葉建春

（水利部太湖流域管理局，200434，上海）

《太湖流域管理條例》的頒布施行，是太湖流域水利事業(yè)改革發(fā)展中具有標志性意義和深遠影響的一件大事，標志著太湖流域綜合治理工作進一步納入了法制軌道，將為保障太湖流域防洪安全、供水安全、生態(tài)安全，推動流域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展提供有力的法制支撐。

一、出臺背景及立法過程

改革開放以來，太湖流域進入持續(xù)快速發(fā)展階段，經(jīng)濟總量在全國所占比例逐年提高，財政收入和基本建設(shè)投入逐年增長，經(jīng)濟社會呈現(xiàn)加速發(fā)展之勢。在現(xiàn)代化都市群快速崛起和經(jīng)濟繁榮發(fā)展的同時，太湖流域水資源管理與保護、水污染防治、防汛抗旱等方面出現(xiàn)了一些新情況、新問題。這些水問題具有系統(tǒng)性、綜合性和鮮明的太湖特色，迫切需要出臺專門的法規(guī)，將國家有關(guān)法律制度與太湖的特點和實際緊密結(jié)合起來并使之具體化，將太湖流域水環(huán)境綜合治理工作中經(jīng)實踐證明行之有效的各項措施法治化，實行更加嚴格的管理和保護制度，堅持高標準、嚴要求，采取更有力、更堅決的措施，實現(xiàn)流域水資源的可持續(xù)利用，保障流域經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

2001年國務(wù)院批復(fù)的《關(guān)于加強太湖流域2001—2010年防洪建設(shè)的若干意見》提出要制訂太湖流域管理條例。自2002年起，水利部政法司組織太湖局開展了立法前期研究、調(diào)研論證和條文起草工作。2006年9月，國務(wù)院法制辦召開了立法座談會，基本明確了立法方向。

2007年無錫供水危機后，溫家寶總理就加快太湖流域管理立法作出了明確指示。條例草案隨《太湖流域水環(huán)境綜合治理總體方案》調(diào)研報告報國家發(fā)改委。從2008年6月起,水利部會同環(huán)保部開展聯(lián)合起草工作，提出了條例征求意見稿，經(jīng)多次征求意見和修改后形成條例送審稿，于2009年5月上報國務(wù)院。此后，國務(wù)院法制辦先后三次征求國家發(fā)展改革委等28個有關(guān)部門、單位以及環(huán)太湖地區(qū)有關(guān)地方政府的意見，并向社會公開征求了意見，最終形成了條例（草案），于2011年5月報送國務(wù)院，8月24日，國務(wù)院第169次常務(wù)會議審議通過，9月7日，溫家寶總理簽署第604號國務(wù)院令公布，自2011年11月1日起施行。

條例的頒布施行，充分體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院，國家有關(guān)部委，兩省一市黨委、政府對太湖流域水利事業(yè)的關(guān)心、重視，順應(yīng)了廣大人民群眾對加強太湖流域綜合管理與治理的企盼，為太湖流域水利事業(yè)改革發(fā)展注入了新的活力。

二、條例為太湖流域綜合治理與管理提供了有力的法律保障

條例共九章七十條，在不違背上位法的原則下，有機銜接了涉水法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，充分借鑒了流域兩省一市水利立法的先進經(jīng)驗，充分吸納了流域治水管水的成功實踐，主要對飲用水安全、水資源保護、水污染防治、防汛抗旱和水域岸線保護、保障機制和監(jiān)督措施等作了更嚴、更細、更具操作性的規(guī)定。

一是完善了太湖流域管理體制機制。進一步明確了太湖流域?qū)嵭辛饔蚬芾砼c行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制和各部門各司其職、協(xié)調(diào)合作的管理機制；進一步明確了太湖流域防汛抗旱指揮機構(gòu)統(tǒng)一組織、指揮、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督流域防汛抗旱工作的職責(zé)；進一步明確了國務(wù)院水行政主管部門設(shè)立的太湖流域管理機構(gòu)的地位以及流域性監(jiān)督、協(xié)調(diào)、綜合管理等方面的職責(zé)。

二是強化了防洪和水資源調(diào)度。條例進一步明確了調(diào)度權(quán)限，加強了防洪和水資源的統(tǒng)一調(diào)度，以保障防洪和供水安全。條例規(guī)定，發(fā)生供水安全事故，需要實施跨流域或者跨省、直轄市行政區(qū)域水資源應(yīng)急調(diào)度的，由太湖流域管理機構(gòu)對太湖、望虞河、太浦河、新孟河（以下簡稱“三河”）的水工程下達調(diào)度指令；對于日常水資源調(diào)度，明確“三河”控制性樞紐由流域管理機構(gòu)調(diào)度；對流域水資源配置影響較大的水工程，由流域管理機構(gòu)商地方下達調(diào)度指令；其他由地方調(diào)度；對于防汛抗旱調(diào)度，明確“三河”控制性樞紐，以及國家防總規(guī)定的對流域防汛抗旱影響較大的水工程，由太湖流域防汛抗旱指揮機構(gòu)調(diào)度，其他由地方調(diào)度等。

三是細化實化了最嚴格水資源管理制度。建立了有流域特色的水資源開發(fā)利用控制紅線，水資源配置與調(diào)度，遵循統(tǒng)一實施、分級負責(zé)的原則，協(xié)調(diào)總量控制與水位控制的關(guān)系；推動了用水效率控制紅線的建立，嚴格限制高耗水和高污染的建設(shè)項目，強調(diào)節(jié)水管理要求；嚴格了限制納污紅線的建立，強化了水功能區(qū)監(jiān)督管理，明確實行流域排污總量控制。

四是建立了飲用水安全保障制度。條例強化了地方人民政府的飲用水水源保護責(zé)任，要求合理確定水源地，劃定保護區(qū)，建立日常巡查和監(jiān)測制度。完善了供水安全應(yīng)急保障制度，要求建設(shè)應(yīng)急備用水源和跨行政區(qū)域聯(lián)合供水項目，編制供水安全應(yīng)急預(yù)案；規(guī)范了供水安全事故應(yīng)對工作，要求對供水水質(zhì)進行實時監(jiān)測和預(yù)警，依法啟動應(yīng)急預(yù)案，優(yōu)先保障居民生活飲用水。

五是加強了水域岸線管理與保護。條例明確了對太湖及“三河”水域、岸線的管理職責(zé)，確立了岸線利用管理規(guī)劃的法律地位。進一步明確了興建建設(shè)項目應(yīng)當符合太湖流域綜合規(guī)劃和岸線利用管理規(guī)劃，且不得縮小水域面積等要求，從嚴管理涉水建設(shè)項目。對臨時占用水域、灘地，以及圩區(qū)建設(shè)和治理也作出了相應(yīng)的規(guī)定。

六是協(xié)調(diào)和整合太湖流域監(jiān)測體系。條例按照統(tǒng)一規(guī)劃布局、統(tǒng)一標準方法、統(tǒng)一信息發(fā)布的要求，在部門監(jiān)測職責(zé)方面做了明確的分工，厘清了各級環(huán)保、水利部門的具體監(jiān)測職責(zé)，規(guī)范了監(jiān)測信息發(fā)布渠道，體現(xiàn)了流域管理的特點和不同行業(yè)管理的需求。明確了由流域管理機構(gòu)組織建立流域監(jiān)測信息共享平臺，負責(zé)省際邊界水域和主要入湖河道控制斷面的水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測，以及重點水功能區(qū)和引江濟太調(diào)水的水質(zhì)監(jiān)測。

七是完善了保障機制和監(jiān)督措施。條例強化了對太湖流域水資源保護和水污染防治實行地方人民政府目標責(zé)任制與考核評價制度。明確了對減少排污的企業(yè)和農(nóng)民實施扶持。規(guī)定了暫停辦理可能產(chǎn)生污染的建設(shè)項目有關(guān)審批手續(xù)的措施。條例還協(xié)調(diào)、銜接了流域區(qū)域分工和部門分工，加強了各地區(qū)、各部門對太湖開發(fā)、利用、保護、治理的監(jiān)督檢查和相互協(xié)作溝通等。

條例的出臺和實施將有力推進流域依法行政和依法管水，形成流域和區(qū)域、不同行業(yè)治水管水合力，提升流域防汛抗旱能力和供水保障水平，推動建立水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污三條紅線，促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用、水生態(tài)有效保護和水環(huán)境有效改善，為保障太湖流域防洪安全、供水安全、生態(tài)安全，推動流域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展提供有力的法制支撐和保障。

三、切實履行流域管理職責(zé)，全力抓好條例的貫徹實施

條例的頒布施行是貫徹落實中央水利工作會議和中央1號文件精神的有力抓手，是推進流域綜合管理與治理，實現(xiàn)流域水利新跨越的重要機遇。作為流域管理機構(gòu)，宣傳貫徹落實好條例，我們將重點做好以下工作。

一是加強組織領(lǐng)導(dǎo)，制定實施方案。太湖局已經(jīng)把宣傳貫徹實施《太湖流域管理條例》作為貫徹落實中央1號文件和中央水利工作會議精神，加快水利改革發(fā)展的重要舉措，作為深化水利依法行政的突出內(nèi)容，作為水利工作的重要任務(wù)，認真制定了宣傳貫徹實施方案，統(tǒng)籌安排，精心組織，確保條例貫徹實施在太湖局系統(tǒng)取得實效。日前已正式印發(fā)了學(xué)習(xí)貫徹實施計劃，對局系統(tǒng)貫徹落實條例的重點任務(wù)、進度計劃和責(zé)任分工等進行了部署。

二是認真做好條例的宣傳工作。充分利用、積極發(fā)揮社會主流媒體和中國水利報、中國水利雜志等行業(yè)媒體的作用，開展形式多樣、內(nèi)容豐富的宣傳活動，營造良好的輿論氛圍。還將在2012年“世界水日”“中國水周”“環(huán)境日”“法制宣傳日”等節(jié)日期間，開展集中和綜合性宣傳活動，采用向社會各界免費發(fā)放條例單行本、印發(fā)宣講解讀資料等方式，擴大知曉范圍，增強流域內(nèi)社會公眾愛水、惜水、護水意識。

三是組織好條例的學(xué)習(xí)和執(zhí)法培訓(xùn)。太湖局已將條例的學(xué)習(xí)培訓(xùn)納入“六五”普法工作內(nèi)容和干部培訓(xùn)的重點內(nèi)容，針對領(lǐng)導(dǎo)干部、公務(wù)員、行政執(zhí)法人員等不同對象開展分類培訓(xùn)。在流域?qū)用?，將分專題舉辦流域兩省一市水利（水務(wù)）廳（局）相關(guān)業(yè)務(wù)部門負責(zé)人的培訓(xùn)班，并會同兩省一市水行政主管部門，分地區(qū)分級組織流域市（縣）人民政府分管領(lǐng)導(dǎo)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、水利站長等基層領(lǐng)導(dǎo)開展依法加強太湖流域河湖管理的培訓(xùn)。在2011年11月1日（即條例施行當日）舉辦條例實施動員和專題培訓(xùn)，還將舉辦水政監(jiān)察、行政許可、水資源保護、防汛抗旱及水資源調(diào)度、建設(shè)管理等各類專題培訓(xùn)班；2012年2月在局系統(tǒng)范圍內(nèi)舉辦知識競賽，檢驗干部職工對條例的熟悉掌握程度和運用水平。

四是盡快制定完善條例配套制度和措施。太湖局將會同兩省一市水行政主管部門，加快制定總量控制、水功能區(qū)、水文監(jiān)測數(shù)據(jù)、監(jiān)督檢查、責(zé)任追究等條例配套制度，建立健全完備的太湖流域水法規(guī)，提高依法治水管水能力。

五是努力提高流域管理機構(gòu)依法履職能力。將全面梳理、落實太湖局的法定職責(zé)和水利部的授權(quán)，制定有針對性的貫徹落實措施，努力提高履職能力；還將組織開展基礎(chǔ)調(diào)查，對流域入河排污口、取水口、圍網(wǎng)養(yǎng)殖、圈圩養(yǎng)殖、水上餐飲、畜禽養(yǎng)殖場、有毒有害物品倉庫及垃圾場、橋梁、碼頭等生產(chǎn)建設(shè)和開發(fā)利用現(xiàn)狀基本情況調(diào)查登記，依據(jù)條例提出需要依法組織關(guān)閉、拆除等分類處理建議。對屬于其他有關(guān)地方、部門職責(zé)范圍內(nèi)的，及時了解條例相關(guān)制度落實情況。

六是進一步加大違法行為的查處和督辦力度。重點加大對違法取水、隨意侵占河湖水域岸線的違法行為的查處力度。加強日常巡查，及時跟蹤調(diào)查新發(fā)現(xiàn)的違法行為，對已發(fā)生并正在處理的水事違法行為進一步加強督促檢查，對查處權(quán)限屬地方的加大協(xié)調(diào)配合和督辦力度。繼續(xù)深化流域與區(qū)域水行政執(zhí)法合作機制，加強流域與區(qū)域在“一湖兩河”違法案件查處、督辦等方面的合作、溝通與協(xié)調(diào)，形成合力打擊違法行為；探索建立和完善聯(lián)合督察、信息通報、案件移送、聯(lián)合培訓(xùn)等方面更廣泛的合作機制。