尹吉國(guó)，李良縣，王士武，王亞紅

（1.浙江省水利河口研究院，310020，杭州；2.中國(guó)水電顧問(wèn)集團(tuán)成都勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院，610072，成都；

3.浙江省水利廳，310009，杭州）

浙江省多年平均年水資源總量955億m3，居全國(guó)第四位，但人均年水資源占有量?jī)H1998m3（按2008年常住人口計(jì)算），低于全國(guó)人均水平，不到世界人均水平的1/4。其水資源的時(shí)空分布也不均：時(shí)間上，最大年徑流量值是最小值的3～5倍，50%～60%降水主要集中在4—6月；空間上，水資源量由西南向東北呈遞減趨勢(shì)分布，與耕地面積、人口數(shù)量及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展格局不相匹配。到2020年，全省人口將增長(zhǎng)至5600萬(wàn)人，人均占有水資源量接近國(guó)際公認(rèn)的1700m3貧水警戒線，水資源所面臨的形勢(shì)較為嚴(yán)峻。

一、浙江省節(jié)水型社會(huì)試點(diǎn)建設(shè)現(xiàn)狀

1.試點(diǎn)開展進(jìn)程概況

2004年，岱山縣被確定為浙江省首個(gè)省級(jí)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的試點(diǎn)縣；2005年，增設(shè)義烏市和玉環(huán)縣為省級(jí)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)試點(diǎn)；2008年，開化縣、溫嶺市被列為第二批省級(jí)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)試點(diǎn)。與此同時(shí)，義烏市、余姚市、玉環(huán)縣和舟山市還被列入國(guó)家級(jí)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)試點(diǎn)行列。

2.試點(diǎn)地區(qū)主要做法

各試點(diǎn)地區(qū)在浙江省節(jié)水型社會(huì)建設(shè)當(dāng)中起到典型引導(dǎo)的作用。通過(guò)調(diào)研，總結(jié)試點(diǎn)地區(qū)的成功做法有：

①深化水務(wù)一體化改革，②發(fā)揮水價(jià)經(jīng)濟(jì)杠桿作用，③建立農(nóng)業(yè)節(jié)水有償轉(zhuǎn)讓機(jī)制，④不斷加強(qiáng)用水管理制度建設(shè)，⑤強(qiáng)化非常規(guī)水資源利用，⑥重視節(jié)水型社會(huì)技術(shù)支撐體系建設(shè)。

二、浙江省節(jié)水型社會(huì)建設(shè)進(jìn)展

1.制度建設(shè)

①加強(qiáng)了水資源管理制度建設(shè)。2004年浙江省發(fā)布了 《浙江省用水定額（試行）》，為全省用水計(jì)劃的管理提供了依據(jù)；2007年頒布了《浙江省水資源費(fèi)征收管理辦法》和《浙江省節(jié)約用水辦法》，規(guī)范了全省水資源管理，水資源費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)得到了調(diào)整。②不斷深化取水許可管理制度。2005年發(fā)布了《浙江省取水許可制度實(shí)施細(xì)則》，全面開展了新版取水許可證的換發(fā)工作。③積極推行超定額累進(jìn)水價(jià)制度。以水價(jià)杠桿促進(jìn)節(jié)水，發(fā)揮水價(jià)對(duì)資源優(yōu)化配置的作用。④完善取水計(jì)量管理制度。浙江省共有9個(gè)地區(qū)34個(gè)縣市400多家重點(diǎn)取水戶完成了取水實(shí)時(shí)監(jiān)控終端安裝和省平臺(tái)接入工作。⑤水務(wù)一體化改革成效明顯。目前已有舟山市等一批縣市成立了水務(wù)局。

2.農(nóng)業(yè)節(jié)水

①積極調(diào)整作物種植結(jié)構(gòu)。到2009年，浙江省雙季稻種植面積28.2萬(wàn) hm2，比 1990年降低 87%；單季稻種植面積69.1萬(wàn)hm2，比1990年提高260%。②努力推進(jìn)灌區(qū)節(jié)水改造工程建設(shè)。相繼開展了大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)中型灌區(qū)節(jié)水配套改造、浙江省專項(xiàng)“千萬(wàn)畝、十億方節(jié)水工程”等項(xiàng)目。③不斷推行農(nóng)業(yè)節(jié)水高新技術(shù)。依托浙江省灌溉試驗(yàn)中心站開展了單季稻需水量、經(jīng)濟(jì)作物灌溉定額、薄露灌溉對(duì)水環(huán)境影響等試驗(yàn)研究。④逐步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)用水計(jì)量管理。推進(jìn)灌溉計(jì)量普及工作進(jìn)程，編制完成了《浙江省農(nóng)業(yè)用水定額管理推廣研究及方案編制》，在全省選取8個(gè)灌區(qū)開展農(nóng)業(yè)灌溉節(jié)水計(jì)量管理。

3.工業(yè)節(jié)水

①積極調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局。②大力推進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)改造和更新。工業(yè)領(lǐng)域廣泛實(shí)行了 “一水多用、串聯(lián)用水”，中水回用技術(shù)得到普及，冷卻水循環(huán)利用率明顯提高。③樹立了一批節(jié)能、節(jié)水示范項(xiàng)目，列入省級(jí)節(jié)能優(yōu)秀示范項(xiàng)目。④推進(jìn)清潔生產(chǎn)工作。重點(diǎn)推動(dòng)高耗能、高耗水和省控重點(diǎn)污染企業(yè)的清潔生產(chǎn)審核。

4.生活節(jié)水

①扎實(shí)推進(jìn)節(jié)水型城市創(chuàng)建工作。按照原建設(shè)部、國(guó)家發(fā)改委制定的“節(jié)水型城市”評(píng)選標(biāo)準(zhǔn)，杭州、紹興、寧波三市先后被評(píng)為國(guó)家“節(jié)水型城市”；全省11個(gè)設(shè)區(qū)市基本完成衛(wèi)生潔具的普查工作。②加大供水管網(wǎng)的改造力度。通過(guò)制定年度更新計(jì)劃，更新改造陳舊、老化供水管網(wǎng)約3 500km。

5.非常規(guī)水開發(fā)利用

①加快海水淡化示范工程建設(shè)。浙江海水淡化產(chǎn)水能力約5.99萬(wàn)t/d，占全國(guó)海水淡化日產(chǎn)水能力的1/3。②不斷加強(qiáng)污水處理回用設(shè)施與管理制度的建設(shè)。截至2010年年底，浙江省建成投入運(yùn)行的污水集中處理設(shè)施約135個(gè)，設(shè)計(jì)處理能力為680萬(wàn)t/d，基本實(shí)現(xiàn)了污水集中處理廠對(duì)所有縣的全覆蓋。

6.水資源保護(hù)體系建設(shè)

①嚴(yán)格落實(shí)水功能區(qū)管理制度，加強(qiáng)水功能區(qū)水資源質(zhì)量監(jiān)測(cè)工作。頒布了《浙江省水功能區(qū)、水環(huán)境功能區(qū)劃分方案》《浙江省水功能區(qū)納污能力核定技術(shù)報(bào)告》《浙江省水功能區(qū)水質(zhì)監(jiān)測(cè)規(guī)劃》。全省水利系統(tǒng)已成立了省水環(huán)境監(jiān)測(cè)中心和杭州、嘉興等分中心及部分縣市級(jí)水質(zhì)監(jiān)測(cè)站，全省開展監(jiān)測(cè)的水功能區(qū)斷面達(dá)338個(gè)。②不斷加大對(duì)飲用水水源地的保護(hù)力度。2005年開展了《浙江省城市飲用水水源地安全保障規(guī)劃》和 《浙江省城鄉(xiāng)飲用水安全保障規(guī)劃》，為浙江省飲用水水源地保護(hù)工作指明了方向；2006年發(fā)布了 《浙江省人民政府關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)城鄉(xiāng)飲用水安全保障工作的通知》，進(jìn)一步明確了加強(qiáng)水源地保護(hù)的工作重點(diǎn)和工作職責(zé)；2008年編制了 《水庫(kù)水源安全保障工程實(shí)施方案編制導(dǎo)則》，目前正在開展166座重要水庫(kù)水源安全保障工程實(shí)施方案的審查。

三、面臨的問(wèn)題

1.節(jié)水型社會(huì)建設(shè)制度尚不完善，機(jī)制尚不健全

一是水務(wù)尚未實(shí)現(xiàn)一體化管理。大部分縣市尚未實(shí)現(xiàn)水資源的統(tǒng)一評(píng)價(jià)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一配置和統(tǒng)一管理。二是水資源的總量控制和定額管理尚不到位。尚未形成水行政主管部門總量控制的法規(guī)文件，落實(shí)總量控制和定額管理制度中存在不少問(wèn)題。三是節(jié)水管理體制還未理順。試點(diǎn)地區(qū)均成立了節(jié)水型社會(huì)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，但不少節(jié)水型社會(huì)建設(shè)辦公室因沒有賦予行政職能，導(dǎo)致實(shí)際工作較難開展。四是水價(jià)形成機(jī)制還不健全?，F(xiàn)行的水價(jià)尚未反映水資源的價(jià)值，不利于節(jié)水型社會(huì)的建設(shè)。

2.缺乏建設(shè)指標(biāo)體系，節(jié)水目標(biāo)責(zé)任考核尚不明晰

浙江省在建設(shè)節(jié)水型社會(huì)時(shí)，由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、水資源稟賦條件等方面均具有地方性，需要研究適合本省省情的節(jié)水型社會(huì)建設(shè)指標(biāo)體系。此外，浙江省節(jié)水型社會(huì)建設(shè)尚缺乏節(jié)水目標(biāo)責(zé)任考核，考核指標(biāo)、考核對(duì)象、考核方式、考核結(jié)果獎(jiǎng)懲等都不明晰，影響了節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的全面展開。

3.節(jié)水試點(diǎn)開展較少，尚未形成試點(diǎn)建設(shè)網(wǎng)絡(luò)

節(jié)水型社會(huì)的建設(shè)離不開節(jié)水型社會(huì)試點(diǎn)建設(shè)的先導(dǎo)作用?？傮w而言，浙江省節(jié)水型社會(huì)建設(shè)試點(diǎn)主要停留在省級(jí)和國(guó)家級(jí)層面上，缺少市級(jí)和縣級(jí)試點(diǎn)，沒有形成國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)和縣級(jí)，不同層次、不同地貌和不同用水類型的試點(diǎn)建設(shè)網(wǎng)絡(luò)，尚未實(shí)現(xiàn)“以點(diǎn)帶面，梯次推進(jìn)”的格局。

4.節(jié)水型社會(huì)載體建設(shè)認(rèn)識(shí)不到位，建設(shè)力度較小

節(jié)水型社會(huì)載體建設(shè)與節(jié)水型社會(huì)建設(shè)是部分與整體的關(guān)系，搞好了節(jié)水型社會(huì)載體建設(shè)也就把握住了節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的主體和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。然而，現(xiàn)狀浙江省對(duì)節(jié)水載體建設(shè)的認(rèn)識(shí)還不到位，建設(shè)力度較小。表現(xiàn)在：一是缺乏節(jié)水型社會(huì)載體建設(shè)的創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)和考評(píng)辦法，載體建設(shè)無(wú)標(biāo)準(zhǔn)可參考，無(wú)辦法可考核；二是載體建設(shè)缺乏規(guī)劃或?qū)嵤┓桨高M(jìn)行科學(xué)安排，分類指導(dǎo)。

5.節(jié)水資金投入不足，節(jié)水設(shè)施建設(shè)力度尚不夠

節(jié)水型社會(huì)建設(shè)涉及面廣，需要大量資金投入。目前，浙江各地節(jié)水專項(xiàng)資金占財(cái)政支出的比例偏低，民間吸納資金更少。受到資金投入的制約，部分試點(diǎn)縣市節(jié)水設(shè)施的建設(shè)較計(jì)劃要滯后，難以完成試點(diǎn)工作大綱布置的建設(shè)任務(wù)。由此導(dǎo)致部分城市、農(nóng)村自來(lái)水供水管網(wǎng)長(zhǎng)期老化失修，漏水嚴(yán)重，得不到及時(shí)改造；部分工業(yè)企業(yè)內(nèi)部的生產(chǎn)用水管理基礎(chǔ)薄弱，對(duì)水平衡測(cè)試工作認(rèn)識(shí)不足，忽視節(jié)水設(shè)施改造；灌溉渠道的水利用系數(shù)不高，計(jì)量裝置不配套，粗放型管理的現(xiàn)象仍然存在。此外，節(jié)水投資長(zhǎng)期以來(lái)偏重工程建設(shè)，水資源管理建設(shè)投資較少，節(jié)水政策因缺乏資金難以制定。

四、進(jìn)一步促進(jìn)浙江省節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的對(duì)策

1.繼續(xù)推行水務(wù)統(tǒng)一管理體制改革，為節(jié)水型社會(huì)建設(shè)奠定基礎(chǔ)

①盡快實(shí)現(xiàn)省級(jí)水務(wù)一體化管理。將建設(shè)廳、環(huán)保廳等部門涉水行政管理職能均劃入省水利廳，統(tǒng)一全省的水資源管理。②抓緊推進(jìn)各市縣水務(wù)一體化進(jìn)程，將城市供水、計(jì)劃用水、節(jié)約用水、排水、污水處理與回用、地下水資源的開發(fā)利用等行政職能劃入水利部門。

2.加強(qiáng)以總量控制和定額管理為主要內(nèi)容的計(jì)劃用水管理，繼而以行政手段促進(jìn)節(jié)水

①完善水資源配置規(guī)劃體系，確定控制總量。加快制定全省協(xié)調(diào)、流域協(xié)調(diào)、區(qū)域協(xié)調(diào)的水資源配置方案，為水資源科學(xué)分配和調(diào)度提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。②各地合理確定當(dāng)?shù)馗餍袠I(yè)用水定額，制定控制定額。各地區(qū)應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況制定符合當(dāng)?shù)貙?shí)情的用水定額，報(bào)省水行政主管部門審批。③科學(xué)制定行政區(qū)域的年度用水計(jì)劃。各地發(fā)展改革主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同水行政主管部門制定本年度用水計(jì)劃，年度用水實(shí)行總量控制。④強(qiáng)化用戶用水計(jì)劃的核定工作。節(jié)水管理部門依據(jù)本行政區(qū)域的年度用水計(jì)劃，按照節(jié)約增效、留有余地的原則向各用水戶核定當(dāng)年度的用水總量。⑤做好用水計(jì)劃的執(zhí)行和監(jiān)督工作。

3.逐步落實(shí)節(jié)水工作責(zé)任制與目標(biāo)考核制，通過(guò)績(jī)效顯示和獎(jiǎng)優(yōu)懲劣促進(jìn)節(jié)水

①落實(shí)節(jié)水工作責(zé)任制。進(jìn)一步明確政府、用水戶的主要職責(zé)。各級(jí)政府要加強(qiáng)對(duì)本行政區(qū)域節(jié)水工作的領(lǐng)導(dǎo)，把節(jié)水目標(biāo)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，增加節(jié)水工作的公共財(cái)政投入。重點(diǎn)樹立用水戶節(jié)水觀念，采用節(jié)水措施，提高水的利用率。②構(gòu)建三級(jí)節(jié)水考核體系。第一級(jí)節(jié)水考核體系是上一級(jí)政府考核下一級(jí)政府，第二級(jí)節(jié)水考核體系是本級(jí)政府考核其附屬職能部門，第三級(jí)節(jié)水考核體系是政府節(jié)水管理部門考核本區(qū)域用水戶。③盡快出臺(tái)考核獎(jiǎng)懲辦法。盡早確定浙江省節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的具體評(píng)價(jià)指標(biāo)，制定符合浙江省情的節(jié)水型社會(huì)建設(shè)考核目標(biāo)、考核方法和考核程序。

4.積極擴(kuò)大節(jié)水型社會(huì)試點(diǎn)建設(shè)范圍，堅(jiān)持典型帶動(dòng)，不斷探索節(jié)水建設(shè)的新路子

①已經(jīng)成為試點(diǎn)的地區(qū)，需嚴(yán)格對(duì)照試點(diǎn)建設(shè)大綱和方案的要求，落實(shí)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的各項(xiàng)措施。②努力建設(shè)市級(jí)和縣級(jí)節(jié)水型社會(huì)試點(diǎn)，擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。下一步要針對(duì)浙江省實(shí)際，大力建設(shè)市級(jí)和縣級(jí)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)試點(diǎn)，積極調(diào)動(dòng)當(dāng)?shù)刎?cái)政投入節(jié)水型社會(huì)建設(shè)，爭(zhēng)取在“十二五”期間基本形成國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)和縣級(jí)不同層次的試點(diǎn)建設(shè)格局。同時(shí)，要強(qiáng)化對(duì)試點(diǎn)建設(shè)的管理指導(dǎo)，對(duì)各試點(diǎn)建設(shè)實(shí)行“年初制定計(jì)劃，年中檢查指導(dǎo)，年底總結(jié)驗(yàn)收”。

5.以重點(diǎn)領(lǐng)域載體建設(shè)為抓手，提升節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的整體水平

今后浙江省要以灌區(qū)、企業(yè)、社區(qū)和高校為載體，加強(qiáng)節(jié)水型社會(huì)的載體建設(shè)，努力建成“以載體為綠葉，以試點(diǎn)為鮮花，綠葉陪襯鮮花”的新型節(jié)水型社會(huì)建設(shè)模式，將載體建設(shè)的通用性和試點(diǎn)建設(shè)的別致性有機(jī)地結(jié)合起來(lái)。促進(jìn)試點(diǎn)地區(qū)建成節(jié)水型社會(huì)的同時(shí)，非試點(diǎn)地區(qū)通過(guò)開展逐個(gè)節(jié)水載體的建設(shè)，也逐步建成節(jié)水型社會(huì)。

6.改革水價(jià)調(diào)節(jié)機(jī)制，以經(jīng)濟(jì)手段促進(jìn)節(jié)水

①適當(dāng)提高水價(jià)，讓水資源價(jià)格充分顯示出水資源的稀缺性。從家庭用水支出占家庭可支配收入的比例來(lái)看，浙江為1.0%，北京為1.8%，國(guó)外平均為3%～5%，因此浙江省水價(jià)尚有較大的上調(diào)空間。②改變單一制水價(jià)，逐步建立階梯式水價(jià)或超計(jì)劃累進(jìn)加價(jià)。目前，試點(diǎn)縣市基本上均實(shí)現(xiàn)了階梯式水價(jià)，節(jié)水效果明顯。在有條件的地方，可對(duì)工業(yè)、服務(wù)業(yè)、非居民戶實(shí)施超計(jì)劃累進(jìn)加價(jià)制度。

7.建立相對(duì)穩(wěn)定的節(jié)水資金投入渠道，加大節(jié)水投入

積極探索并建立多渠道、多元化、多層次的節(jié)水資金投入機(jī)制，不斷加大節(jié)水型社會(huì)建設(shè)投入。一是認(rèn)真做好水資源費(fèi)的征收工作，并配合財(cái)政部門做好預(yù)算，優(yōu)先保障節(jié)水型社會(huì)建設(shè)資金；二是積極爭(zhēng)取各級(jí)政府的支持，從土地出讓收益中劃撥?？?，重點(diǎn)支持計(jì)量設(shè)施、協(xié)會(huì)組織、前期規(guī)劃和宣傳培訓(xùn)；三是實(shí)行節(jié)水資金捆綁使用，把農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、節(jié)水灌溉、飲水安全、農(nóng)村抗旱等項(xiàng)目作為節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的一部分，實(shí)現(xiàn)與節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的有機(jī)結(jié)合，充分發(fā)揮資金的最大效益；四是采取各種有效措施，鼓勵(lì)國(guó)外資本和民間資本投入節(jié)水型社會(huì)建設(shè)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)互惠共贏。

[1]吳蔥蔥，郭洪巍.我國(guó)水資源現(xiàn)狀與可持續(xù)利用問(wèn)題[J].水文與水資源,2000（3）.

[2]許新宜.關(guān)于節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)[J].中國(guó)水利，2005（1）.