岳中明

（水利部珠江水利委員會(huì)，510611，廣州）

一、對流域綜合管理的基本認(rèn)識

水具有流動(dòng)性、流域生態(tài)完整性，對其按流域進(jìn)行綜合管理能夠較好地解決水資源按行業(yè)和區(qū)域分割管理所帶來的不協(xié)調(diào)問題。從1933年組建的美國田納西河流域管理局到1968年制定的 《歐洲水憲章》，再到1992年簽署的 《21世紀(jì)議程》，以流域?yàn)閱卧芾硭Y源已成為當(dāng)前國際上水資源管理的共同經(jīng)驗(yàn)。我國2002年修訂的水法明確規(guī)定我國水資源管理實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，體現(xiàn)了流域水資源統(tǒng)一管理與行政區(qū)域自主管理有機(jī)結(jié)合的治水思路，較適合我國國情。但由于目前缺乏流域與行政區(qū)域之間分工協(xié)調(diào)的制度化建構(gòu)，流域管理尚不能解決我國日益突出的水問題，而不同流域的自然稟賦不同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展各異，熱點(diǎn)與難點(diǎn)有差別，在流域管理方面既有共性又有個(gè)性，因此強(qiáng)化流域綜合管理需要?jiǎng)?chuàng)新思路，積極探索，在流域管理的參與、協(xié)商、決策、分工的具體實(shí)踐中，不斷完善流域管理的定位、工作機(jī)制、會(huì)議制度、監(jiān)測與評價(jià)體系。

珠江流域水旱災(zāi)害頻發(fā)，局部地區(qū)水污染問題突出，咸潮、水污染嚴(yán)重影響部分區(qū)域的供水安全。隨著流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，人口與財(cái)富進(jìn)一步向城鎮(zhèn)聚集，全球氣候變化引起極端天氣事件頻繁發(fā)生，防洪保安、城鎮(zhèn)供水將面臨更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。目前流域中上游地區(qū)已步入前工業(yè)化發(fā)展階段，未來10～20年將是高污染風(fēng)險(xiǎn)期，流域水資源保護(hù)與生態(tài)環(huán)境修復(fù)面臨新挑戰(zhàn)。流域管理方面的水法規(guī)配套滯后，流域與行政區(qū)域事權(quán)劃分有待進(jìn)一步明晰，跨部門跨地區(qū)的協(xié)調(diào)機(jī)制有待建立。

近年，水利部珠江水利委員會(huì)進(jìn)行了積極的流域綜合管理實(shí)踐，建立流域防汛指揮機(jī)構(gòu)，開展珠江水量統(tǒng)一調(diào)度，搭建“黔、桂跨?。ㄗ灾螀^(qū)）水資源保護(hù)與水污染防治協(xié)作機(jī)制”，同時(shí)積極協(xié)調(diào)珠江流域相關(guān)?。ㄗ灾螀^(qū)）和涉水行業(yè)，起草了流域管理法規(guī)——《珠江水量調(diào)度條例》，以滿足流域可持續(xù)發(fā)展要求，統(tǒng)籌流域整體和不同區(qū)域的利益，兼顧供水、電力、航運(yùn)、生態(tài)等多方面需要。

2011年11月1日開始實(shí)施的《太湖流域管理?xiàng)l例》，建立跨行業(yè)跨區(qū)域的流域綜合管理機(jī)制，制定了飲水安全、水資源保護(hù)、水污染防治、防汛抗旱、水域與岸線保護(hù)等具體措施，開了流域管理綜合性立法的先河，為探索珠江流域管理模式開拓了思路，為“珠江水量調(diào)度條例”的出臺提供了有益借鑒。

二、珠江在推進(jìn)流域綜合管理中的探索與實(shí)踐

為了解決珠江河口咸潮影響澳門及珠三角洲地區(qū)供水安全問題、2005年與2008年西江連續(xù)發(fā)生大洪水問題以及不時(shí)出現(xiàn)的跨省水污染事件問題，珠委根據(jù)水法的有關(guān)規(guī)定，積極探索建立流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，牽頭搭建流域各省、各部門（電力、航運(yùn)、環(huán)保等）參與的流域合作機(jī)制。經(jīng)過多年的探索與實(shí)踐，已取得了一些成功經(jīng)驗(yàn)。

1.實(shí)施珠江水量調(diào)度，開創(chuàng)了流域水資源統(tǒng)一管理新模式

受全球氣候變化、河口演變和流域水資源利用增加等綜合影響，2003年以來珠江枯水期來水連續(xù)偏枯，河口地區(qū)咸潮上溯更加頻繁，取水口經(jīng)常被咸潮覆蓋，嚴(yán)重威脅澳門、珠海等珠江三角洲地區(qū)1 500萬人的供水安全，引起了黨和國家的高度重視和社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。要解決這一問題，必須從流域?qū)用婕訌?qiáng)水資源統(tǒng)一調(diào)度。珠委在國家防總、水利部的領(lǐng)導(dǎo)下，在有關(guān)?。ㄗ灾螀^(qū)）、相關(guān)部門的支持下，克服了枯水期中長期水情預(yù)測、咸情預(yù)測，以及調(diào)水線路長達(dá)1 300 km的水庫群調(diào)度等技術(shù)難題，努力協(xié)調(diào)不同省 （自治區(qū)）、行業(yè)以及各水庫管理單位，連續(xù)7次成功組織實(shí)施了枯水期珠江水量調(diào)度，確保了澳門、珠海等地供水安全，取得了良好的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)效益。經(jīng)過多年調(diào)度實(shí)踐，枯水期珠江水量調(diào)度已由初始的調(diào)水壓咸應(yīng)急舉措發(fā)展為兼顧多方利益的共贏之舉，取得了保障供水兼顧發(fā)電、生態(tài)、航運(yùn)的顯著效果。珠江枯水期水量調(diào)度創(chuàng)造了珠江流域各?。ㄗ灾螀^(qū)）、各行業(yè)團(tuán)結(jié)治水典范，有力地推進(jìn)了流域水資源的統(tǒng)一管理。

2.“泛珠”協(xié)作搭建水利發(fā)展新平臺

珠委從落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀角度出發(fā)，積極推進(jìn)區(qū)域水利協(xié)作。2004年5月，由珠委牽頭，流域涉及的有關(guān)省（自治區(qū)）水利（務(wù)）廳（局）、香港水務(wù)局、澳門港務(wù)局等參加，搭建了“泛珠三角”區(qū)域水利協(xié)作平臺，每年召開一次協(xié)作會(huì)議，每次會(huì)議就流域內(nèi)一個(gè)重點(diǎn)、難點(diǎn)問題進(jìn)行深入探討，內(nèi)容涉及加強(qiáng)流域協(xié)作、提高防洪減災(zāi)能力、加強(qiáng)流域水資源保護(hù)、交流水利科技信息、政策研究等。幾年的實(shí)踐證明，“泛珠三角”區(qū)域協(xié)作符合珠江實(shí)際，對加快“泛珠三角”區(qū)域水利合作與發(fā)展具有積極意義。

3.推進(jìn)建立水資源保護(hù)和水污染防治協(xié)作機(jī)制

20世紀(jì)末北盤江多次發(fā)生跨?。ㄗ灾螀^(qū)）水污染事件，并對紅水河兩岸人民用水安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅，21世紀(jì)初北盤江水污染事件仍頻繁發(fā)生，矛盾突出。珠委組織廣西、貴州兩?。ㄗ灾螀^(qū)）水利、環(huán)保部門進(jìn)行聯(lián)合調(diào)查，深感需要建立一種跨省區(qū)、跨行業(yè)、跨部門的協(xié)作機(jī)制應(yīng)對這類問題。經(jīng)多次協(xié)商，2007年5月，珠委與桂、黔兩?。ㄗ灾螀^(qū)）水利、環(huán)保部門建立“黔、桂跨省（自治區(qū)）河流水資源保護(hù)與水污染防治協(xié)作機(jī)制”。“協(xié)作機(jī)制”的協(xié)調(diào)小組由珠委任組長單位，本著民主、平等、互助、協(xié)作的原則，共同致力于加強(qiáng)對北盤江及北盤江匯入紅水河河段沿線的水資源保護(hù)和水污染防治。通過協(xié)商機(jī)制，促進(jìn)了水利、環(huán)保等部門合作，加大了對北盤江及北盤江匯入紅水河河段沿線水資源保護(hù)和水污染防治力度。該協(xié)作機(jī)制運(yùn)行4年多來，通過協(xié)調(diào)小組例會(huì)、專題情況通報(bào)工作會(huì)議、重大水污染事件報(bào)告、水資源保護(hù)與水污染防治信息共享等制度的落實(shí)，工作成效顯著，北盤江、紅水河的跨省水污染問題得到了有效預(yù)防和妥善解決。

4.組織簽訂《珠江流域片跨省河流水事工作規(guī)約》

鑒于珠江流域片省際河流水資源開發(fā)活動(dòng)日益頻繁，為加強(qiáng)對跨省河流的管理，珠委于2007年10月組織流域片內(nèi)云南、貴州、廣西、廣東、湖南、江西、福建七?。ㄗ灾螀^(qū)）水行政主管部門，簽訂了《珠江流域片跨省河流水事工作規(guī)約》，以契約形式規(guī)范了跨省河流的水事活動(dòng)，明確了跨省河流的管理職責(zé)，規(guī)范省際邊界河流的水事活動(dòng)，促進(jìn)邊界地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。

此外，珠委還積極探索流域與區(qū)域管理相結(jié)合的管理模式，與地方水行政主管部門分工合作，團(tuán)結(jié)治水，不斷推進(jìn)水資源管理向縱深發(fā)展。近年，在省際邊界河流水資源開發(fā)利用、建設(shè)項(xiàng)目水資源論證、取水許可、流域水量分配、流域片節(jié)水型社會(huì)建設(shè)、水事糾紛調(diào)處、水行政聯(lián)合執(zhí)法等諸多方面團(tuán)結(jié)協(xié)作，逐步建立了流域管理機(jī)構(gòu)和?。ㄗ灾螀^(qū)）間分級管理、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、共同參與、形成合力、實(shí)現(xiàn)共贏的管理機(jī)制。

三、珠江流域管理面對的主要問題

從總體上講，珠江在我國大江大河中，水質(zhì)是最好的，但其發(fā)展趨勢令人擔(dān)憂，流域管理面臨的問題越來越突出。珠江流域本身是個(gè)發(fā)展很不平衡的區(qū)域，既有我國比較發(fā)達(dá)的沿海省份，也有欠發(fā)達(dá)的中西部省份，還有毗鄰珠江三角洲的港澳特區(qū)和遠(yuǎn)離大陸的海南島，對水資源的需求各不相同，存在區(qū)域性搶奪水資源現(xiàn)象。由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，珠江是我國七大江河中唯一沒有進(jìn)行系統(tǒng)治理的河流，水資源管理的手段相對比較單一，綜合調(diào)控的力量比較薄弱，再加上近年隨著全球氣候變化帶來極端天氣頻繁發(fā)生，流域統(tǒng)一管理仍然存在諸多問題。

1.流域防洪減災(zāi)體系仍不完善，防洪仍是心腹大患

珠江流域連續(xù)發(fā)生“94·6”“94·7”“96·7”“98·6”“05·6”“08·6” 大洪水，由于洪水歸槽進(jìn)一步加重了下游防洪壓力。流域的洪水威脅主要來自西江，流域防洪工程體系中調(diào)控西江大洪水的大藤峽水利樞紐、調(diào)控柳江洪水的洋溪等防洪樞紐尚未建設(shè)，西江中下游、西北江三角洲地區(qū)和柳州市仍主要依靠堤防防御洪水，近年流域平均洪災(zāi)損失達(dá)200億元。由于臺風(fēng)、局部特大暴雨等極端天氣事件影響，山洪、泥石流、城市內(nèi)澇頻繁發(fā)生，給人民生命財(cái)產(chǎn)帶來極大威脅。在全球氣候變化、區(qū)域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的大背景下，防洪問題仍是心腹大患。要保障流域防洪安全、實(shí)現(xiàn)從控制洪水向洪水管理轉(zhuǎn)變，需要完善防洪工程體系和非工程措施，加強(qiáng)防洪調(diào)度管理、防洪區(qū)風(fēng)險(xiǎn)管理、防洪預(yù)案、水域與岸線管理等方面工作，是流域防洪管理的現(xiàn)實(shí)需要。

2.水資源供給與保障能力不足，供水安全面臨挑戰(zhàn)，水資源調(diào)度缺乏抓手

珠江流域局部地區(qū)干旱，調(diào)配工程不足，日趨加重的水污染帶來突出的供水安全問題。2009年8月至2010年5月西南大旱，云南、貴州、廣西在珠江流域內(nèi)有812萬人飲水困難，2008年珠江流域城鎮(zhèn)飲用水水源地合格率僅52.3%，城鎮(zhèn)居民因水污染導(dǎo)致飲水不安全的有1 300多萬人，農(nóng)村居民飲水不安全的有2 749萬人，2003年冬以來珠江河口地區(qū)在枯水年枯水期供水安全受咸潮威脅最大達(dá)1 500萬人。水資源供給與保障能力不足已成為制約流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展最現(xiàn)實(shí)、最突出、最緊迫的問題。

珠江流域內(nèi)的主要干支流徑流調(diào)節(jié)能力低，流域蓄水工程的總調(diào)節(jié)庫容占地表水資源總量的7.6%，遠(yuǎn)低于全國平均水平。有較強(qiáng)調(diào)節(jié)能力的大型水庫主要位于流域上游，遇西南地區(qū)嚴(yán)重干旱的2009年、2011年，上游水庫蓄水量嚴(yán)重不足，而對于2010年1月降雨主要集中在中下游的水資源缺乏有效調(diào)配手段。近幾年枯水期水量調(diào)度尚未形成一種法律制度安排，流域水資源統(tǒng)一調(diào)度管理缺乏抓手。

3.水環(huán)境日趨惡化，局部地區(qū)水土流失嚴(yán)重，流域生態(tài)脆弱

珠江水質(zhì)雖然總體上好于全國其他主要江河，隨著用水量的增長，流域廢污水排放量不斷上升，導(dǎo)致許多河段的污染物入河量已超出其自凈能力，水質(zhì)不斷惡化。2008年珠江流域水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率僅37.2%，南北盤江、珠江三角洲、云南星云湖等局部地區(qū)水污染達(dá)到十分嚴(yán)重的程度，引起全社會(huì)的廣泛關(guān)注。2005年12月發(fā)生的北江鎘污染事件、2010年11月發(fā)生的北江鉈污染事件、2010年8月紫金礦業(yè)銅酸水滲漏污染汀江、2011年8月云南曲靖市鉻渣非法傾倒事件，引起社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。人類活動(dòng)對生態(tài)環(huán)境的影響持續(xù)加大，流域生態(tài)惡化趨勢未得到有效遏制。流域上游山高坡陡，地表破碎，巖溶發(fā)育，土地石漠化嚴(yán)峻；高原湖泊萎縮，濕地減少；中下游河流水生態(tài)多樣性下降，水庫富營養(yǎng)化明顯；河口赤潮頻發(fā)，河口生態(tài)環(huán)境遭破壞。流域中上游地區(qū)已步入前工業(yè)化發(fā)展階段，未來10～20年是高污染風(fēng)險(xiǎn)期，流域水資源保護(hù)與生態(tài)環(huán)境修復(fù)面臨新挑戰(zhàn)。

4.區(qū)域發(fā)展不平衡，在享用水資源的機(jī)會(huì)和保護(hù)水環(huán)境的任務(wù)上不均衡

流域內(nèi)各?。ㄗ灾螀^(qū)）由于資源稟賦、發(fā)展基礎(chǔ)和勞動(dòng)力整體水平的差異，經(jīng)濟(jì)增長方式和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)各不相同，對水資源的依賴和需求程度也不一樣。流域上中游地區(qū)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，下游地區(qū)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)，上下游在享用水資源的機(jī)會(huì)和保護(hù)水資源、生態(tài)環(huán)境的任務(wù)上也不均衡，上中游地區(qū)為向下游地區(qū)輸送達(dá)標(biāo)的生活、生產(chǎn)用水而使其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展因限制使用水量、排污量而受到制約。流域上游水源地保護(hù)、石漠化治理、水土保持形勢嚴(yán)峻，流域中游需要充分利用水資源滿足防洪、發(fā)電、航運(yùn)和灌溉的多種需求，流域下游三角洲地區(qū)工業(yè)發(fā)展、抑制咸潮侵襲、防污治污也大量需水。2011年汛期以來，珠江流域降雨、來水較多年同期嚴(yán)重偏少，流域各?。ㄗ灾螀^(qū)）缺水狀況嚴(yán)重，水資源供需矛盾更加突出，各地區(qū)、各行業(yè)之間利益的協(xié)調(diào)和平衡難度增大，流域水資源統(tǒng)一管理面臨更大挑戰(zhàn)。要妥善解決好上下游、左右岸、區(qū)域間、行業(yè)間的用水矛盾，加快推進(jìn)流域主要江河的水量分配方案，明確各?。ㄗ灾螀^(qū)）用水總量指標(biāo)，加強(qiáng)考核和監(jiān)管，從根本上減少和避免用水矛盾。

四、推進(jìn)流域綜合管理，加快綠色珠江建設(shè)

流域是以水文地理為特征所形成的一個(gè)整體，每一個(gè)流域都涉及省區(qū)之間，上下游、干支流、左右岸之間的利益，只有按流域進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和統(tǒng)一管理，才能體現(xiàn)新時(shí)期的治水方略，才能體現(xiàn)江河治理與水資源管理的統(tǒng)一性和綜合性，才能使整個(gè)流域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水資源開發(fā)保護(hù)之間得到均衡和協(xié)調(diào)發(fā)展。珠委從流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和水資源可持續(xù)利用的高度上，總結(jié)了珠江流域的治江探索和實(shí)踐，提出了 “維護(hù)河流健康，建設(shè)綠色珠江”的總體目標(biāo)。

經(jīng)過多年的實(shí)踐認(rèn)識到，加強(qiáng)流域綜合管理除按現(xiàn)有法律、法規(guī)規(guī)定的職責(zé)進(jìn)行日常管理外，還應(yīng)抓緊探索研究建立流域管理法規(guī)體系、執(zhí)法監(jiān)督體系。

1.完善流域管理法規(guī)體系

當(dāng)前重點(diǎn)是推進(jìn)“珠江水量調(diào)度條例”立法，構(gòu)建流域水資源統(tǒng)一調(diào)度的法制保障，建立保障澳門及珠江三角洲地區(qū)供水安全的流域水量長效機(jī)制，逐步研究制定珠江流域防洪骨干水庫運(yùn)行調(diào)度管理辦法、水域與岸線管理辦法等，將來?xiàng)l件成熟再考慮出臺綜合性流域管理法律或行政法規(guī)。

2.建立流域管理的執(zhí)法監(jiān)督體系

當(dāng)前以提高水行政執(zhí)法能力、強(qiáng)化水行政執(zhí)法為工作基點(diǎn)，以探索流域與區(qū)域、不同部門的聯(lián)合執(zhí)法為突破重點(diǎn)，研究引入司法審查制度來審查不符合流域整體利益和長遠(yuǎn)發(fā)展的短視行為，引入更加廣泛的社會(huì)參與，監(jiān)督流域管理權(quán)力行使。

3.建立流域管理的執(zhí)行工作機(jī)制

包括建立有效的跨部門、跨地區(qū)的協(xié)商合作機(jī)制、信息采集與共享機(jī)制、省際水事糾紛協(xié)調(diào)處理機(jī)制、突發(fā)公共涉水事件應(yīng)急管理機(jī)制。在流域規(guī)劃、立法研究、執(zhí)法等過程中加強(qiáng)溝通、協(xié)調(diào)，逐步在工作層面形成跨地區(qū)、跨部門的日常議事制度，并從具體的、某些方面的事件解決拓展到更加綜合的、全面的、宏觀的政策制定。就流域水資源利用、區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水資源之間銜接等戰(zhàn)略層面的議題，以高層論壇的方式達(dá)成全流域的共識。

4.落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度

要根據(jù)珠江實(shí)際，加快劃定“三條紅線”，嚴(yán)格取水許可審批，并以省界緩沖區(qū)管理為突破口，強(qiáng)化水功能區(qū)管理，加大跨省區(qū)水污染事故的查處力度，加強(qiáng)入河排污口的管理，積極參與突發(fā)水污染事故的處理，加強(qiáng)重點(diǎn)排污口、重要城市飲用水水源地水質(zhì)監(jiān)測，建立流域排污總量控制實(shí)時(shí)監(jiān)控管理系統(tǒng)，并進(jìn)一步推進(jìn)流域水量分配工作。

五、結(jié) 語

珠江流域是我國改革開放的前沿陣地，特別是珠江三角洲是全國三大經(jīng)濟(jì)圈之一，在我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中具有十分重要的戰(zhàn)略地位。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，是珠江流域東部地區(qū)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，中西部地區(qū)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、加快發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，流域治理、開發(fā)、保護(hù)機(jī)遇和挑戰(zhàn)并存。珠委作為流域管理機(jī)構(gòu)，將按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，進(jìn)一步強(qiáng)化流域綜合管理，科學(xué)制定有利于流域水資源合理開發(fā)、高效利用、優(yōu)化配置、全面節(jié)約、有效保護(hù)和水害綜合治理的技術(shù)手段、政策措施和法規(guī)制度，創(chuàng)新流域水資源管理體制和機(jī)制，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與資源環(huán)境和諧發(fā)展，實(shí)現(xiàn)綠色珠江的建設(shè)目標(biāo)。

[1]水利部珠江水利委員會(huì).珠江水資源綜合規(guī)劃[R].2010.

[2]水利部珠江水利委員會(huì).珠江流域防洪規(guī)劃[R].2007.