劉海波 劉金蕾

新一輪科技體制改革正在醞釀之中。溫家寶總理2011年5月在中國科學技術協(xié)會第八次全國代表大會的講話中指出，加快科技發(fā)展必須繼續(xù)深化科技體制改革?？蒲袡C構是科技體制的基礎組成部分，在即將到來的新一輪科技體制改革中，科研機構的治理問題不容回避。

我國科研機構主要有國家科研機構 （如中國科學院、各部委科研機構以及教育部所屬研究型大學）、地方科研機構 （含國家科研機構與地方政府共建科研機構）兩種基本類型。從治理的角度看，這兩類科研機構都主要依靠中央政府和所在地方政府的政策指導。

科研機構是我國創(chuàng)新發(fā)展的中堅力量，科研機構的治理狀況直接關乎我國創(chuàng)新發(fā)展的質量和方向。像現(xiàn)代企業(yè)治理的根本在于企業(yè)法人制度一樣，科研機構治理的根本在于科研機構的法律地位。當前科研機構的法律性質基本上都是 《民法通則》規(guī)定的事業(yè)單位法人。根據(jù)國務院1998年頒發(fā)的 《事業(yè)單位登記管理暫行條例》，事業(yè)單位是 “國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務組織”［1］。

在現(xiàn)實生活中，這個概念下的事業(yè)單位非常龐雜。有國有資產(chǎn)參入的醫(yī)療衛(wèi)生、教育培訓、科研科普、文化娛樂、社會救助、婦幼保護、犯罪矯治、法律支援、慈善捐助等均可入其名下?；\統(tǒng)的事業(yè)單位法律地位，不能準確反映科研機構的特點和規(guī)律，在一定程度上抑制了科研機構的主動性和積極性，還使得政府有關部門更傾向于采用政策手段指導科研機構的治理，而很多政策缺乏有效性、效率性、統(tǒng)合性、連續(xù)性和可發(fā)展性，給科研機構的治理帶來不少困惑。換言之，為了充分調動和發(fā)揮科研機構的主動性、積極性，應該對科研機構予以特別的法律關注。

一、科研機構治理政策的演變與局限

我國科研機構治理指導政策可以分為兩類：一類是科技體制改革政策，另一類是事業(yè)單位機構改革政策。如果說科技體制改革是大刀闊斧，塑造了科研機構治理的基本架構，事業(yè)單位機構改革則是精雕細刻，逐步逼近政策設計者構思的理想狀態(tài)。

1985年3月發(fā)布的 《中共中央關于科學技術體制改革的決定》（以下簡稱 《決定》）拉開了科技體制改革的大幕，其基本著眼點是解決 “科技經(jīng)濟兩張皮”問題。關于科研機構治理，《決定》的表述是：“運用經(jīng)濟杠桿和市場調節(jié)，使科學技術機構具有自我發(fā)展的能力和自動為經(jīng)濟建設服務的活力”； “獨立的研究機構要面向社會，成為自主的研究開發(fā)實體”；“研究所實行所長負責制”［2］。

1987年1月發(fā)布的 《國務院關于進一步推進科技體制改革的若干規(guī)定》對科技體制改革做了進一步部署。與科研機構治理直接有關的表述是：“國家對科研機構的管理應由直接控制為主轉變?yōu)殚g接管理，進行方針指導和協(xié)調服務……全面實行所長負責制……逐步實行科研機構所有權與經(jīng)營管理權的分離?！保?］

以上兩個文件從科技體制改革的角度規(guī)定了科研機構治理的基本原則，概括而言就是：國家政策指導、研究所自主經(jīng)營、所長全面負責。顯然，在這樣的原則框架下，實踐者有很大的解釋和運作空間。比如，因為依然是事業(yè)單位，所長仍由上級任命，研究所自主經(jīng)營的自主性更多體現(xiàn)在科研項目的申請和實施上。雖然也有一些科研機構開展了經(jīng)常性的對外服務，但為了規(guī)避法律風險，大都采取投資設立企業(yè)的形式進行，即有市場創(chuàng)收能力的科研機構采用了事業(yè)單位法人和企業(yè)法人雙軌并行的治理模式。這樣做的結果是，在取得了財政之外的科研投入的同時，機會主義和道德風險驟增，“科技經(jīng)濟兩張皮”的痼疾沒有得到有效解決。

針對 “科技經(jīng)濟兩張皮”痼疾的一劑猛藥是1999年國務院辦公廳轉發(fā)科技部等部門 《關于國家經(jīng)貿(mào)委管理的10個國家局所屬科研機構管理體制改革的實施意見》，要求國家經(jīng)貿(mào)委管理的10個國家局所屬的242個科研機構進行企業(yè)化轉制改革。其后，建設部、鐵道部、交通部、信息產(chǎn)業(yè)部、藥品監(jiān)管局、中國科學院等11個部門 （單位）所屬134個科研機構也相繼向企業(yè)化轉制。

此次轉制改革中留下的科研機構，依舊面對著事業(yè)單位科研機構的老難題，即科技如何為經(jīng)濟發(fā)展作貢獻的問題。從1985年的 《中共中央關于科學技術體制改革的決定》開始，市場化一直是解決這個問題的指導思想，這在2000年5月國務院辦公廳轉發(fā)的 《關于深化科研機構管理體制改革實施意見》中再一次得到明確體現(xiàn)。該《實施意見》把事業(yè)單位性質的科研機構分為技術開發(fā)、社會公益和其他 （主要是財政部、文化部等部門所屬以社會科學領域研究為主的科研機構）等三類，要求有面向市場能力的科研機構向企業(yè)轉制，包括公益類研究和應用開發(fā)并存的科研機構和以提供公益性服務為主的科研機構；主要從事應用基礎研究或提供公共服務、無法得到相應經(jīng)濟回報、確需國家支持的科研機構，仍作為事業(yè)單位，按非營利性機構運行和管理，其中具有面向市場能力的部分，也要向企業(yè)化轉制并逐步與原科研機構分離；其他科研機構要向中介服務方向發(fā)展。［4］

這樣的分類和基于這種分類提出的要求，在具體實踐中都有難以克服的障礙。一方面，因為沒有法律上的法人格的拓展，政策作為指導科研機構治理的作用空間變得越來越有限；另一方面，轉為企業(yè)的科研機構按企業(yè)法人治理，資本的邏輯上升為主導，社會公益不必作為必須關注的經(jīng)營內(nèi)容，政策不能再發(fā)揮具體指導的作用，以致很多行業(yè)共性技術失去了有力的科研支撐。

科研機構在法人格上的一次突破是2000年12月國務院辦公廳轉發(fā) 《關于非營利性科研機構管理的若干意見 （試行）》，規(guī)定 “非營利性科研機構具有獨立法人資格……非營利性科研機構要根據(jù)國家法律、法規(guī)的規(guī)定和出資者的約定，制定章程，明確機構宗旨、業(yè)務領域、組織結構、決策監(jiān)督程序、內(nèi)部管理制度等”［5］。由于《民法通則》只設置了 “行政機關、事業(yè)單位、企業(yè)、社團”四種法人格，嚴格地說，“非營利性科研機構”的法人格只能歸于或對應于社團法人。盡管如此，“非營利性科研機構”打破了事業(yè)單位法人格對科研機構的壟斷，社會力量可以出資興辦非企業(yè)法人的科研機構，仍具有重要的意義。但是在現(xiàn)實中，設立社團法人要按照 《社會團體登記管理條例》等有關法規(guī)、政策辦理，科研機構的特殊性容易被淹沒在眾多的社團組織中。由于手續(xù)煩瑣、審批嚴格，真正意義上的 “非營利性科研機構”并沒有形成預期的繁榮局面。

科技體制改革政策和事業(yè)單位機構改革政策在一段時間內(nèi)穩(wěn)步推進，有力推動了我國科技的發(fā)展，大體上實現(xiàn)了目標要求，是基本成功的。其適用范圍亦是滿足一致性的，實現(xiàn)了平等對待、公平公正原則，正因為如此，多數(shù)政策都是“一把抓”，不能針對不同機構的實際情況，因而從政策有效性角度看，針對性明顯不足，除2000年 《關于非營利性科研機構管理的若干意見 （試行）》對非營利性科研機構的運行管理提出要求外，專門針對科研機構治理的政策幾乎處于空白狀態(tài)，科研機構的積極性還沒有被充分調動起來，政策目標還沒有完全實現(xiàn)。

總體來說，我國在不同時期根據(jù)形勢需要所制定的科技政策中，對科研機構提出的要求往往是如何發(fā)揮在經(jīng)濟社會發(fā)展中的作用，而對科研機構的治理則如蜻蜓點水、一帶而過。比如，科研機構設立、運行、調整與撤銷等均沒有一個規(guī)范的程序，隨意性較大；同時，部分科研機構的職能、性質、任務、上級主管部門、組織方式、運行方式、撥款方式等不明確，導致現(xiàn)存科研機構魚龍混雜，浪費了不少寶貴資源。

二、作用于科研機構的三個規(guī)律

我國的科技體制改革和科研機構改革主要以市場為導向展開，科研機構基本以事業(yè)單位法人的形式存在，這就要求科研機構在治理和發(fā)展中，要遵照科研規(guī)律、行政規(guī)律和市場經(jīng)濟規(guī)律。

（一）科研規(guī)律

科研機構遵循科研規(guī)律辦事，主要是從科研機構及科研活動本身的特殊性出發(fā)，為促進科研、鼓勵科研而在科研機構的治理中應當首先考慮的問題。與其他機構 （包括非科研類的事業(yè)單位）相比，科研機構最為突出的特點主要體現(xiàn)在兩個方面：

一是組成人員的特殊性。科研機構內(nèi)部最為核心的人力資源是具有較高智力水平的科學家、學者等科研人員，科研機構應當根據(jù)科研人員的研究興趣，充分發(fā)揮其學術專長，進行自由探索，潛心研究，從而促進優(yōu)秀科研成果的產(chǎn)出。

二是活動的特殊性?？蒲袡C構的主要任務是從事科研活動，由于科研活動所針對的學科不同，學科知識的廣度與深度、研究的程度與范圍、科研對象與實驗等不同，所以，科研成果形成所需的時間也會有較大差異。［6］如果不考慮科研活動的這種特點而片面地追求在短時間內(nèi)多出成果，只會造成 “重成果數(shù)量，輕成果質量”的現(xiàn)象，學術評價失真，科研成果質量下降，甚至出現(xiàn)科研虛假化等學術道德問題。因而，促進科研、鼓勵科研應當在尊重科研規(guī)律的前提下進行。

（二）行政規(guī)律

科研機構接受來自行政部門的任務性指導、資助，就應該接受行政規(guī)律的約束?？蒲袡C構接受行政規(guī)律的約束產(chǎn)生了兩方面的影響：正面的影響是，在建設創(chuàng)新型國家目標的指引下，政府對科研的行政支持力度不斷加大，并實施一系列支持科技創(chuàng)新與發(fā)展的政策，為科研機構的活動創(chuàng)造了極為有利的環(huán)境。負面的影響是，出現(xiàn)了“科技管理過度行政化，科技活動過度利益化”等問題。［7］我國科研工作環(huán)境中存在的行政化傾向，突出表現(xiàn)在科研方向的行政主導、科研評價與管理行政化、科研隊伍行政化、科研成果收益分配行政化四個方面。［8］

由于事業(yè)單位的性質，科研機構接受政策指導、遵循行政規(guī)律辦事是正常的。問題是頻繁出現(xiàn)過于 “行政化”的現(xiàn)象，強化了科研行為的功利性，弱化了其應有的科學探索與技術創(chuàng)新精神，阻礙了科技進步。

（三）市場經(jīng)濟規(guī)律

科研機構是科技成果的主要產(chǎn)出單位，但由于受到傳統(tǒng)體制、機制的制約，科研機構的活動范圍極為有限甚至封閉，科研活動與市場需求未能銜接起來，科研成果的推廣與轉化則受到極大的阻礙。市場是技術創(chuàng)新的最終取向，只有受市場歡迎和接受的創(chuàng)新活動和創(chuàng)新成果才是有生命力的。［9］科研機構須遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，要求科研機構所進行的科研活動以市場需求為導向，并從生產(chǎn)條件出發(fā)，科研成果能夠被市場所接受，能夠應用于實際生產(chǎn)生活，發(fā)揮其實際效用。

大力促進科研成果的轉化，使其接受市場的檢驗，能夠有效加速對策應用性研究成果的產(chǎn)出，并加速科研成果產(chǎn)生社會效益。

三、科研機構立法的必要性、可行性和有利條件

（一）科研機構立法的必要性

作用于科研機構的三個規(guī)律有時是互相沖突的，比如行政規(guī)律要求 “下級服從上級”，就和科研規(guī)律要求 “平等交流”不一致；經(jīng)濟規(guī)律要求“投入產(chǎn)出高效率”，就和科研規(guī)律要求 “高質量產(chǎn)出”不一致。要在這三個規(guī)律中保持平衡并發(fā)揮作用，制定直接規(guī)范科研機構治理的法律法規(guī)是一個有益的嘗試?？蒲袡C構立法能夠保證科研機構的活動有章可循、有法可依，為按照這三個規(guī)律的要求展開創(chuàng)新創(chuàng)造良好的環(huán)境與基礎條件。

首先，通過立法，科研機構依法治理，更能強化科研機構的自主性，調動其積極性，更好地遵循科研規(guī)律辦事，更有利于科研機構按照其從事科研活動所屬的學科特點及科研對象的實際情況，有效利用相關資源，合理開展科研活動。

其次，國家對科研事業(yè)的必要的政策支持通過立法得以保證，可以為科研機構的創(chuàng)新與發(fā)展創(chuàng)造更為有利的環(huán)境，同時，國家行政力量對科研機構的干預和制約影響將一定程度地減弱，能有效抑制科技管理過度 “行政化”的出現(xiàn)。

再次，市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，法律是市場經(jīng)濟的必然產(chǎn)物。科研機構與市場接軌并實現(xiàn)科技成果產(chǎn)業(yè)化是科技發(fā)展的必然趨勢，科研機構作為科技成果的主要創(chuàng)造者，在科技成果的轉化中處于主體地位，從而也是市場經(jīng)濟的重要參與者。進行科研機構立法也是實現(xiàn)市場經(jīng)濟規(guī)律的必然要求。

（二）科研機構立法的可行性

作用于科研機構的三個規(guī)律是對科研機構的活動與運行提出的要求，是科研機構的治理和發(fā)展過程中所必須遵循的。

實施科研機構立法，以法律手段來對科研機構的治理與運行進行管理，這一舉措與這三個規(guī)律是一致的。

第一，科研規(guī)律所要求的 “平等交流”與法律所能提供的人人平等的條件一致。在立法情況下，科研機構將直接由機構負責人按照法律進行治理，科研機構的自主性得以發(fā)揮，這更能保證科研機構根據(jù)其所從事科研活動的特點，有針對性地擬定并實施科研計劃，遵循科研規(guī)律辦事，從而在一定條件下產(chǎn)出更多優(yōu)秀成果。同時，通過立法對科研活動進行規(guī)范，也能有效抑制科研不端行為。

第二，從行政規(guī)律看，針對目前部分科研機構存在科研管理過度行政化等問題，要求減少行政力量對科研機構活動的干預與制約，而立法所能提供的減少行政干預、依法治理科研機構的管理模式與行政規(guī)律對科研機構所提出的要求是不謀而合的，科研機構負責人結合法律規(guī)定與其所從事科研活動的特點提出科研方向，并按照法律要求安排科研人員隊伍并對科研成果實施評價，從而有效杜絕行政部門直接管理科研機構過程中可能出現(xiàn)的科研方向的行政主導、科研評價的行政化、科研隊伍行政化等問題。因此，要在保證政府必要的政策支持與宏觀管理的條件下，降低行政部門對科研機構的隨意干預，立法是最為有效的途徑之一。

第三，市場經(jīng)濟規(guī)律要求科研機構的活動與市場需求相銜接，而法律是市場經(jīng)濟的產(chǎn)物，科研機構立法是與市場經(jīng)濟規(guī)律的要求一致的。南方科技大學依法辦學的實踐是科研機構按照市場經(jīng)濟規(guī)律辦事的一個典型案例，是高校走向市場機制的首次嘗試，這也為眾多其他科研機構提供了一個借鑒。［10］這也是科研機構立法可行的一個有力證明。

（三）科研機構立法的有利條件

從關聯(lián)條件看，科研機構立法，已具備了較好的基礎。

第一，較充分的理論資源。在我國，政策和法律都是集中和體現(xiàn)人民意志的重要渠道，雖各有各的特點，但兩者之間在功能和內(nèi)容上又存在著共通性和一致性。［11］我國是社會主義法治國家，在長期實踐中，我黨執(zhí)政方式經(jīng)歷了從主要依靠政策到既依靠政策又依靠法律，再到主要依靠法律的轉變。［12］

近年來，我國有眾多學者研究政策轉化為法律的問題，孫才華等提出應構建政策轉化為法律的制度并對政策轉化為法律的制度構建的目標與要求進行了分析。［13］在科技政策方面，楊健等在分析科技政策與科技立法關系的基礎上，提出把科技決策、科技開發(fā)、科技管理、科技成果納入法制化的軌道，促進科技活動全面走向法治化。［14］

科研機構組織管理是科技管理不可或缺的一部分，將科研機構管理的政策轉化為法律，將之提高到法律高度，從而以法律為工具對科研機構的組織管理進行規(guī)范、確認、支持和保障，使之更具有權威性、操作性和有效性，從長期來看，這是實現(xiàn)我國科研機構組織管理規(guī)范化、有序化的可行途徑。

第二，有利的社會背景。自改革開放以來，為了促進科技與經(jīng)濟的緊密結合，我國的科技體制改革已經(jīng)持續(xù)進行了30多年?？蒲袡C構改革是科技體制改革的重要內(nèi)容，先后經(jīng)過了撥款制度改革、結構布局調整和人才分流等重大改革。1999年以來，根據(jù)職能定位進一步深化科研機構的分類改革?？蒲袡C構改革的大背景為科研機構立法創(chuàng)造了有利的環(huán)境和條件，科研機構改革所取得的重大成果也為科研機構立法奠定了良好的基礎。

2005年底由國務院頒布的 《國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要 （2006—2020年）》中明確提出加快建設 “職責明確、評價科學、開放有序、管理規(guī)范”的現(xiàn)代科研院所制度的要求，從科研機構職責定位、科技投入機制、機構運行機制、評價制度和開放合作機制等方面，對科研機構的制度建設設立了明確任務與目標，這對科研機構立法有一定的指導作用。

第三，現(xiàn)有的相關基礎?！吨腥A人民共和國科學技術進步法》是我國科技領域基本法，該法第四章第四十二條對科研機構的設立進行了規(guī)定：“公民、法人或者其他組織有權依法設立科學技術研究開發(fā)機構?！保?5］同時規(guī)定國外的組織或者個人也可以在中國境內(nèi)依法設立科學技術研究開發(fā)機構，科學技術研究開發(fā)機構可以依法在國外設立分支機構。這些規(guī)定都是鼓勵性的措施。該法第四章第四十三條對科研機構的權利進行了規(guī)定，包括組織、參加學術活動，自主確定研發(fā)方向和項目，自主管理內(nèi)部事務以及與其他機構聯(lián)合開展研發(fā)工作等。 《科學技術進步法》中也對利用財政性資金設立的科研機構的義務進行了要求，包括建立職責明確、評價科學、開放有序、管理規(guī)范的現(xiàn)代院所制度，實行院長或者所長負責制，建立科學技術委員會咨詢制和職工代表大會監(jiān)督制等，并吸收外部專家參與管理、接受社會監(jiān)督；院長或者所長的聘用引入競爭機制；建立有利于科學技術資源共享的機制，促進科學技術資源的有效利用等?！犊茖W技術進步法》中對科研機構的活動提出要求多為原則性的條款，規(guī)定的內(nèi)容主要是科研機構設立與管理的基礎條件等基本要求，對科研機構立法能夠起到整體指導作用。

除 《科學技術進步法》以外，我國還有一系列與科研機構活動緊密相關的法律。1998年10月國務院發(fā)布了 《事業(yè)單位登記管理暫行條例》，并于2004年6月進行修訂，次年發(fā)布 《事業(yè)單位登記管理暫行條例實施細則》?！妒聵I(yè)單位登記管理暫行條例》對我國事業(yè)單位型科研機構的活動起到了規(guī)范作用。

在科技成果的產(chǎn)出與轉化方面，我國相關法律主要包括：《成果轉化法》、《關于促進科技成果轉化的若干規(guī)定》、《科技成果獎勵》、《技術合同法》、《專利法》等。

在撥款管理方面，相關法律包括：《國務院關于科學技術撥款管理的暫行規(guī)定》、《國家自然科學基金條例》以及科技部等部門 《關于加大對公益類科研機構穩(wěn)定支持的若干意見》、《中央級公益性科研院所基本科研業(yè)務費專項資金管理辦法》以及科技部、民政部于2000年發(fā)布的 《科技類民辦非企業(yè)單位登記審查與管理暫行辦法》，等等。

這些都是科研機構立法的良好基礎，科研機構立法將在這些法律法規(guī)的基礎上，為科研機構治理提供更為直接、明確和有力的法律保障。

第四，近年來圍繞科研機構治理的立法建議。關于科研機構治理立法的建議由來已久。早在1996年 《國家科委 “九五”期間科技立法規(guī)劃》中明確表示要制定 《科研院所法》，就 《科研院所法》的主要內(nèi)容提出了設想，如 “該法將明確科學研究和技術開發(fā)機構的基本任務、結構布局以及相應的研究開發(fā)和技術創(chuàng)新機制，規(guī)定各類機構設置、變更和終止的一般原則，以及相應的權利、義務的責任，規(guī)范其內(nèi)部管理體制，健全各項制度，為其發(fā)展提供法律保障”［16］。但是由于形勢的變化，這個立法設想未能付諸實踐。

《國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020）》發(fā)布以來，科研機構立法的呼聲越來越高。2009年3月全國人大代表呂薇在十一屆全國人大二次會議期間提交了 《關于加快〈科研機構組織法〉立法的建議》。其中基于我國科研機構所面臨的諸多問題，如基本定位、任務、性質及權利與義務不明確，設立、變更和終止的條件和程序不清晰，組織原則和基本制度不完善以及研究機構的義務、權利、權限范圍，機構負責人的責任和權利等問題沒有在法律上得以很好的體現(xiàn)等問題，提出了 《科研機構組織法》立法的建議，認為需要對我國科研機構的法律地位、治理機構、管理方式以及經(jīng)費、人員等予以明確的法律法規(guī)保障，使科研機構的運行和管理逐步走上法制化的軌道。［17］

2010年3月，中國民主促進會中央委員會在全國政協(xié)十一屆三次會議上提交 《關于深化中央公益類科研機構改革的提案》中提出要積極推進科學事業(yè)單位規(guī)范管理的立法進程?！耙鉀Q阻礙科技創(chuàng)新步伐、制約科技創(chuàng)新活力的瓶頸，單純依靠行政手段已難以奏效，有必要通過立法程序，將科學事業(yè)單位管理納入規(guī)范化、法制化管理的軌道，從根本上理順體制，創(chuàng)新機制，有效調動公益類科研機構和廣大科研人員的創(chuàng)造力，加快建設創(chuàng)新型國家的進程。建議將 ‘科學事業(yè)單位管理條例’納入國務院立法計劃。”［18］

這些建議，有的已經(jīng)有良好的前期研究，有的已經(jīng)有具體的建議內(nèi)容。一旦國家立法意志明確，這些研究和建議都可成為立法的有益參考。

第五，日本實踐的啟發(fā)。從國際上看，關于科研機構立法，以日本最為突出。日本在20世紀90年代中期啟動國立科研機構的獨立行政法人化改制，1999年7月頒布并于2001年4月正式施行 《獨立行政法人通則法》等法律?！丢毩⑿姓ㄈ送▌t法》第二條規(guī)定，獨立行政法人是“在國家沒有必要親自作為主體直接加以營運的組織之中，對那些即使委托給民間的主體也未必能夠進行營運或者必須讓一個主體加以壟斷才能營運的組織，進行卓有成效的營運管理”為目的而成立的組織。

從2001年4月起，日本國立科研機構通過統(tǒng)、廢、合等手段，全部改制為41個獨立行政法人。這41個獨立行政法人科研機構中的每一個都有相應的法律基礎。例如，理化學研究所有《獨立行政法人理化學研究所法》、產(chǎn)業(yè)綜合技術研究所有 《產(chǎn)業(yè)綜合技術研究所法》。這些個別法律規(guī)定了研究所的名稱、目的、業(yè)務范圍等。獨立行政法人研究機構在業(yè)務經(jīng)營、資金運用、人事管理等方面享有充分的自主權。其主管部門和主管大臣除對其發(fā)展目標、計劃及經(jīng)營績效進行必要的審查、評估之外，一般不干涉其正常業(yè)務活動。

對國立科研機構在法律上賦予 “獨立行政法人”資格，是日本國家創(chuàng)新體系改革的一個重要嘗試，有許多值得參考借鑒的地方。《獨立行政法人通則法》規(guī)定了國立科研機構的一般法律地位，各個獨立的行政法人的個別法律，保證每一個獨立行政法人科研機構都有相應的法律基礎，保證其在運行與管理中都有一個配套的法律參考，從而實現(xiàn)科研機構管理的規(guī)范有序化。

科研機構是我國科技創(chuàng)新的重要力量，而我國科研機構治理政策不完善以及政策本身可塑性較強、隨意性較大，因此，科研機構立法是實現(xiàn)科研機構組織管理規(guī)范有序的必要手段。

科研機構的運行與科研活動的開展需遵循科研規(guī)律、行政規(guī)律和市場經(jīng)濟規(guī)律，立法能夠保證科研機構的活動有章可循、有法可依，更利于這三個規(guī)律在科研機構治理中的實現(xiàn)。

我國應當在保證不與現(xiàn)行法律沖突的前提下，嘗試通過立法途徑來完善科研機構的治理，實現(xiàn)科研機構管理的法治化，指導科研機構在國家創(chuàng)新發(fā)展中發(fā)揮應有的作用。

［1］《事 業(yè) 單 位 登 記 管 理 暫 行 條 例 》， 見 人 民 網(wǎng)，http：／／www．people．com．cn／item／flfgk／gwyfg／1998／112208199804．html。

［2］《中共中央關于科學技術體制改革的決定》，見北京市科委網(wǎng)站，http：／／www．bjkw．gov．cn／n1143／n1240／n1315／n1480／1256716．html。

［3］《國務院關于進一步推進科技體制改革的若干規(guī)定》，見北京市科委網(wǎng)站，http：／／www．bjkw．gov．cn／n1143／n1240／n1315／n1480／1249794．html。

［4］柏良澤：《事業(yè)單位分類改革的基本線索》，載 《人才方略》，2008（2）。

［5］《關于非營利性科研機構管理的若干意見 （試行）》，見北京市科委網(wǎng)站，http：／／www．bjkw．gov．cn／n1143／n1240／n1315／n1480／1573922．html。

［6］洪衛(wèi)中：《學術科研急不得快不得》，載 《中國高等教育》，2010（Z1）。

［7］中國科學院學部 《中國科技體制與政策》咨詢項目組：《關注科技發(fā)展的多元化與持久性價值體現(xiàn)——對我國科技體制與政策問題的思考與建議》，載 《科學與社會》，2011（1）。

［8］《九三學社中央：減少行政化傾向，營造良好的科技創(chuàng)新環(huán)境》，見中國經(jīng)濟網(wǎng)，http：／／www．ce．cn／xwzx／gnsz／zg／201003／13／t20100313＿21113406．shtml。

［9］楊栩：《強化技術創(chuàng)新的市場導向作用 促進科技成果轉化》，載 《經(jīng)濟師》，2005（12）。

［10］《深圳市人民政府令 （第231號）南方科技大學管理暫行辦法》，見深圳政府在線網(wǎng)，http：／／www．sz．gov．cn／zfgb／2011／gb746／201106／t20110607＿1663413．htm。

［11］陳庭忠：《論政策和法律的協(xié)調與銜接》，載 《理論探討》，2001（1）。

［12］李貴敏：《從政策到法律：中國共產(chǎn)黨執(zhí)政依據(jù)的轉型》，載 《河南師范大學學報》（哲學社會科學版），2005 （5）。

［13］孫才華、周偉：《關于政策轉化為法律的制度構建》，載 《湖北行政學院學報》，2006（4）。

［14］楊健、韓立新：《科技創(chuàng)新政策與法律環(huán)境研究》，載 《科學學與科學技術管理》，2010（1）。

［15］《中華人民共和國科學技術進步法》，見北京市科委網(wǎng)站，http：／／www．bjkw．gov．cn／n1143／n1240／n1315／n1480／1242546．html。

［16］《國家科委 “九五”期間科技立法規(guī)劃》，見中華人民共和國科學技術部網(wǎng)站，http：／／www．most．gov．cn／zcfg／kjfg／199607／t19960703＿7744．htm。

［17］呂薇：《關于加快 〈科研機構組織法〉立法的建議》，見海南在線網(wǎng)，http：／／news．hainan．net／newshtml08／2009w3r10／492569f0．htm。

［18］《關于深化中央公益類科研機構改革的提案》，見中國民主促進會網(wǎng)站，http：／／www．mj．org．cn／mjzt／2010nzt／2010lh／tafy／201003／t20100302＿81053．htm。