朱 兵

我國文化遺產(chǎn)保護(hù)法律體系的建構(gòu)

朱 兵

我國文化遺產(chǎn)法律制度是中國特色社會主義法律體系的一個重要組成部分。新中國成立以來,我國在文化遺產(chǎn)保護(hù)方面的法律制度主要包括兩個方面:一是憲法和民族區(qū)域自治法所確立的基本法律依據(jù)和準(zhǔn)則;二是物質(zhì)與非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)的專門性法律、法規(guī)和規(guī)章等。我國文化遺產(chǎn)法律制度建設(shè)的基本目標(biāo),就是要建立起全方位保護(hù)文化遺產(chǎn)的法律制度,這也是我國文化發(fā)展和社會主義法制建設(shè)的一個重要任務(wù)。我國“非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法”的正式出臺已指日可待。

物質(zhì)文化遺產(chǎn);非物質(zhì)文化遺產(chǎn);法律體系

一、當(dāng)前文化遺產(chǎn)保護(hù)的特點

當(dāng)前,從世界范圍來看,隨著全球科技、經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展,隨著人類文明的不斷進(jìn)步,人們對文化遺產(chǎn)的認(rèn)識也在不斷深化。文化遺產(chǎn)保護(hù)在今天越來越成為一種潮流,并呈現(xiàn)出以下三個特點:

特點之一是對文化遺產(chǎn)重要性的認(rèn)識越來越深刻,已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了傳統(tǒng)社會對文化遺產(chǎn)的認(rèn)識。在經(jīng)濟(jì)、科技全球化日益發(fā)展的今天,文化遺產(chǎn)對一個國家、民族的重要性越來越突出,對保持文化多樣性的重要性日益突顯。這種重要性除了體現(xiàn)在一般的文化意義上外,還體現(xiàn)在政治、經(jīng)濟(jì)、民族、國家文化主權(quán)等等方面。文化的問題、文化遺產(chǎn)的問題從來沒有像今天這樣為全球所關(guān)注。這種趨勢和現(xiàn)象具有相當(dāng)深刻和復(fù)雜的歷史背景和時代原因:一是在以信息技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為核心的科技、經(jīng)濟(jì)發(fā)展下,全球一體化的趨勢日益突出,國家、民族、地域的特征與界限在相當(dāng)程度上被不斷削弱和打破。二是西方發(fā)達(dá)國家借助科技、經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢,利用全球化的趨勢,在全球極力推行西方文化及其相關(guān)的價值理念。美國學(xué)者亨廷頓的一個著名觀點就是當(dāng)今的世界沖突就是“文明的沖突”。所謂“文明的沖突”,說到底就是文化和宗教的沖突,也就是信念、精神、價值觀和文化傳統(tǒng)的沖突。在他們看來,所謂全球化就是西方的思想文化、價值觀念的全球化。個別西方國家極力在全世界通過種種手段推銷其思想文化,在文化上大力推行“單邊主義”,嚴(yán)重威脅到其他國家的文化主權(quán)和文化安全。因此,保護(hù)不同民族、群體、地域的傳統(tǒng)文化,維護(hù)世界文化的多樣性,成為各國政府普遍關(guān)注并付諸實施的重要戰(zhàn)略問題。不僅越來越多的發(fā)展中國家意識到保護(hù)本國文化遺產(chǎn)的重要性,一些發(fā)達(dá)國家也逐步認(rèn)識到不能忽視這個問題。三是文化及其文化遺產(chǎn),特別是以活態(tài)文化為特點的非物質(zhì)文化遺產(chǎn),體現(xiàn)了一個國家、民族的血脈和精神,是國家、民族的身份象征和價值象征,其源自農(nóng)耕文明的獨特性是其他依附現(xiàn)代工業(yè)社會、信息社會所產(chǎn)生的文化所不能取代的。在某種意義上,它的消亡意味著民族個性、民族特征的消亡,也意味著文化基因和文化血脈的中斷。因此,保護(hù)文化遺產(chǎn),既是不同文化尤其是弱勢文化實現(xiàn)文化平等權(quán)、文化認(rèn)同權(quán)的需要,更是維護(hù)世界文化多樣性、促進(jìn)世界和平共處、共同發(fā)展的需要。

特點之二是對文化遺產(chǎn)保護(hù)對象的認(rèn)識不斷加深,保護(hù)范圍在不斷擴大,保護(hù)程度在不斷提高。用今天的觀念看,在文化遺產(chǎn)的范疇中,主要包括物質(zhì)文化遺產(chǎn) (有形文化遺產(chǎn))和非物質(zhì)文化遺產(chǎn) (無形遺產(chǎn))兩大類。但在相當(dāng)長的時間內(nèi),人們對文化遺產(chǎn)的保護(hù)主要是圍繞著物質(zhì)形態(tài)的文化遺產(chǎn)來進(jìn)行的。物質(zhì)形態(tài)的文化遺產(chǎn)(主要指文物、建筑群和遺址)保護(hù)的發(fā)展從近代以來大體可以概括為三個階段:第一個階段是對重要的、單體的文物古跡的保護(hù)。在歐洲工業(yè)革命之前,歐洲大陸對文化遺產(chǎn)的保護(hù)主要集中于此。第二個階段則擴大到對文物古跡周邊環(huán)境、對以某個歷史建筑群為主體的歷史街區(qū)、歷史區(qū)域乃至某個古城鎮(zhèn)的保護(hù)。第三個階段則是由物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)擴大到對非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)。這三個階段大體上反映了人們對歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)認(rèn)識的深化。由于歷史原因,各國對物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)有著明確的共識,形成了較為完備的國內(nèi)法,國際間也達(dá)成了不少的協(xié)定和公約。

近些年來,非物質(zhì)文化遺產(chǎn)成為文化遺產(chǎn)保護(hù)的一個重要內(nèi)容,引起了廣泛的關(guān)注。因此,文化遺產(chǎn)保護(hù)對象已經(jīng)突破了傳統(tǒng)范疇,涵蓋了物質(zhì)文化遺產(chǎn)和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)兩大部分。保護(hù)方式呈現(xiàn)出多元化的趨向,保護(hù)對象與人們的社會活動愈來愈緊密相連,成為其社會生活、生存方式的重要組成部分。從我國國務(wù)院發(fā)布的有關(guān)文件也可以看出這種認(rèn)識上的發(fā)展變化。以前國務(wù)院發(fā)布的都是加強和改善文物保護(hù)的通知,其后又就非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)發(fā)出專門通知。2005年12月,國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強文化遺產(chǎn)保護(hù)的通知》,首次在政府文件中用“文化遺產(chǎn)”一詞涵蓋物質(zhì)文化遺產(chǎn)和非物質(zhì)文化遺產(chǎn),并決定自2006年起,每年6月的第二個星期六為我國的“文化遺產(chǎn)日”。

特點之三是重視文化遺產(chǎn)的不可再生性,強調(diào)文化遺產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展。文化遺產(chǎn)是一個國家、民族歷史文明的載體,是不可再生的文化資源。這種“不可再生性”就是文化遺產(chǎn)的本質(zhì)屬性。但是,隨著文化遺產(chǎn)在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的作用日益突出,由于觀念認(rèn)識和市場經(jīng)濟(jì)下追求經(jīng)濟(jì)效益等原因,使得保護(hù)與利用的矛盾日益尖銳、突出,成為文化遺產(chǎn)保護(hù)工作面臨的一個焦點問題。一些地方為了謀取經(jīng)濟(jì)利益,對文化遺產(chǎn)采取竭澤而漁的態(tài)度,對其進(jìn)行破壞性的開發(fā)利用。例如:一切為了實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益,不尊重、弘揚文化遺產(chǎn)的文化屬性和優(yōu)秀價值,毀壞文化遺產(chǎn)的原生態(tài)環(huán)境和歷史風(fēng)貌;無限制地發(fā)展游客數(shù)量,使文化遺產(chǎn)本身難以承受;只謀取經(jīng)濟(jì)利益而不維護(hù)文化遺產(chǎn),甚至以種種名目改變文化遺產(chǎn)的原始形態(tài)等。一些地方在開發(fā)利用非物質(zhì)文化遺產(chǎn)時存在的問題也非常突出:在一些民俗旅游點、民俗風(fēng)情園,非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)的展示演變?yōu)榧兇獾纳虡I(yè)行為,其文化的珍貴價值和意義卻被拋棄、湮滅;在世界文化遺產(chǎn)的申報工作中也出現(xiàn)了“重申報,輕保護(hù)”的現(xiàn)象。因此,如何有效保持文化遺產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展是我們在文化遺產(chǎn)保護(hù)工作中需要解決的一個突出問題。一些發(fā)達(dá)國家在這方面做得比較好,采取多種措施保護(hù)文化遺產(chǎn)的原生形態(tài)、防止出現(xiàn)過度利用。這一現(xiàn)象也引起了我國黨和政府的高度重視,不少地方開始采取相關(guān)措施,比如龍門石窟、黃山、張家界開展環(huán)境整治,布達(dá)拉宮實行對旅游人數(shù)的限制等。從根本上說,是堅持保護(hù)為主、合理利用,還是主張經(jīng)濟(jì)效益優(yōu)先、利用優(yōu)先,這種觀念認(rèn)識上的分歧決定了對待文化遺產(chǎn)的基本態(tài)度。為此,我國《文物保護(hù)法》明確規(guī)定:“文物工作貫徹保護(hù)為主、搶救第一、合理利用、加強管理的方針?！眹鴦?wù)院在有關(guān)文件中將非物質(zhì)文化遺產(chǎn)工作的方針也明確為:“保護(hù)為主、搶救第一、合理利用、傳承發(fā)展?！盵1]這一方針符合非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)的特點和規(guī)律。

二、我國對文化遺產(chǎn)的保護(hù)和實踐

我國是一個有著五千年文明史的發(fā)展中國家,有著極為豐富的文化遺產(chǎn)。新中國建立以來,對文化遺產(chǎn)的保護(hù)也經(jīng)歷了一個發(fā)展過程,即從最重要的單個有形文物古跡的保護(hù)逐漸擴大到對歷史街區(qū)、城鎮(zhèn)和自然遺產(chǎn)及自然景觀的保護(hù),擴大到對以非物質(zhì)文化遺產(chǎn)為主要對象的民族民間傳統(tǒng)文化的全面保護(hù)。改革開放以來,我國文化遺產(chǎn)保護(hù)工作成就斐然,保護(hù)的規(guī)模、范圍、程度都大大超過前30年。

一是文物保護(hù)工作成績顯著。在國務(wù)院公布的六批全國重點文物保護(hù)單位中,有五批是改革開放以來所公布的。自2008年起,在全國范圍內(nèi)開展了第三次文物普查工作,基本上摸清了全國不可移動文物和地下埋藏文物的情況。截至2010年上半年,全國共調(diào)查登記不可移動文物約90萬處,其中,新發(fā)現(xiàn)60余萬處。目前,我國有全國重點文物保護(hù)單位共六批2 353處,省級文物保護(hù)單位7 000處,縣級文物保護(hù)單位6萬多處。全國有114個城市被列為國家歷史文化名城。長城、故宮等40處文化和自然遺產(chǎn)被列入世界遺產(chǎn)名錄,世界遺產(chǎn)數(shù)量位居世界第三。全國有博物館2 400多座,館藏可移動文物2 000余萬件,每年舉辦陳列展覽上萬個,接待觀眾數(shù)億人次。特別是自2008年以來,各地陸續(xù)實行了博物館免費參觀制度,在充分利用博物館的公益作用和功能、宣傳和弘揚愛國主義精神方面發(fā)揮了巨大作用。在考古發(fā)掘方面,以配合三峽工程、小浪底水庫、京九鐵路等重大工程為重點,開展了大規(guī)模的考古發(fā)掘工作,取得了重大成果。同時,我國還建立了歷史文化名城保護(hù)制度,強調(diào)對文物周邊環(huán)境和歷史文化名城、歷史街區(qū)、村鎮(zhèn)的整體格局和歷史風(fēng)貌的保護(hù),逐步擴大了文物保護(hù)的對象和范圍,形成了我國文物保護(hù)的思路和特點。

二是非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)工作取得重大進(jìn)展。我國有56個民族,這些民族都有著歷史悠久、豐富多彩、特色鮮明的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)。我國對傳統(tǒng)民族民間文化的保護(hù)有著長久的歷史。新中國成立以來,我國政府有組織、有計劃地開展了一系列搶救、保護(hù)活動,在民族民間傳統(tǒng)文化的整理、研究、保護(hù)和發(fā)展方面都投入了大量的人力、財力,取得了相當(dāng)成就。例如,對三大史詩《格薩爾王傳》 (藏族)、《江格爾》 (蒙古族)、《瑪納斯》(柯爾克孜族)的收集整理,對維吾爾族的大型傳統(tǒng)音樂經(jīng)典套曲《十二木卡姆》的收集整理等。改革開放以來,我國政府在全國范圍內(nèi)開展了一項浩大的民族民間傳統(tǒng)文藝十大集成的收集、整理、編撰、出版工作。不少地方建立了專門的民族博物館或民俗博物館。一些省市區(qū)地方政府和社會各界也開展了很多工作,搶救、保護(hù)和傳承當(dāng)?shù)孛褡迕耖g文化,出現(xiàn)了很多形式和做法。例如,云南的民族村、民族文化傳習(xí)館,貴州的民族文化生態(tài)博物館等等都是如此。2005年 3月,國務(wù)院辦公廳頒發(fā)了《關(guān)于加強我國非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)工作的意見》。這是國家最高行政機關(guān)首次就我國非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)工作發(fā)布的權(quán)威指導(dǎo)意見,明確提出了保護(hù)工作的重要意義、目標(biāo)和方針,建立保護(hù)制度、工作機制等?！兑庖姟分赋?“我國各族人民在長期生產(chǎn)生活實踐中創(chuàng)造的豐富多彩的非物質(zhì)文化遺產(chǎn),是中華民族智慧與文明的結(jié)晶,是連接民族情感的紐帶和維系國家統(tǒng)一的基礎(chǔ)。保護(hù)和利用好我國非物質(zhì)文化遺產(chǎn),對落實科學(xué)發(fā)展觀,實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展具有重要意義?！盵2]從2005年起,文化部門在全國范圍內(nèi)開展了非物質(zhì)文化遺產(chǎn)資源普查,普查出非物質(zhì)文化遺產(chǎn)資源近87萬項,建立了非物質(zhì)文化遺產(chǎn)代表性項目國家級名錄和地方名錄,命名了一大批代表性傳承人。被列入各級名錄的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)代表性項目有7萬項之多,其中1 028項被列入“國家非物質(zhì)文化遺產(chǎn)名錄”,7 109項被列入“省級非物質(zhì)文化遺產(chǎn)名錄”。文化部還公布了3 488名國家級項目傳承人,各省、市、自治區(qū)公布了6 332名地方項目傳承人。此外,我國還建立了閩南、徽州、四川羌族等十個文化生態(tài)保護(hù)實驗區(qū),有520多座專題博物館和197座民俗博物館。

盡管如此,我國的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)工作仍面臨著嚴(yán)峻形勢,特別是一些以身口相傳為依存形式的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)正在迅速損毀、消失和流失。在全球一體化的趨勢下,保持民族民間傳統(tǒng)文化的多樣性受到了外來文化的強烈沖擊。隨著市場經(jīng)濟(jì)和工業(yè)化、城市化的飛速發(fā)展,隨著生活生產(chǎn)方式的改變,非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的生存環(huán)境發(fā)生了變化。民族民間獨有的文化習(xí)俗、服飾、建筑、傳統(tǒng)工藝等逐漸被消融、湮滅。例如:在一些原住民族的服飾和織錦中,祖?zhèn)鞯拿褡鍒D案和手工藝品被現(xiàn)代圖案和現(xiàn)代日用品所取代;外來文化的裝飾替代了傳統(tǒng)裝飾;現(xiàn)代建筑替代了傳統(tǒng)民居;民族民間的傳統(tǒng)口頭文學(xué)、史詩自然流失;掌握一定傳統(tǒng)藝術(shù)技能的民族民間藝人已為數(shù)不多,傳承困難,后繼乏人;收集、整理、調(diào)查、記錄、建檔、展示、利用、人員培養(yǎng)等工作相當(dāng)薄弱,普遍存在資金、人員不足的困難。造成這種狀況的一個主要原因就是缺乏國內(nèi)法律的保障。同時,境外一些國家和機構(gòu)通過各種渠道大量采集、收購我國珍貴的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)實物資料,造成了文化資源的嚴(yán)重流失,對此也缺乏國家法律的限制。正是在這樣的背景下,希望通過制定相關(guān)的法律來保障非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的生存和發(fā)展,就成為一種現(xiàn)實的迫切要求。

三、我國物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)法律制度的形成和發(fā)展

我國文化遺產(chǎn)法律制度是中國特色社會主義法律體系的一個重要組成部分。新中國成立以來,我國在文化遺產(chǎn)保護(hù)方面的法律制度主要包括兩個方面:一是憲法和民族區(qū)域自治法所確立的基本法律依據(jù)和準(zhǔn)則;二是物質(zhì)與非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)的專門性法律、法規(guī)和規(guī)章等。從專門法的角度看,我國物質(zhì)文化遺產(chǎn)法律制度的形成和發(fā)展大體可以分為三個時期:

第一個時期是從新中國成立前后到20世紀(jì)60年代的初創(chuàng)時期。新中國成立前夕,著名建筑學(xué)家梁思成先生編寫了《全國重要建筑文物簡目》共450條,并附“古建筑保護(hù)須知”,這為當(dāng)年的解放戰(zhàn)爭提供了文物保護(hù)的依據(jù)。1950年5月,政務(wù)院發(fā)布保護(hù)古跡的政令,從中央到地方設(shè)立了文物保護(hù)管理機構(gòu)。1961年,國務(wù)院頒布了《文物保護(hù)管理暫行條例》。同年,以梁思成的《全國重要建筑文物簡目》為基礎(chǔ),國務(wù)院公布首批180處全國重點文物保護(hù)單位。這個時期一個最重要的成果就是建立了文物保護(hù)單位制度,針對不可移動文物,根據(jù)不同價值,分別確定為不同級別的文物保護(hù)單位。這期間,行政命令是文物保護(hù)的主要依據(jù)和規(guī)范,對文化遺產(chǎn)的認(rèn)識也僅限于重要的文物古跡本身。

第二個時期是20世紀(jì)80年代改革開放時期。以1982年全國人大常委會頒布實施《文物保護(hù)法》為標(biāo)志,我國對物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)開始走上法制化的軌道。這一時期,文物保護(hù)出現(xiàn)了全新的局面。隨著大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展,國家制定了新時期文物保護(hù)的基本方針政策。1982年,全國人大常委會頒布實施《文物保護(hù)法》后,國務(wù)院和有關(guān)部門、地方立法機關(guān)和地方政府也都制定了一系列配套性法規(guī)和規(guī)章,初步形成了我國物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)法律法規(guī)體系?！段奈锉Ｗo(hù)法》初次頒布時雖然只有33條,但它首次從國家行政法律的層面對文物保護(hù)的對象和范圍、標(biāo)準(zhǔn),對文物保護(hù)單位、考古發(fā)掘、館藏文物、私人收藏文物、文物出境都作出了規(guī)定,確立了一些重要原則和制度。例如:明確了文物保護(hù)對象的標(biāo)準(zhǔn)是“具有歷史、科學(xué)、藝術(shù)價值的文物”;劃定了文物保護(hù)的范圍共五大類;確立了文物保護(hù)單位制度和歷史文化名城保護(hù)制度;明確了配合基本建設(shè)的搶救性發(fā)掘的原則;確立了文物修繕、保養(yǎng)、遷移時“不改變文物原狀”的原則等。

在這期間,由于對文物保護(hù)的認(rèn)識在不斷加深,文物保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)、范圍開始注意到文物古跡與周邊環(huán)境的關(guān)系,法律規(guī)定要“劃定保護(hù)范圍”和“劃定建設(shè)控制地帶”;注意到歷史城區(qū)的保護(hù)問題,確立了歷史文化名城的概念并將其納入法律調(diào)整的范圍,建立了具有中國特色的歷史文化名城保護(hù)制度。1984年,國務(wù)院也注意到傳統(tǒng)街區(qū)、建筑群、小城鎮(zhèn)、村寨的保護(hù)問題,下發(fā)通知,提出設(shè)立“歷史文化保護(hù)區(qū)”,以作為對歷史文化名城的補充。各地政府也據(jù)此設(shè)立了不少地方保護(hù)的“名城”、“名鎮(zhèn)”、“名村”或“文化保護(hù)區(qū)”等。顯然,這一時期無論是在立法上還是在觀念上,我國文物保護(hù)的范圍已被大大拓展。

第三個時期是20世紀(jì)90年代后期以來,是進(jìn)一步建設(shè)和完善物質(zhì)文化遺產(chǎn)法律制度的時期。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展,文物保護(hù)面臨一系列新情況、新問題,如大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城市改造對文物、歷史文化名城、大遺址保護(hù)所造成的壓力,旅游開發(fā)與文物資源保護(hù)之間的沖突,盜掘古墓葬、盜竊館藏文物等各種文物犯罪活動日趨嚴(yán)重等。為及時解決這些問題,立法工作有了重大進(jìn)展:

一是修改刑法,加大打擊各種文物犯罪活動特別是日益嚴(yán)重的盜掘古墓葬古遺址和文物走私活動的刑事處罰力度。1991年,全國人大常委會對《文物保護(hù)法》中涉及盜竊、走私、故意破壞、玩忽職守造成損毀流失、私自出售文物等行為,明確要求追究刑事責(zé)任。同時,全國人大常委會還頒布《關(guān)于懲治盜掘古文化遺址古墓葬犯罪的補充規(guī)定》,對刑法進(jìn)行了修改,規(guī)定對有關(guān)犯罪行為,情節(jié)較輕的處三年以下有期徒刑,情節(jié)嚴(yán)重的處十年以上有期徒刑、無期徒刑或者死刑。1997年,全國人大常委會對刑法進(jìn)行了全面修改,增加了“妨害文物管理罪”,共六條,對故意損毀、過失損毀、私自出售贈送外國人、倒買禁止經(jīng)營的文物等行為,分別處以3年、5年和10年以下的有期徒刑,對嚴(yán)重盜掘、盜竊行為的處罰則更為嚴(yán)厲。①最近,根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要,十一屆全國人大常委會正在對刑法修正案進(jìn)行審議,擬減少一批包括文物犯罪死刑規(guī)定在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)性非暴力犯罪的死刑。

二是全面修訂《文物保護(hù)法》,使之適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。從20世紀(jì)90年代中期,全國人大和國務(wù)院有關(guān)部門就開始了對《文物保護(hù)法》的修訂調(diào)研工作。這次修訂在全國引起了一場相當(dāng)廣泛的爭論,集中反映了我國在社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中文物保護(hù)工作所面臨的新挑戰(zhàn)。九屆全國人大常委會在廣泛深入征求意見的基礎(chǔ)上,經(jīng)過四次審議通過了新修訂的《文物保護(hù)法》。新修訂的《文物保護(hù)法》由原來的33條增加到89條,在保留舊法一些好的原則和制度的前提下,針對現(xiàn)實需要和文物保護(hù)認(rèn)識的發(fā)展,增加了相當(dāng)多的內(nèi)容,主要有:明確規(guī)定文物工作的基本方針是“保護(hù)為主、搶救第一、合理利用、加強管理”;規(guī)范了保護(hù)與利用的關(guān)系,明確規(guī)定各級人民政府應(yīng)當(dāng)重視文物保護(hù),正確處理經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會發(fā)展與文物保護(hù)的關(guān)系,確保文物安全;基本建設(shè)、旅游發(fā)展必須遵守文物工作的方針,其活動不得對文物造成損害;明確規(guī)定各級政府應(yīng)當(dāng)把文物工作納入地方經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃、納入城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、納入財政預(yù)算、納入體制改革、納入各級領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制;進(jìn)一步擴大文物的范圍,特別在文物定義的第二項中增加了近現(xiàn)代重要史跡、實物、代表性建筑,增加了歷史文化街區(qū)、村鎮(zhèn)保護(hù)制度;完善了不可移動文物保護(hù)制度,增加了對文物保護(hù)單位的保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶內(nèi)禁止行為的具體規(guī)定;完善了考古發(fā)掘制度;增加了館藏文物交流渠道,補償制度和退出館藏的制度;擴大了民間文物流通渠道,建立了文物拍賣制度;進(jìn)一步完善了相關(guān)法律責(zé)任。新《文物保護(hù)法》的出臺,為我國新形勢下依法開展文物保護(hù)工作奠定了堅實基礎(chǔ)。

四、加入《保護(hù)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)公約》,全面啟動我國非物質(zhì)文化遺產(chǎn)立法工作

自20世紀(jì)90年代初,我國開始注意非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)的法制建設(shè)問題,但由于認(rèn)識上的局限性,相關(guān)的立法實踐零散而不完整。1990年頒布的《著作權(quán)法》首次確認(rèn)民間文學(xué)藝術(shù)作品享有著作權(quán)并受法律保護(hù),同時規(guī)定具體保護(hù)辦法由國務(wù)院另行制定。民間文學(xué)作品是傳統(tǒng)文化知識的一個重要組成部分,這是國家法律第一次明確從保障民事權(quán)利的角度來確認(rèn)傳統(tǒng)文化知識的法律地位。從實踐看,建立保護(hù)民間文學(xué)作品著作權(quán)的國內(nèi)法是世界知識產(chǎn)權(quán)組織大力推動的一項重要工作,并早在20世紀(jì)80年代就提出了示范法條,這對歷史悠久、傳統(tǒng)文化資源豐富的國家具有積極意義。但由于民間文學(xué)作品的著作權(quán)有著相當(dāng)?shù)奶厥庑?、?fù)雜性,如何對其加以具體規(guī)范,在理論上存在較大爭議,有關(guān)部門一直在進(jìn)行立法調(diào)研。在專門法規(guī)方面,1997年,國務(wù)院制定頒布了《傳統(tǒng)工藝美術(shù)保護(hù)條例》,這是我國第一個關(guān)于傳統(tǒng)工藝美術(shù)行業(yè)發(fā)展、人才保護(hù)的行政法規(guī)。人才、技能是傳統(tǒng)工藝美術(shù)繼承與發(fā)展的基礎(chǔ),也是非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的一個重要內(nèi)容。該法規(guī)對此作出了一些具體規(guī)定,建立了工藝美術(shù)大師的評定、保護(hù)制度,確立了一些相關(guān)保障措施。由于行政管理機構(gòu)的變化,該法規(guī)的執(zhí)行在實踐中也出現(xiàn)了一些困難。

20世紀(jì)下半葉以來,非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)逐漸成為一個國際性問題,出現(xiàn)了一股強化政府行政保護(hù)的勢頭。聯(lián)合國教科文組織于1989年提出了《保護(hù)民間文化和傳統(tǒng)文化的建議案》,倡導(dǎo)各成員國保護(hù)傳統(tǒng)文化和民間文化。1997年11月,聯(lián)合國教科文組織第29屆大會通過了建立《人類口頭和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)代表作》的決議。2000年4月,該組織總干事致函各國,正式啟動了《人類非物質(zhì)遺產(chǎn)代表作名錄》的申報、評估工作,并于2001年開始在全球范圍內(nèi)選評。迄今,我國已有昆曲藝術(shù)、古琴藝術(shù)、新疆維吾爾木卡姆藝術(shù)、蒙古族長調(diào)民歌、端午節(jié)、中國書法等29項名列其中。2001年11月,聯(lián)合國教科文組織第31屆會議通過了《世界文化多樣性宣言》。宣言強調(diào)文化多樣性的重要意義,主張各國應(yīng)制定相應(yīng)文化政策,保護(hù)文化的多樣性。2002年9月,該組織專門就非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)召開第三次全球文化部長會議,通過了《伊斯坦布爾宣言》,強調(diào)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)是構(gòu)成人們文化特性的基本要素,是全人類的共同財富,各國政府有責(zé)任制定政策和采取措施保護(hù)它們,使之不斷傳承和傳播。近些年來,該組織還積極推動相關(guān)國際公約的達(dá)成,經(jīng)過多次修改,2003年10月,聯(lián)合國教科文組織第32屆大會通過了《保護(hù)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)公約》。該公約作為與《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》相呼應(yīng)的國際公約,要求“各締約國應(yīng)該采取必要措施確保其領(lǐng)土上的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)受到保護(hù)”,這些措施包括“適當(dāng)?shù)姆?、技術(shù)、行政和財政措施”[3],通過擬定清單、制定保護(hù)規(guī)劃、建立保護(hù)機構(gòu)、培養(yǎng)保護(hù)隊伍、加強宣傳教育等措施來確認(rèn)、展示和傳承這種遺產(chǎn)。這為各成員國制定相關(guān)國內(nèi)法提供了國際法依據(jù)。2004年8月,我國政府正式向十屆全國人大常委會第十一次會議提請加入該項公約,經(jīng)常委會審議后得到批準(zhǔn),我國成為全球率先批準(zhǔn)加入該公約的國家之一。2006年,我國成為該公約的政府委員會成員。①經(jīng)全國人大常委會批準(zhǔn),我國已加入了5個有關(guān)文化遺產(chǎn)保護(hù)的國際公約,即《關(guān)于禁止和防止非法進(jìn)出口文化財產(chǎn)和非法轉(zhuǎn)讓其所有權(quán)的方法的公約》、《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》、《國際統(tǒng)一私法協(xié)會關(guān)于被盜或者非法出口文物的公約》、《武裝沖突情況下保護(hù)文化財產(chǎn)的公約》和《保護(hù)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)公約》。

在這樣的背景下,全面研究并解決我國非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的法律保護(hù)問題,成為一個急迫的現(xiàn)實問題。近些年來,黨中央、國務(wù)院高度重視非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)、保存工作,制定了一系列方針政策,明確提出要加快制定相關(guān)法律。為了做好立法工作,自1998年開始,全國人大教科文衛(wèi)委員會先后赴許多省份和民族地區(qū),就非物質(zhì)文化遺產(chǎn)立法工作開展了大量調(diào)研,并會同文化部、國家文物局召開了立法座談會和國際研討會,積極促進(jìn)和推動一些地方立法機關(guān)如云南、貴州、福建、廣西、江蘇、浙江、寧夏、新疆等省區(qū)人大常委會制定出臺了相關(guān)地方性法規(guī)。2005年12月,國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強文化遺產(chǎn)保護(hù)的通知》,明確提出要“加強文化遺產(chǎn)保護(hù)法律法規(guī)建設(shè),推進(jìn)文化遺產(chǎn)保護(hù)的法制化、制度化和規(guī)范化。積極推動《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)法》、《歷史文化名城和歷史文化街區(qū)、村鎮(zhèn)保護(hù)條例》等法律、行政法規(guī)的立法進(jìn)程,爭取早日出臺”。[4]隨著非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)政策措施的深入展開和地方立法實踐的推行,其實踐經(jīng)驗為國家立法提供了很好的參照和依據(jù)。文化部經(jīng)過多年的起草和廣泛征求意見,于2006年9月將法律草案向國務(wù)院正式報請審議,其后,國務(wù)院有關(guān)部門對草案送審稿進(jìn)行了反復(fù)研究修改,形成了《中華人民共和國非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法 (草案)》,經(jīng)國務(wù)院第115次常務(wù)會議討論通過,于2010年6月提請全國人大常委會審議。為充分利用非物質(zhì)文化遺產(chǎn)中的積極因素,避免消極影響,草案將“保護(hù)”與“保存”區(qū)別開來,對不同的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)采取不同的措施,即規(guī)定國家對非物質(zhì)文化遺產(chǎn)采取認(rèn)定、記錄、建檔等措施予以保存,對體現(xiàn)中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化,具有重要歷史、文學(xué)、藝術(shù)、科學(xué)價值的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)采取傳承傳播等措施予以保護(hù)。草案還規(guī)定了幾項重要原則:一是保護(hù)非物質(zhì)文化遺產(chǎn),要注重其真實性、整體性和傳承性;二是保護(hù)非物質(zhì)文化遺產(chǎn),要有利于增強中華民族的文化認(rèn)同,有利于維護(hù)國家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié),有利于促進(jìn)社會和諧;三是在有效保護(hù)的前提下,合理利用非物質(zhì)文化遺產(chǎn)開發(fā)文化產(chǎn)品和提供文化服務(wù)。

《中華人民共和國非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法 (草案)》確立的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的法律調(diào)整范圍共六大類:(1)傳統(tǒng)口頭文學(xué)以及作為其載體的語言;(2)傳統(tǒng)美術(shù)、書法、音樂、舞蹈、戲劇、曲藝和雜技;(3)傳統(tǒng)技藝、醫(yī)藥和歷法;(4)傳統(tǒng)禮儀、節(jié)慶等民俗;(5)傳統(tǒng)體育、游藝;(6)其他非物質(zhì)文化遺產(chǎn)。草案規(guī)定了各級政府的基本職責(zé):國務(wù)院文化主管部門負(fù)責(zé)全國的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)工作;縣級以上地方人民政府文化主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)工作?？h級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將保護(hù)工作納入本級國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃,將其經(jīng)費列入本級財政預(yù)算。國家扶持民族地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)、貧困地區(qū)的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)、保存工作。草案還建立了相關(guān)法律制度: (1)調(diào)查制度。由于調(diào)查是保護(hù)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的基礎(chǔ),所以草案規(guī)定,縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)工作需要,組織開展非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的調(diào)查,調(diào)查由文化主管部門負(fù)責(zé)實施?？h級以上人民政府其他有關(guān)部門可以對其工作領(lǐng)域內(nèi)的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)進(jìn)行調(diào)查,調(diào)查時應(yīng)予以認(rèn)定、記錄、建檔,建立健全調(diào)查信息共享機制,有關(guān)檔案和數(shù)據(jù)信息應(yīng)當(dāng)公開。公民、法人和其他組織可以依法進(jìn)行調(diào)查。境外組織應(yīng)與境內(nèi)有關(guān)部門及學(xué)術(shù)研究機構(gòu)合作進(jìn)行調(diào)查,并報經(jīng)省級以上文化主管部門批準(zhǔn);調(diào)查兩個以上省市區(qū)的,應(yīng)報經(jīng)國務(wù)院文化主管部門批準(zhǔn)。境外個人開展調(diào)查的,應(yīng)報經(jīng)縣級人民政府文化主管部門批準(zhǔn)。(2)代表性項目名錄制度。建立代表性項目名錄制度是國際通行的一個做法,也有利于突出保護(hù)重點。草案規(guī)定建立兩級名錄體系,即:國務(wù)院和省級人民政府分別建立國家和地方非物質(zhì)文化遺產(chǎn)代表性項目名錄,對具有 (重大)歷史、文學(xué)、藝術(shù)和科學(xué)價值的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)予以保護(hù)。兩個地區(qū)以上相同的項目可以同時列入。專家評審小組和專家評審委員會分別進(jìn)行初審和終審。本級人民政府應(yīng)對被列入名錄的項目組織制定保護(hù)規(guī)劃,實行整體保護(hù)。對那些非物質(zhì)文化遺產(chǎn)代表性項目集中、特色鮮明、形式和內(nèi)涵保持完整的特定區(qū)域,當(dāng)?shù)匚幕鞴懿块T可以制定專項保護(hù)規(guī)劃,報經(jīng)本級人民政府批準(zhǔn)后,實行區(qū)域性整體保護(hù)。(3)傳承與傳播制度。傳承與傳播是對需要繼承與弘揚的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)進(jìn)行保護(hù)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。為此草案規(guī)定,國務(wù)院和省級人民政府文化主管部門可以對本級政府批準(zhǔn)公布的項目認(rèn)定代表性傳承人,并規(guī)定了認(rèn)定條件、主要義務(wù)和支持措施。代表性傳承人無正當(dāng)理由不履行傳承義務(wù)的,文化主管部門可以取消其代表性傳承人資格,重新認(rèn)定。國家促進(jìn)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的傳播如宣傳、展示、開發(fā),規(guī)定了學(xué)校、新聞媒體、公共文化機構(gòu)的職責(zé)。此外,草案還規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任。2010年8月,十一屆全國人大常委會第十六次會議對國務(wù)院提請審議的草案進(jìn)行了初審;12月,第十八次會議對草案進(jìn)行了二審。至此,我國“非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法”的正式出臺已指日可待。

隨著對文化遺產(chǎn)保護(hù)認(rèn)識的不斷深化,隨著社會主義民主法制建設(shè)的進(jìn)一步加快,目前我國對文化遺產(chǎn)保護(hù)法律制度的建立和完善進(jìn)入了一個新的時期。我國文化遺產(chǎn)法律制度建設(shè)的基本目標(biāo),就是要建立起全方位保護(hù)文化遺產(chǎn)的法律制度,這也是我國文化發(fā)展和社會主義法制建設(shè)的一個重要任務(wù)。從立法角度來說,在國家法律法規(guī)的層面上,這一制度包括三個方面:其一,進(jìn)一步擴大物質(zhì)文化遺產(chǎn)的法律保護(hù)范圍,加大保護(hù)力度。在立法上除了根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展需要進(jìn)一步完善《文物保護(hù)法》外,還包括就特定對象制定一系列專門的配套性法規(guī),如長城保護(hù)條例,歷史文化名城、街區(qū)、村鎮(zhèn)保護(hù)辦法,博物館條例,世界遺產(chǎn)保護(hù)條例等。目前,這些條例有的已經(jīng)出臺,有的正在制定中。其二,制定《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》,與《文物保護(hù)法》相互補充,以解決那些未被納入《文物保護(hù)法》范圍內(nèi)的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的法律保護(hù)、保存問題。通過這一立法,確定國家保護(hù)、繼承和發(fā)展非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的基本原則和相關(guān)制度,明確管理責(zé)任、資金保障、調(diào)查建檔、名錄體制、傳承傳播等。其三,建立傳統(tǒng)文化知識產(chǎn)權(quán)的法律保護(hù)制度。傳統(tǒng)文化知識產(chǎn)權(quán)的保護(hù)在私權(quán)或民法領(lǐng)域是一個全新而復(fù)雜的問題,它突破了原有著作權(quán)、商標(biāo)權(quán)和專利權(quán)的傳統(tǒng)知識產(chǎn)權(quán)范疇,需要統(tǒng)籌研究加以解決。我國已授權(quán)國務(wù)院制定專門法規(guī)保護(hù)“民間文學(xué)藝術(shù)作品著作權(quán)”,此項工作有關(guān)部門正在抓緊進(jìn)行。2008年,國務(wù)院頒布了國家知識產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略,明確提出:“要建立健全傳統(tǒng)知識保護(hù)制度……加強民間文藝保護(hù),促進(jìn)民間文藝發(fā)展?！盵5]這是在21世紀(jì)國際知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)浪潮中,有效維護(hù)我國利益、平衡各方關(guān)系的一個重要舉措。當(dāng)然,在這方面,還有大量的基礎(chǔ)性工作要做,需要各方進(jìn)行更加深入的論證和研究,并進(jìn)而為立法實踐提供堅實的基礎(chǔ)。

[1][2] 國務(wù)院辦公廳:《關(guān)于加強我國非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)工作的意見》(國辦發(fā) [2005]18號)。

[3] 聯(lián)合國:《保護(hù)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)公約》。

[4] 國務(wù)院:《關(guān)于加強文化遺產(chǎn)保護(hù)的通知》(國發(fā) [2005]42號)。

[5] 國務(wù)院:《國家知識產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略綱要》(國發(fā) [2008]18號)。

(責(zé)任編輯 李 理)

Building up Chinese Legal System of Cultural Heritage Protection

ZHU Bing
(Culture Office,Education Science and Culture Commission,National People's Congress,Beijing 100805)

Legal system of cultural heritage is an essential part of legal system of Chinese characteristic socialism.Since the foundation of PRC,legal system of cultural heritage has been divided into two categories:One is the basic legal principles established by the Constitution as well as Law on Regional National Autonomy,the other is the specific laws,rules and regulations related to tangible and intangible cultural heritage.The basic goal of building up legal system is to make laws to protect cultural heritage from all sides,which is also the important task of developing culture and constructing socialist legality.The Intangible Cultural Heritage Law of the PRC is going to be promulgated.

tangible cultural heritage;intangible cultural heritage;legal system

朱兵:全國人大教科文衛(wèi)委員會文化室主任 (北京100805)