制。借鑒湖北等地實施的 “以錢養(yǎng)事”機(jī)制經(jīng)驗，探索根據(jù)工作需要政府購買服務(wù)的基層水利單位運行機(jī)制，確保小型水利工程運行和管理工作的順利開展。

四、相關(guān)建議

深化水利工程管理體制改革事關(guān)水利改革發(fā)展全局，意義重大。建議：①加強(qiáng)與有關(guān)部門的溝通，積極爭取財政、人保、發(fā)改等部門對深化水管體制改革的理解與支持；②盡快聯(lián)合有關(guān)部門制定出臺“深化水利工程管理體制改革的指導(dǎo)意見”，為各地深化改革提供政策依據(jù)；③開展深化改革試點，向全國推廣積累經(jīng)驗；④加強(qiáng)宣傳，提高社會各界對深化水管體制改革重要性的認(rèn)識，為改革營造良好的社會氛圍；⑤加強(qiáng)改革的監(jiān)督管理，建立定期檢查、督導(dǎo)制度，及時發(fā)現(xiàn)改革中出現(xiàn)的新情況、新問題，并提出解決對策與措施。

TV698.2+F045.6

B

1000-1123（2011）02-0041-03

2010-11-25

柳長順（1975—），男，處長，高級工程師。

責(zé)任編輯 張瑜洪