周學(xué)文

（水利部，100053，北京）

2011年中央1號文件和中央水利工作會議對水利改革發(fā)展作出了全面部署，明確了今后5～10年全國水利建設(shè)的目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)，水利將迎來新一輪建設(shè)機(jī)遇期。如何貫徹落實(shí)好中央關(guān)于水利的各項部署，有序安排大規(guī)模水利建設(shè)，切實(shí)保障水利投資需求，充分發(fā)揮投資效益，從根本上扭轉(zhuǎn)水利建設(shè)明顯滯后的局面，事關(guān)水利又好又快發(fā)展的全局。以下，就新一輪大規(guī)模水利建設(shè)中需要重視的問題談三點(diǎn)認(rèn)識。

一、突出加強(qiáng)水利薄弱環(huán)節(jié)建設(shè),要依靠科學(xué)規(guī)劃

中央1號文件明確了突出加強(qiáng)水利薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)5個重點(diǎn)和全面加快水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)5項任務(wù)。組織實(shí)施好各類水利建設(shè)，必須首先做好規(guī)劃，搞好頂層設(shè)計，層層分解落實(shí)目標(biāo)任務(wù)。為此，水利部組織編制完成了全國水利發(fā)展“十二五”規(guī)劃，明確了水利建設(shè)的總體布局、建設(shè)目標(biāo)、實(shí)施重點(diǎn)、投資規(guī)模和保障措施，同時下大力氣科學(xué)制定各類水利建設(shè)專項規(guī)劃并付諸實(shí)施。

一是全面加快防洪建設(shè)。在國務(wù)院已批復(fù)的七大江河流域防洪規(guī)劃基礎(chǔ)上，針對加強(qiáng)防洪重點(diǎn)薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)，重點(diǎn)制定了《全國中小河流治理和病險水庫除險加固、山洪地質(zhì)災(zāi)害防御和綜合治理總體規(guī)劃》，確定了244條流域面積3 000 km2以上、防洪任務(wù)重、有重要保護(hù)對象的大江大河主要支流、獨(dú)流入海河流、內(nèi)陸河流的重點(diǎn)河段進(jìn)行系統(tǒng)治理。選擇了5 186條流域面積200～3 000 km2的中小河流，對人口相對密集、洪澇災(zāi)害頻繁、保護(hù)對象重要的河段進(jìn)行重點(diǎn)治理。規(guī)劃還確定對5 400座?。?）型、4.1萬多座?。?）型病險水庫和2 000多座大中型病險水閘進(jìn)行除險加固，洞庭湖、鄱陽湖重點(diǎn)圩垸整治和蓄滯洪區(qū)建設(shè)，以及2 058個縣級行政區(qū)山洪地質(zhì)災(zāi)害防治監(jiān)測預(yù)報預(yù)警系統(tǒng)和群測群防體系建設(shè)等，共涉及水利投資6 200多億元，約占“十二五”規(guī)劃確定的防洪建設(shè)投資的近90%。這是“十二五”期間在繼續(xù)實(shí)施大江大河治理的同時，全面加快防洪建設(shè)的重點(diǎn)。

二是合理安排水資源配置工程建設(shè)。在國務(wù)院已批復(fù)的全國及流域水資源綜合規(guī)劃的基礎(chǔ)上，針對西南地區(qū)特大干旱暴露出工程性缺水嚴(yán)重的問題，編制了《西南五省（自治區(qū)、直轄市）重點(diǎn)水源工程近期建設(shè)規(guī)劃》，以縣域?yàn)閱卧?，以中型水庫、重點(diǎn)小型水庫以及引（提）水工程、連通工程為重點(diǎn)，建設(shè)重點(diǎn)水源工程2 300多項，通過規(guī)劃實(shí)施，使正常來水年份城鄉(xiāng)生產(chǎn)生活用水得到保障；一般干旱年份城鄉(xiāng)生活用水得到保障，生產(chǎn)用水影響較小；特大干旱年份保證城鄉(xiāng)基本生活用水需要。同時，為解決重點(diǎn)地區(qū)資源性缺水問題，加快南水北調(diào)東中線一期、吉林中部供水、遼西北供水等引調(diào)水工程建設(shè)，將南水北調(diào)西線、滇中調(diào)水等工程前期論證納入水利發(fā)展 “十二五”規(guī)劃。此外，目前正在組織編制“十二五”全國大中型水庫建設(shè)規(guī)劃，對大中型水庫建設(shè)作出具體安排。

三是突出加強(qiáng)農(nóng)村水利建設(shè)。在超額完成“十一五”農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)任務(wù)的基礎(chǔ)上，針對解決農(nóng)村飲水安全問題的目標(biāo)要求，重點(diǎn)制定了《全國農(nóng)村飲水安全工程“十二五”規(guī)劃》，解決原規(guī)劃剩余的1.02億人和新增的1.96億農(nóng)村飲水安全不達(dá)標(biāo)人口，到2015年基本解決農(nóng)村飲水安全問題，使全國農(nóng)村集中式供水人口比例從現(xiàn)狀58%提高到80%。針對農(nóng)田水利建設(shè)項目多、任務(wù)重的狀況，擬編制全國農(nóng)田水利建設(shè)總體規(guī)劃，整合大中型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造、新建灌區(qū)、節(jié)水灌溉、雨水集蓄利用、牧區(qū)水利等建設(shè)內(nèi)容，提出農(nóng)田水利建設(shè)的總體安排，為大興農(nóng)田水利建設(shè)提供規(guī)劃依據(jù)。

四是積極推進(jìn)水土保持生態(tài)建設(shè)。在穩(wěn)步實(shí)施水土流失區(qū)重點(diǎn)治理的基礎(chǔ)上，針對解決面廣量大的坡耕地水土流失嚴(yán)重的問題，重點(diǎn)制定了《全國坡耕地水土流失重點(diǎn)治理規(guī)劃》，提出不同區(qū)域坡耕地治理模式和治理措施，以坡耕地分布集中、水土流失嚴(yán)重的區(qū)域?yàn)橹攸c(diǎn)，“十二五”期間基本完成592個重點(diǎn)縣坡耕地改造任務(wù)，修建4 000萬畝(266.7萬hm2)高標(biāo)準(zhǔn)梯田。針對生態(tài)脆弱河流和地區(qū)水生態(tài)修復(fù)，重點(diǎn)制定了《敦煌水資源合理利用與生態(tài)保護(hù)綜合規(guī)劃》，正在編制黑河、塔里木河流域綜合規(guī)劃，為后續(xù)治理工程建設(shè)打好規(guī)劃基礎(chǔ)。

總之，通過各項規(guī)劃的制定，摸清現(xiàn)狀、問題和需求，把握水利建設(shè)規(guī)律，因地制宜確定目標(biāo)任務(wù)和對策措施，協(xié)調(diào)多方關(guān)系，凝聚各方共識，形成建設(shè)合力，做到上下一盤棋，從而加快推進(jìn)各項水利建設(shè)的有序?qū)嵤?/p>

二、建立水利投入穩(wěn)定增長機(jī)制，要依靠政策到位

根據(jù)測算，今后10年完成水利建設(shè)任務(wù)所需投資規(guī)模約4萬億元。中央1號文件提出要建立水利投入穩(wěn)定增長機(jī)制，并提出了一系列含金量高、針對性強(qiáng)的政策。為保證高強(qiáng)度的水利投資需求，關(guān)鍵是要將這些政策落到實(shí)處。

一是切實(shí)加大預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資和財政專項資金對水利的投入?！笆晃濉逼陂g，國家進(jìn)一步加大了水利投入力度，共落實(shí)中央水利投資2 934億元，較“十五”增長83.5%，其中2010年中央水利投資規(guī)模達(dá)987億元，接近千億元水平。落實(shí)的投資中，中央預(yù)算內(nèi)固定資金水利投資2 389億元，約占中央預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)總投資的18%；中央財政水利專項資金545億元，年均增幅為87.2%?？傮w來看，近年水利投入的持續(xù)增加加快了水利建設(shè)步伐，但要滿足未來10年江河治理、水資源配置、農(nóng)田水利建設(shè)等投資需求，應(yīng)進(jìn)一步提高水利在預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資中所占比重，大幅度增加財政專項資金對水利的投入。截至目前，2011年已落實(shí)中央水利建設(shè)資金1 139億元，較2010年增長16%，特別是中央財政專項資金，進(jìn)一步拓寬了支持領(lǐng)域，投資規(guī)模達(dá)457億元，較2010年增長70.5%。許多地區(qū)在貫徹落實(shí)2011年中央1號文件增加公共財政對水利投入方面，出臺了許多行之有效的政策，如江蘇省提出市縣財政要確保當(dāng)年可用財力的2%～4%用于水利建設(shè)，甘肅省提出新增財政收入的5%～10%用于增加水利建設(shè)投入。

二是落實(shí)好從土地出讓收益中提取10%用于農(nóng)田水利建設(shè)的政策。這項政策是2011年中央1號文件增加水利投入的重大突破，對于有效緩解農(nóng)田水利建設(shè)資金短缺具有十分重要的作用。據(jù)統(tǒng)計，2008年全國土地出讓收入中，東部占2/3，中西部占1/3，且主要集中在大中城市，而全國農(nóng)田水利建設(shè)資金總需求中，東部占30%，中西部占70%，存在土地出讓收益與農(nóng)田水利建設(shè)資金需求不匹配的結(jié)構(gòu)性矛盾，亟需研究提出中央和省級統(tǒng)籌使用部分土地出讓收益用于農(nóng)田水利建設(shè)的具體辦法。從中央層面落實(shí)情況看，財政部、水利部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于從土地出讓收益中計提農(nóng)田水利建設(shè)資金有關(guān)事項的通知》，明確了農(nóng)田水利建設(shè)資金計提辦法，目前正在研究制定中央統(tǒng)籌使用部分土地出讓收益的管理辦法。從地方落實(shí)情況來看，絕大部分地區(qū)都明確了從土地出讓收益中計提農(nóng)田水利建設(shè)資金的比例，如云南和寧夏提出從土地出讓總收入計提5%、山東提出從土地出讓收益中計提10%～20%用于農(nóng)田水利建設(shè)，廣東、廣西、四川、云南、寧夏等?。ㄗ灾螀^(qū)）提出了省級統(tǒng)籌使用的資金比例，其中廣東省級統(tǒng)籌比例達(dá)45%。

三是進(jìn)一步充實(shí)完善地方水利建設(shè)基金。水利建設(shè)基金自1997年設(shè)立以來，有力地促進(jìn)了水利建設(shè)與管理工作，已成為加快水利改革發(fā)展的重要資金來源，但目前中央水利建設(shè)基金規(guī)模不到40億元，地方水利建設(shè)基金征收地區(qū)間差異很大，最多的省份超過70億元，最少的省份不足1 000萬元。按照2011年中央1號文件要求，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，財政部、國家發(fā)展改革委、水利部印發(fā)了《水利建設(shè)基金籌集和使用管理辦法》，將2010年年底到期的水利建設(shè)基金延長至2020年，同時對地方征收渠道進(jìn)行了調(diào)整。目前，遼寧、江蘇、江西、山東、甘肅等省已出臺了新的水利建設(shè)基金政策實(shí)施細(xì)則，提出了拓寬征收來源渠道的措施，如江西提出向企事業(yè)單位和個體經(jīng)營者按營業(yè)收入的0.7‰～1.2‰提取水利建設(shè)基金，按15%～30%的比例從城市維護(hù)建設(shè)稅中提取水利建設(shè)基金；江蘇省提出從新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)中提取3%納入水利建設(shè)基金。

四是充分利用各項金融支持政策。當(dāng)前，政府公共財政投入還不能滿足大規(guī)模水利建設(shè)的需要，必須進(jìn)一步拓寬水利投融資渠道。2011年中央1號文件提出了支持水利建設(shè)的金融政策，落實(shí)好這些政策關(guān)鍵要解決好三個問題：一是水利投融資平臺問題。中央1號文件提出，鼓勵符合條件的地方政府融資平臺通過直接、間接融資方式，拓寬水利投融資渠道。目前，全國已有20個省（自治區(qū)、直轄市）成立了省級水利投融資平臺公司，通過政府注入資本金、土地儲備、盤活存量資產(chǎn)等，提高平臺公司的融資能力。二是水利項目財政貼息問題。長期以來，中央財政對大中型水利工程建設(shè)貸款實(shí)行貼息政策，2011年落實(shí)中央財政貼息資金4 000萬元，較2010年有較大幅度增加，但總體上規(guī)模不大，下一步應(yīng)積極爭取擴(kuò)大貼息范圍和規(guī)模。同時，地方也應(yīng)積極落實(shí)好對水利項目的財政貼息政策。三是水利貸款擔(dān)保和質(zhì)押問題。水利工程大多為公益性項目，自身沒有經(jīng)濟(jì)效益，貸款擔(dān)保和質(zhì)押問題是水利項目利用銀行貸款的主要制約因素。目前一些地方與金融機(jī)構(gòu)合作，通過收費(fèi)權(quán)、儲備土地質(zhì)押等方式，創(chuàng)新水利項目貸款模式。最近，水利部正在與中國人民銀行、銀監(jiān)會、國家發(fā)展改革委、財政部就上述問題進(jìn)行調(diào)研，爭取參照保障性安居工程有關(guān)金融政策，制定金融支持水利建設(shè)的具體政策措施。

加大水利投入是實(shí)施大規(guī)模水利建設(shè)的保障。必須用足用好中央明確的各項支持政策，積極創(chuàng)造條件，爭取各方面支持，加大中央和地方財政對水利的投入，吸引金融資金和社會資金投入水利，以保證水利建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

三、保證水利又好又快發(fā)展，要依靠嚴(yán)格管理

面對新一輪大規(guī)模水利建設(shè)，要保證水利又好又快發(fā)展，必須依靠嚴(yán)格管理，處理好規(guī)模與效益、開發(fā)與保護(hù)、建設(shè)與管理等關(guān)系，切實(shí)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，促進(jìn)水資源可持續(xù)利用，維護(hù)河湖健康，努力走出一條有中國特色的水利現(xiàn)代化發(fā)展道路。

一是搞好大規(guī)模水利建設(shè)，要重視工程標(biāo)準(zhǔn)。水利工程體系是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要處理好上下游、左右岸，以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求與水資源條件的關(guān)系，科學(xué)合理確定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)模。水庫工程應(yīng)統(tǒng)籌當(dāng)?shù)厮Y源條件、防洪保護(hù)對象的重要程度以及經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展需求，科學(xué)規(guī)劃水庫功能定位，嚴(yán)格控制水庫規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)，盡可能減少占地移民及對生態(tài)環(huán)境的影響；中小河流治理應(yīng)從流域整體防洪要求出發(fā)，充分考慮上下游河段、干支流洪水承受能力和保護(hù)對象防洪要求，合理確定治理標(biāo)準(zhǔn)，避免洪水風(fēng)險的轉(zhuǎn)移；調(diào)水工程應(yīng)按照“三先三后”的原則，充分考慮節(jié)水和當(dāng)?shù)厮Y源挖潛，根據(jù)調(diào)出區(qū)和受水區(qū)水資源狀況，從工程建設(shè)條件、技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、社會和生態(tài)環(huán)境影響等方面綜合論證，合理確定調(diào)水規(guī)模；灌區(qū)建設(shè)應(yīng)充分論證擴(kuò)大灌溉面積，尤其是旱改水的水源條件，加強(qiáng)需水預(yù)測和節(jié)水，合理確定灌區(qū)種植結(jié)構(gòu)和灌區(qū)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)模。

二是搞好大規(guī)模水利建設(shè)，要重視河湖管理。隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，人水爭地、侵占河湖的現(xiàn)象日益突出，近年來一些地方發(fā)生的嚴(yán)重洪澇災(zāi)害也充分暴露出侵占河湖的危害，向人們敲響了警鐘。今后5到10年，要開展大規(guī)模的江河主要支流和中小河流防洪工程建設(shè)，在江河治理中，要重視河湖保護(hù)，科學(xué)編制河湖治理、岸線利用與保護(hù)規(guī)劃，按照規(guī)劃治導(dǎo)線實(shí)施治理，保持河流的自然形態(tài)，防止以河湖治理為名圍墾水面、侵占河湖。同時，要嚴(yán)格涉河建設(shè)項目管理，依法履行水工程建設(shè)規(guī)劃同意書制度和河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項目審批手續(xù)，強(qiáng)化河湖管理執(zhí)法，堅決查處未批先建和不按批準(zhǔn)的建設(shè)方案實(shí)施的行為。在中小河流治理的同時，要建立健全河道長效管護(hù)機(jī)制，明確管護(hù)責(zé)任，落實(shí)管理人員和管護(hù)經(jīng)費(fèi)。

三是搞好大規(guī)模水利建設(shè)，要重視征地移民。水利水電工程具有投資大、占地多、移民安置任務(wù)重等特點(diǎn)，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，水庫等工程建設(shè)受土地、移民、生態(tài)環(huán)境和社會因素的影響越來越大。目前，水利與交通、鐵路等行業(yè)在征地移民補(bǔ)償補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)上存在較大差異，水利建設(shè)征地移民補(bǔ)償補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)主要依據(jù)國務(wù)院《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》等有關(guān)政策法規(guī)執(zhí)行，占用耕地采用征收前三年平均年產(chǎn)值的16倍進(jìn)行補(bǔ)償補(bǔ)助，實(shí)行前期補(bǔ)償補(bǔ)助和后期扶持相結(jié)合，而交通、鐵路等工程建設(shè)的征地補(bǔ)償補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行區(qū)片綜合地價，土地的實(shí)際補(bǔ)償補(bǔ)助倍數(shù)大多在20～30倍。同時，水利建設(shè)項目占用耕地執(zhí)行5～50元/m2的耕地占用稅標(biāo)準(zhǔn)，各地實(shí)際執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn) 20～40 元/m2，而鐵路、交通、民航等建設(shè)占用耕地享受減稅政策，按2元/m2計征。政策的差異導(dǎo)致水利項目征地移民實(shí)際支出比其他基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)多，但直接支付給農(nóng)民的補(bǔ)償補(bǔ)助少，對農(nóng)民造成事實(shí)上的“同地不同價”，增加了水利項目實(shí)施和征地移民的難度。下一步，要針對水利工程建設(shè)征地補(bǔ)償補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)低和耕地占用稅額高的問題，積極開展水利工程建設(shè)征地與移民補(bǔ)償相關(guān)政策研究，研究水利項目與其他基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)征地“同地同價”的實(shí)現(xiàn)方式，爭取在耕地占用稅條例修訂或出臺補(bǔ)充規(guī)定時，參照鐵路、交通、民航等行業(yè)減征水利項目耕地占用稅，為水利持續(xù)快速發(fā)展創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。

四是搞好大規(guī)模水利建設(shè)，要重視地下水保護(hù)。地下水補(bǔ)給周期長、更新緩慢，一旦遭受破壞恢復(fù)十分困難，同時地下水也是重要的戰(zhàn)略資源和抗旱應(yīng)急水源，須特別加強(qiáng)涵養(yǎng)和保護(hù)。在灌區(qū)建設(shè)中，通過開發(fā)地下水?dāng)U大灌溉面積的，要充分論證地下水的儲量和補(bǔ)給狀況，科學(xué)合理開采地下水，實(shí)現(xiàn)地下水采補(bǔ)平衡；在發(fā)展高效節(jié)水灌溉中，要重視因旱改水增加地下水開采帶來的生態(tài)環(huán)境影響；在牧區(qū)水利建設(shè)中，要充分考慮當(dāng)?shù)厮Y源條件，因地制宜發(fā)展灌溉草場，防止因增加地下水開采造成生態(tài)破壞。要加強(qiáng)地下水保護(hù)，盡快建立地下水監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，動態(tài)掌握地下水狀況；劃定限采區(qū)和禁采區(qū)范圍，嚴(yán)格控制地下水開采，防止超采區(qū)的進(jìn)一步擴(kuò)大和出現(xiàn)新的地下水超采區(qū)。同時，通過節(jié)約用水和替代水源建設(shè)，壓減地下水開采量，逐步建立以地下水為主的多水源應(yīng)急備用與戰(zhàn)略儲備體系，增強(qiáng)應(yīng)急抗旱能力。

五是搞好大規(guī)模水利建設(shè)，要重視投資管理。新一輪大規(guī)模水利建設(shè)具有項目數(shù)量多、項目規(guī)模小、完成時限要求緊，且主要由縣級及以下單位組織實(shí)施的特點(diǎn)，客觀上建設(shè)管理力量薄弱、難度大，要求創(chuàng)新建設(shè)管理模式，下大氣力加強(qiáng)投資管理和工程質(zhì)量管理，如對小型病險水庫除險加固、農(nóng)村飲水安全等中小型水利工程建設(shè)，可考慮以縣為單位成立統(tǒng)一的項目法人，實(shí)行集中建設(shè)管理，分類打捆招標(biāo)，強(qiáng)化工程建設(shè)、質(zhì)量、安全的監(jiān)督管理。同時，要進(jìn)一步加強(qiáng)水利建設(shè)資金管理，強(qiáng)化監(jiān)督檢查和審計稽察，確保投資效益和資金安全。

總之，搞好新一輪大規(guī)模水利建設(shè)，必須依靠嚴(yán)格管理，協(xié)調(diào)好工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)河湖管理與保護(hù)，重視工程建設(shè)中的生態(tài)移民問題，保護(hù)好地下水資源，強(qiáng)化資金、質(zhì)量管理，才能保障水利建設(shè)的科學(xué)、有序。