郭文芳

（國(guó)務(wù)院法制辦農(nóng)林城建資源環(huán)保法制司，100017，北京）

值此《太湖流域管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱條例）施行之際，水利部組織召開《太湖流域管理?xiàng)l例》貫徹實(shí)施座談會(huì)，非常及時(shí)，也非常必要。按照會(huì)議安排，我就條例的立法背景和主要內(nèi)容作一簡(jiǎn)要介紹。

一、條例的立法背景

太湖流域位于長(zhǎng)江三角洲地區(qū)腹地，人口密集，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，自古就是我國(guó)的魚米之鄉(xiāng)、財(cái)賦之地。加強(qiáng)太湖流域的水資源保護(hù)和水污染防治工作，對(duì)保障流域乃至全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，維護(hù)生態(tài)安全，都具有十分重要的意義。條例的出臺(tái)，可以歸納為“四個(gè)需要”：

一是總結(jié)太湖流域綜合治理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的需要。國(guó)務(wù)院和太湖流域地方人民政府一直高度重視水資源保護(hù)和水污染防治工作。2008年，國(guó)務(wù)院批復(fù)《太湖流域水環(huán)境綜合治理總體方案》，正式啟動(dòng)了太湖流域水環(huán)境綜合治理工作；2010年，國(guó)務(wù)院又批復(fù)了 《太湖流域水功能區(qū)劃》。江蘇、浙江、上海等地方人民政府按照國(guó)務(wù)院政策精神，開展了大量卓有成效的工作，取得了顯著成績(jī)。為了鞏固水環(huán)境綜合治理成果，有必要總結(jié)太湖治理的成功做法和經(jīng)驗(yàn)，制定一部專門的行政法規(guī)。

二是推動(dòng)太湖流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的需要?！爸魏戎魏?，治河先治岸”。水環(huán)境問題不是孤立的，而是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方式的一個(gè)縮影。近年，太湖流域地方人民政府按照中央“調(diào)結(jié)構(gòu)、促轉(zhuǎn)型”的大政方針，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，嚴(yán)格限制高耗水和高污染的建設(shè)項(xiàng)目，在水污染防治、生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)确矫孢M(jìn)行了成功的制度創(chuàng)新，給其他地區(qū)做出了很好的表率。為了進(jìn)一步推動(dòng)太湖流域又好又快發(fā)展，為全國(guó)制度建設(shè)積累經(jīng)驗(yàn)，有必要制定一部專門的行政法規(guī)，將太湖流域的做法制度化、規(guī)范化。

三是統(tǒng)籌流域管理和行政區(qū)域管理的需要。水資源的自然屬性，決定了流域管理的必要性。太湖屬于典型的平原淺水型湖泊，干旱與洪澇災(zāi)害轉(zhuǎn)換頻繁，“水多、水少、水臟”三大問題并存。多年來(lái)，水利部太湖流域管理局和地方人民政府密切合作，在流域水資源配置、水量調(diào)度、防汛抗旱、水域岸線保護(hù)等方面建立了有效的協(xié)作機(jī)制。為了充分調(diào)動(dòng)流域和區(qū)域兩方面的積極性，有必要制定一部專門的行政法規(guī)，協(xié)調(diào)、完善流域管理體制機(jī)制。

四是貫徹落實(shí)水法、水污染防治法、防洪法等法律的需要。中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，今后更多的任務(wù)是法律的修改完善和配套法規(guī)的制定修改。為了進(jìn)一步加強(qiáng)太湖流域水資源保護(hù)和水污染防治工作，細(xì)化管理制度，落實(shí)監(jiān)督措施，確保法律相關(guān)制度得到全面正確執(zhí)行，有必要在現(xiàn)行法律框架下，制定一部專門的行政法規(guī)，將法律的各項(xiàng)規(guī)定具體化、“太湖化”。為此，水利部在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，起草了《太湖管理?xiàng)l例（送審稿）》，于2009年5月報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院審議。法制辦收到此件后，先后4次征求有關(guān)部門和江蘇、浙江、上海以及無(wú)錫、蘇州等地方意見，并向社會(huì)公開征求了意見，召開了專家論證會(huì)，進(jìn)行了專題調(diào)研，在此基礎(chǔ)上，會(huì)同水利部、環(huán)境保護(hù)部反復(fù)論證、協(xié)調(diào)、修改，形成了《太湖流域管理?xiàng)l例（草案）》，經(jīng)國(guó)務(wù)院第169次常務(wù)會(huì)議討論通過(guò)。

二、條例的主要內(nèi)容

條例共九章七十條，主要對(duì)飲用水安全、水資源保護(hù)、水污染防治、水域岸線保護(hù)、保障機(jī)制等作了規(guī)定。

第一，條例建立了飲用水安全保障制度。強(qiáng)化了飲用水水源保護(hù)責(zé)任，要求地方人民政府合理確定水源地，劃定保護(hù)區(qū)，建立日常巡查、監(jiān)測(cè)制度，拆除、關(guān)閉水源保護(hù)區(qū)內(nèi)的排污口和垃圾場(chǎng)；完善了供水安全應(yīng)急保障制度，要求地方人民政府組織改造供水設(shè)施，建設(shè)應(yīng)急備用水源，編制供水安全應(yīng)急預(yù)案；規(guī)范了供水安全事故應(yīng)對(duì)工作，要求地方人民政府對(duì)供水水質(zhì)組織實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，發(fā)現(xiàn)異常立即采取預(yù)防控制措施，并依法啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，優(yōu)先保障居民生活飲用水。

第二，條例規(guī)范了流域水資源保護(hù)措施。明確太湖流域水資源調(diào)度遵循統(tǒng)一實(shí)施、分級(jí)負(fù)責(zé)的原則，首先滿足居民生活用水的需要，并維持太湖合理水位；加強(qiáng)水功能區(qū)監(jiān)測(cè)和治理，開發(fā)利用活動(dòng)必須符合水功能區(qū)保護(hù)要求；鼓勵(lì)回用再生水，提高用水效率，禁止擅自開采承壓地下水。

第三，條例強(qiáng)化了水污染防治要求。首次在立法上建立流域排污總量控制制度，禁止在太湖流域設(shè)置不符合水環(huán)境治理要求的生產(chǎn)項(xiàng)目；在太湖周邊及主要入太湖河道兩岸，禁止新建、擴(kuò)建化工醫(yī)藥項(xiàng)目、高爾夫球場(chǎng)等，禁止違法新設(shè)排污口或者設(shè)置水上餐飲設(shè)施；推進(jìn)農(nóng)業(yè)面源污染治理和船舶污染防治，禁止運(yùn)輸劇毒物質(zhì)、危險(xiǎn)化學(xué)品的船舶進(jìn)入太湖。

第四，條例加強(qiáng)了水域岸線保護(hù)。明確太湖流域水域岸線要統(tǒng)一規(guī)劃，禁止擅自占用水域岸線興建建設(shè)項(xiàng)目；興建建設(shè)項(xiàng)目導(dǎo)致水域面積縮小或者行洪、調(diào)蓄能力降低的，要采取補(bǔ)救措施；臨時(shí)占用水域、灘地的，要及時(shí)恢復(fù)原狀；禁止在太湖圈圩或者圍湖造地，有關(guān)部門要組織治理圩區(qū)、清理圍湖造地，嚴(yán)格控制聯(lián)圩并圩。

第五，條例完善了保障機(jī)制。對(duì)自愿減少排污的企業(yè)通過(guò)財(cái)政、信貸等方式扶持，對(duì)轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)的農(nóng)民通過(guò)發(fā)放補(bǔ)貼、培訓(xùn)、納入社會(huì)保障體系等方式，保障其基本生活；未能完成排污削減任務(wù)，斷面水質(zhì)不達(dá)標(biāo)的，上游地區(qū)要補(bǔ)償下游地區(qū)；完成排污削減任務(wù)，斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)的，下游地區(qū)要補(bǔ)償上游地區(qū)。

三、對(duì)條例貫徹實(shí)施的建議

一是要繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)條例的宣傳。胡錦濤總書記在中央政治局集體學(xué)習(xí)時(shí)指出，要把深入開展法制宣傳教育作為弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神的基礎(chǔ)性工作，常抓不懈，抓出實(shí)效。《太湖流域管理?xiàng)l例》是我國(guó)第一部綜合性的流域立法，希望太湖流域管理局、相關(guān)地方人民政府采取多種方式，將條例宣傳好、宣傳到位，確保企業(yè)和廣大人民群眾了解條例的主要制度，確保執(zhí)法部門的同志準(zhǔn)確掌握條例的各項(xiàng)規(guī)定，為條例的執(zhí)行打好基礎(chǔ)。

二是要加強(qiáng)條例的配套制度建設(shè)。完善條例配套制度，是貫徹實(shí)施條例的需要，也是堅(jiān)持社會(huì)主義法制、維護(hù)法制尊嚴(yán)的需要。太湖流域地方人民政府和各級(jí)水利部門要對(duì)現(xiàn)有的規(guī)章、規(guī)范性文件進(jìn)行必要的清理，與條例抵觸的，要盡快修改或者廢止；條例規(guī)定的水資源調(diào)度方案、供水安全應(yīng)急預(yù)案、岸線利用管理規(guī)劃等，要及時(shí)出臺(tái)。

三是要更加注重落實(shí)執(zhí)法責(zé)任。法律的生命力在于實(shí)施，執(zhí)法是條例得到全面正確實(shí)施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。條例規(guī)定的許多制度，如清理垃圾場(chǎng)、排污口，關(guān)閉水上餐飲經(jīng)營(yíng)設(shè)施，清理圍湖造地等，都直接關(guān)系人民群眾切身利益。溫家寶總理在全國(guó)依法行政工作會(huì)議上指出，保護(hù)法律賦予公民的各種權(quán)利，是政府義不容辭的職責(zé)。相關(guān)地方人民政府及其水利部門一定要采取有效措施，將條例的規(guī)定落到實(shí)處。

四是要更加注重流域內(nèi)的配合與協(xié)作。太湖水環(huán)境治理，從短期來(lái)看，犧牲最多的肯定是地方經(jīng)濟(jì)，從長(zhǎng)期來(lái)看，受益最多的也肯定是地方經(jīng)濟(jì)。希望太湖流域相關(guān)地方人民政府用更具有戰(zhàn)略性的眼光來(lái)看待這一問題，切實(shí)加強(qiáng)流域內(nèi)的配合與協(xié)作。太湖流域管理局也要充分發(fā)揮流域?qū)用娴膮f(xié)調(diào)、統(tǒng)籌、服務(wù)作用。區(qū)域間、部門間要互相支持，互相促進(jìn)，把條例貫徹好、實(shí)施好，讓太湖這顆江南明珠重現(xiàn)碧波美景。