曠開(kāi)萃

（重慶市黔江區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì) 重慶 409000）

BOT(build—operate—transfer)即建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓，是指政府通過(guò)契約授予私營(yíng)企業(yè)（包括外國(guó)企業(yè)）一定期限的特許專營(yíng)權(quán)，許可其融資建設(shè)和經(jīng)營(yíng)特定的公用基礎(chǔ)設(shè)施，并準(zhǔn)許其通過(guò)向用戶收取費(fèi)用或出售產(chǎn)品以清償貸款，回收投資并賺取利潤(rùn)；特許權(quán)期限屆滿時(shí)，該基礎(chǔ)設(shè)施無(wú)償移交給政府。BOT模式既是一種項(xiàng)目建設(shè)方式，更是一種項(xiàng)目融資方式，由于國(guó)家或地方政府沒(méi)有足夠的財(cái)政資金來(lái)滿足大量的公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)需要，通過(guò)引入私營(yíng)企業(yè)（民間資本）的投資來(lái)推動(dòng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加快社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展非常關(guān)鍵而有效。

BOT模式的項(xiàng)目最早可以追溯到17世紀(jì)的英國(guó)，當(dāng)時(shí)其領(lǐng)港公會(huì)負(fù)責(zé)管理海上事務(wù)，包括建設(shè)和經(jīng)營(yíng)燈塔，并擁有建造燈塔和向船只收費(fèi)的特權(quán)，但是數(shù)十年一座燈塔都未建成；而同期私人建成的燈塔有十幾座，他們通過(guò)向過(guò)往船只收費(fèi)，經(jīng)營(yíng)效果很好，這可以看作是現(xiàn)代BOT模式的起源。上世紀(jì)80年代我國(guó)引入BOT模式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)，之后BOT模式的工程項(xiàng)目在全國(guó)各地大量實(shí)施，在建設(shè)電廠電站、污水處理廠、高速公路、地鐵、隧道等工程項(xiàng)目上都有嘗試。最近幾年，有關(guān)BOT項(xiàng)目的理論分析和實(shí)踐研究的文章也非常多，然而專門從政府角度研究BOT項(xiàng)目的成果論文并不多見(jiàn)，尤其是針對(duì)內(nèi)地西部地區(qū)的城市或地方政府實(shí)施BOT項(xiàng)目的研究很少。所謂政府視角下的BOT模式實(shí)施研究就是站在政府的角度，從維護(hù)政府及公眾的利益出發(fā)，對(duì)BOT模式的項(xiàng)目進(jìn)行有關(guān)工程的科學(xué)論證、建設(shè)經(jīng)營(yíng)的監(jiān)督管理、政府風(fēng)險(xiǎn)控制以及問(wèn)題的處理等方面的分析和研究。

本文從介紹BOT項(xiàng)目的基本特征、形式、程序和適用性出發(fā)，之后探討政府與BOT項(xiàng)目的關(guān)系、政府在實(shí)施BOT項(xiàng)目過(guò)程中的主要工作及面臨的難點(diǎn)和問(wèn)題，然后重點(diǎn)研究政府要成功實(shí)施BOT項(xiàng)目應(yīng)考慮的基本思路和途徑，最后進(jìn)行案例分析。

1 BOT模式項(xiàng)目概述

1.1 BOT模式的實(shí)質(zhì)

BOT模式實(shí)質(zhì)上是公共基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)的一種融資方式，以政府和私營(yíng)企業(yè)之間達(dá)成協(xié)議為前提，由政府向私營(yíng)企業(yè)頒布特許，允許其在一定時(shí)期內(nèi)籌集資金建設(shè)某一基礎(chǔ)設(shè)施并管理和經(jīng)營(yíng)該設(shè)施，同時(shí)提供并銷售其相應(yīng)的產(chǎn)品與服務(wù)，特許期限滿后私營(yíng)企業(yè)將該設(shè)施無(wú)償轉(zhuǎn)讓給政府。BOT模式與 BT、BOOT、BOO、BLT、BTO等模式既有相同之處，又有明顯的區(qū)別，BOT模式具有以下一些特征：

一是私營(yíng)企業(yè)基于許可取得由政府部門承擔(dān)的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)特定基礎(chǔ)設(shè)施的專營(yíng)權(quán)（一般由招投標(biāo)方式實(shí)現(xiàn)）。

二是由獲得專營(yíng)權(quán)的私營(yíng)企業(yè)在特許權(quán)期限內(nèi)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、管理，并用取得的收益償還貸款。

三是特許權(quán)期限屆滿時(shí)，私營(yíng)企業(yè)或其項(xiàng)目公司須無(wú)償將該基礎(chǔ)設(shè)施移交給政府。

四是BOT模式能夠保持市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用。BOT項(xiàng)目的大部分經(jīng)濟(jì)行為都在市場(chǎng)上進(jìn)行，政府以招標(biāo)方式確定私營(yíng)企業(yè)的做法本身也包含了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

五是BOT模式為政府干預(yù)提供了有效的途徑，這就是和私營(yíng)企業(yè)達(dá)成的有關(guān)BOT項(xiàng)目的協(xié)議。盡管BOT項(xiàng)目協(xié)議的執(zhí)行全部由私營(yíng)企業(yè)或其項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)，但政府自始至終都擁有對(duì)該項(xiàng)目的控制權(quán)。在立項(xiàng)、招標(biāo)、談判三個(gè)階段，政府的意愿起著決定性的作用。在履約階段，政府又具有監(jiān)督檢查的權(quán)力，項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)中價(jià)格的制訂也受到政府的約束，政府還可以通過(guò)通用相關(guān)法律法規(guī)來(lái)約束私營(yíng)企業(yè)的行為[1]。

六是實(shí)施BOT模式項(xiàng)目時(shí)，政府保證制度、建設(shè)經(jīng)營(yíng)的結(jié)構(gòu)或機(jī)制以及操作實(shí)施方式上存在較大差異，需要根據(jù)項(xiàng)目的類型規(guī)模、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及地方政府的管理方式在特許協(xié)議中進(jìn)行確定。

1.2 實(shí)施流程

前期階段：政府對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行可行性研究、立項(xiàng)，完成項(xiàng)目籌建報(bào)批手續(xù)。

準(zhǔn)備階段：政府確定項(xiàng)目采用BOT方式，進(jìn)行項(xiàng)目的投資估算、建設(shè)經(jīng)營(yíng)時(shí)間的研究以及對(duì)招投標(biāo)工作的準(zhǔn)備等。

確定階段：政府通過(guò)招投標(biāo)方式確定項(xiàng)目的投資經(jīng)營(yíng)方（私營(yíng)企業(yè)），與私營(yíng)企業(yè)達(dá)成項(xiàng)目特許協(xié)議，明確雙方權(quán)利責(zé)任義務(wù)。私營(yíng)企業(yè)可成立項(xiàng)目公司，并與建設(shè)承包商簽署建設(shè)合同，辦理貸款協(xié)議并得到相關(guān)機(jī)構(gòu)的擔(dān)保。項(xiàng)目公司可與項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)承包商簽署項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)協(xié)議。

建設(shè)階段：根據(jù)協(xié)議要求，私營(yíng)企業(yè)或其項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)，嚴(yán)格按照質(zhì)量、造價(jià)和進(jìn)度要求完成。

經(jīng)營(yíng)階段：項(xiàng)目建設(shè)完成并驗(yàn)收合格后，私營(yíng)企業(yè)或其項(xiàng)目公司（也可以是項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)承包商）負(fù)責(zé)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)管理，投資經(jīng)營(yíng)方回收項(xiàng)目投入，償還貸款，獲得利潤(rùn)。

移交階段：在協(xié)議的特許經(jīng)營(yíng)年限完成之后，由私營(yíng)企業(yè)將項(xiàng)目無(wú)償移交給政府，由政府接收組織，并繼續(xù)經(jīng)營(yíng)。參閱圖1。

圖1 BOT項(xiàng)目實(shí)施流程

1.3 BOT項(xiàng)目的參與方

1.3.1 政府

政府是確定并提供BOT模式實(shí)施項(xiàng)目的單位，是BOT項(xiàng)目成功與否的最關(guān)鍵角色之一，政府對(duì)于BOT的態(tài)度以及在BOT項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中給予的支持情況將直接影響項(xiàng)目的成敗。

1.3.2 私營(yíng)企業(yè)（項(xiàng)目公司）

私營(yíng)企業(yè)作為實(shí)施BOT項(xiàng)目的投資人、股東，一般會(huì)成立專門的項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)BOT項(xiàng)目的實(shí)施。他們是實(shí)施（乃至運(yùn)營(yíng)）BOT項(xiàng)目的主體，將行使主要投資者或股東的權(quán)力和義務(wù)，他們建設(shè)經(jīng)營(yíng)BOT項(xiàng)目的能力與水平將直接決定項(xiàng)目的成敗。這里的私營(yíng)企業(yè)既可以是一般的民營(yíng)的企業(yè)，也包括國(guó)外的企業(yè)以及外地的具有投資建設(shè)資格的大型國(guó)有企業(yè)或股份制企業(yè)。

1.3.3 其他參與方

用戶：這是指BOT項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)階段的客戶，即產(chǎn)品的購(gòu)買者或服務(wù)的消費(fèi)者，他們可以是政府、單位或普通消費(fèi)者。有時(shí)為保障經(jīng)營(yíng)效益，在特許協(xié)議中還會(huì)明確采購(gòu)要求。

債權(quán)人：這里指私營(yíng)企業(yè)在建設(shè)項(xiàng)目時(shí)向其提供貸款的單位，債權(quán)人獲得利息的同時(shí)，在項(xiàng)目資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓抵押時(shí)具有優(yōu)先權(quán)。

施工單位：作為私營(yíng)企業(yè)BOT項(xiàng)目的承包商，具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目的施工建設(shè)工作，按時(shí)間、成本和質(zhì)量要求，嚴(yán)格完成任務(wù)。

保險(xiǎn)公司及擔(dān)保機(jī)構(gòu)：這是為保障項(xiàng)目順利進(jìn)行而為私營(yíng)企業(yè)及施工單位提供相關(guān)金融服務(wù)的機(jī)構(gòu)。

運(yùn)營(yíng)商：是指BOT項(xiàng)目建設(shè)完成后負(fù)責(zé)對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理的公司，運(yùn)營(yíng)商必須有較強(qiáng)的專業(yè)水平、經(jīng)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)和管理能力。只要有足夠?qū)嵙蜅l件，私營(yíng)企業(yè)或其項(xiàng)目公司也可負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)。

供應(yīng)商：這里既指項(xiàng)目建設(shè)階段各種建筑材料、機(jī)械設(shè)備的提供者，也可以指項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段各種材料、能源和設(shè)備的提供者，他們?yōu)槭┕挝缓瓦\(yùn)營(yíng)商順利進(jìn)行建設(shè)和經(jīng)營(yíng)提供物質(zhì)上的保障。參閱下圖2。

圖2 BOT模式關(guān)系結(jié)構(gòu)圖

1.4 BOT模式的適用性

從推進(jìn)城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、加快城市空間的擴(kuò)張、緩解政府公共財(cái)政壓力的角度看，BOT模式具有廣泛的應(yīng)用環(huán)境；特別是近年國(guó)務(wù)院的文件明確向民間資本開(kāi)放交通、能源、電信等領(lǐng)域的投資，也就是說(shuō)，在很多領(lǐng)域的基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目都可以，乃至鼓勵(lì)采用BOT模式進(jìn)行建設(shè)。只要這種項(xiàng)目不涉及國(guó)家機(jī)密、安全，只要這種項(xiàng)目具備經(jīng)營(yíng)獲利的條件，都可以采取BOT模式（包括其變通模式），比如高速公路、大橋、電廠電站、污水處理廠、地鐵、隧道、文化影視、能源通信等項(xiàng)目都可以，當(dāng)然項(xiàng)目的實(shí)施必須在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)以特許協(xié)議為基礎(chǔ)來(lái)進(jìn)行。

2 政府與BOT項(xiàng)目

前面我們既談到BOT巨大的優(yōu)勢(shì)和廣闊的適用性，也看到它復(fù)雜的實(shí)施程序和大量的風(fēng)險(xiǎn)，這里重點(diǎn)分析在實(shí)施BOT模式項(xiàng)目過(guò)程中政府所扮演的角色，以及其所面臨的主要問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)。

2.1 決策與招標(biāo)

地方政府在進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過(guò)程中，經(jīng)常會(huì)遇到工程項(xiàng)目規(guī)模大、投資高、工期緊，但又缺乏資金的情況。根據(jù)項(xiàng)目的工程性質(zhì)、經(jīng)營(yíng)前景及財(cái)政狀況確定開(kāi)發(fā)建設(shè)模式是政府決策的重要內(nèi)容，BOT模式是值得推薦的方式之一。然而有的政府由于前期對(duì)于項(xiàng)目的可行性研究論證不夠、對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)模、周邊環(huán)境、投資要求、市場(chǎng)條件不清晰，特別是對(duì)于項(xiàng)目未來(lái)的經(jīng)營(yíng)前景未做深入調(diào)查分析，就確定以BOT模式急急上馬，導(dǎo)致項(xiàng)目出現(xiàn)諸如建設(shè)質(zhì)量不高、工期太長(zhǎng)、成本太高的情況，或者項(xiàng)目建成后運(yùn)營(yíng)時(shí)銷售率不高或開(kāi)工負(fù)荷率太低的情況。

另一方面，政府確定以BOT模式實(shí)施項(xiàng)目后，首先完成各種籌備報(bào)建手續(xù)，并重點(diǎn)開(kāi)展招投標(biāo)工作確定項(xiàng)目的具體實(shí)施單位——私營(yíng)企業(yè)。政府推出招標(biāo)文件的同時(shí)，必須對(duì)建設(shè)成本、建設(shè)質(zhì)量、建設(shè)及經(jīng)營(yíng)時(shí)間有基本要求，對(duì)投標(biāo)企業(yè)有明確的條件，對(duì)合作具體方式有初步的想法。然而，招投標(biāo)的準(zhǔn)備和實(shí)施過(guò)程中總會(huì)存在像標(biāo)準(zhǔn)要求不清楚、實(shí)施程序不規(guī)范、隊(duì)伍條件不嚴(yán)格、資料文件不完備的情況，甚至出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)、企業(yè)圍標(biāo)等情況。

2.2 談判與協(xié)議

通過(guò)招投標(biāo)，政府確定實(shí)施單位（私營(yíng)企業(yè)）后，政府將與私營(yíng)企業(yè)就BOT項(xiàng)目的具體實(shí)施問(wèn)題進(jìn)行談判，簽訂協(xié)議；對(duì)特許協(xié)議中的專用條款和補(bǔ)充條款進(jìn)行深入、細(xì)化、確定，明確雙方的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)。談判及協(xié)議的主要內(nèi)容除了建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)營(yíng)要求外，還包括政府的監(jiān)管職責(zé)、服務(wù)與保證要求以及經(jīng)營(yíng)條件等。然而，可能由于政府缺乏監(jiān)管的制度或控制的能力，也可能因?yàn)檎疅o(wú)法提供必要的市場(chǎng)保障和服務(wù)環(huán)境，將會(huì)使得協(xié)議無(wú)法簽訂，項(xiàng)目也就難以推進(jìn)[2]。

2.3 監(jiān)督與保障

這里的監(jiān)督與保障是指項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程的監(jiān)督管理控制與項(xiàng)目建成后經(jīng)營(yíng)的保障幫助服務(wù)。特許協(xié)議簽訂后，由私營(yíng)企業(yè)具體組織BOT項(xiàng)目的建設(shè)工作，政府對(duì)具體的施工過(guò)程和私營(yíng)企業(yè)的融資及工程分包等工作不直接參與。但是，對(duì)于項(xiàng)目的整體規(guī)劃、規(guī)模品牌、變更調(diào)整等方面，政府應(yīng)履行職責(zé)、行使權(quán)利，同時(shí)根據(jù)協(xié)議對(duì)建設(shè)過(guò)程的質(zhì)量、進(jìn)度和成本進(jìn)行監(jiān)督檢查，并對(duì)項(xiàng)目后續(xù)經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)品價(jià)格有約束制訂權(quán)力。保障服務(wù)方面，主要是指項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中各種建設(shè)要素環(huán)境的提供和政策措施的落實(shí)，以及項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段水電氣等能源材料的提供和產(chǎn)品銷售市場(chǎng)的保障。政府在監(jiān)督與保障的過(guò)程中如何做到不失位、不偏位、不過(guò)位，而剛好到位是一個(gè)難題。政府只有監(jiān)督有力、保障有效才能確保BOT項(xiàng)目的順利建設(shè)和正常運(yùn)營(yíng)，然而有些地方政府就是這個(gè)度把握得不夠好，或者說(shuō)沒(méi)有能力實(shí)現(xiàn)良好的監(jiān)督和保障。

2.4 繼續(xù)經(jīng)營(yíng)

繼續(xù)經(jīng)營(yíng)是指特許經(jīng)營(yíng)期滿后，私營(yíng)企業(yè)將項(xiàng)目移交給政府后，由政府繼續(xù)經(jīng)營(yíng)所需要做的運(yùn)營(yíng)管理工作。BOT項(xiàng)目的移交除了將完成的項(xiàng)目無(wú)償移交給政府外，對(duì)于經(jīng)營(yíng)人員在移交后是否繼續(xù)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)是一個(gè)需要協(xié)商確定的事情，這個(gè)可以在特許協(xié)議中明確，也可以在私營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中項(xiàng)目移交前由政府主導(dǎo)研究、協(xié)商決定，關(guān)鍵看政府是否有能力另外組織相關(guān)的經(jīng)營(yíng)人員來(lái)負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)管理，保障項(xiàng)目順利交接、繼續(xù)經(jīng)營(yíng)；當(dāng)然政府也可以全盤(pán)接收原來(lái)的經(jīng)營(yíng)人員，只安排個(gè)別政府人員進(jìn)入項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督或管理等工作，以確保項(xiàng)目的持續(xù)穩(wěn)定。有的BOT項(xiàng)目存在政府接手后因行業(yè)技術(shù)不熟悉、經(jīng)驗(yàn)不足等原因產(chǎn)生經(jīng)營(yíng)不善或者因改變價(jià)格、調(diào)整經(jīng)營(yíng)策略引起市場(chǎng)不滿等情況。

3 政府推動(dòng)BOT項(xiàng)目成功實(shí)施的核心工作

前面介紹了政府實(shí)施BOT項(xiàng)目的基本工作程序以及在實(shí)施過(guò)程中可能存在的主要問(wèn)題，以下分析政府推動(dòng)BOT項(xiàng)目成功實(shí)施的核心工作和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

3.1 項(xiàng)目建設(shè)模式的論證

BOT模式是應(yīng)用比較廣泛、成功案例比較多、建設(shè)經(jīng)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)較為豐富的一種建設(shè)融資模式，也是地方政府為推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、緩解政府財(cái)政資金壓力經(jīng)?？紤]采用的一種方式。但是這并不表明政府建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施就一定用BOT模式，選擇何種融資建設(shè)模式，政府應(yīng)進(jìn)行深入的論證研究，至少應(yīng)該考慮以下幾個(gè)因素：

第一，擬建設(shè)項(xiàng)目的基本特征。公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)類別、投資規(guī)模、所屬行業(yè)、地理位置、周邊環(huán)境等方面都有很大差異，尤其是建設(shè)項(xiàng)目的可經(jīng)營(yíng)性及盈利性更是至關(guān)重要，這些資料信息必須弄全、弄細(xì)、弄透，它們都是政府研究的重點(diǎn)、決策的基礎(chǔ)。

第二，不同融資模式的適用性。融資模式需要與項(xiàng)目特征相匹配，采用BOT模式，還是 BT、BOOT、BOO、BLT、BTO等模式進(jìn)行建設(shè)，就需要政府在弄清不同建設(shè)模式的適用性、優(yōu)劣勢(shì)及政府要求等情況下，結(jié)合項(xiàng)目特征，經(jīng)過(guò)認(rèn)真論證分析，選擇恰當(dāng)?shù)娜谫Y建設(shè)模式[3]。

第三，地方政府的財(cái)政情況與經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況。地方政府的財(cái)政資金狀況與城市基礎(chǔ)建設(shè)的規(guī)模和進(jìn)展息息相關(guān)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r是指對(duì)建設(shè)項(xiàng)目而言政府未來(lái)的資金償還及保障能力，政府如果有資金有實(shí)力則可以直接投資建設(shè)，資金不足既可以通過(guò)政府的融資平臺(tái)來(lái)運(yùn)作，籌集建設(shè)資金，也可以采取BT模式來(lái)回購(gòu)，也可以通過(guò)BOOT、BLT、BOO等方式來(lái)建設(shè)。采用BOT模式則是當(dāng)前財(cái)政資金不足、政府適當(dāng)經(jīng)濟(jì)保障、未來(lái)市場(chǎng)前景良好前提下的一種選擇。

第四，政府的監(jiān)督、控制、經(jīng)營(yíng)能力。對(duì)BOT模式項(xiàng)目而言，政府對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的監(jiān)督、控制能力不是重點(diǎn)，而談判能力、保證能力以及后續(xù)經(jīng)營(yíng)管理能力則是政府必須擁有的能力。其他融資模式對(duì)政府又有不同的能力要求，政府應(yīng)根據(jù)自身情況做出適當(dāng)選擇，選擇恰當(dāng)?shù)娜谫Y建設(shè)模式。

第五，項(xiàng)目建設(shè)時(shí)機(jī)的把握。根據(jù)以上的信息和要求，政府要對(duì)BOT項(xiàng)目開(kāi)始建設(shè)的時(shí)間做出準(zhǔn)確判斷。

3.2 私營(yíng)企業(yè)的選擇

私營(yíng)企業(yè)是實(shí)施BOT模式項(xiàng)目的具體建設(shè)經(jīng)營(yíng)者，私營(yíng)企業(yè)的素質(zhì)是決定BOT項(xiàng)目成功的關(guān)鍵。為了保證選擇到高素質(zhì)的私營(yíng)企業(yè)，政府應(yīng)該做好以下幾個(gè)方面的工作：一是在招標(biāo)文件中對(duì)投標(biāo)企業(yè)的條件要求進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，主要對(duì)企業(yè)資質(zhì)、資金、人員、組織、建設(shè)與經(jīng)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)、管理水平等方面作出具體要求，尤其是私營(yíng)企業(yè)在資金保障、融資能力上要求。二是實(shí)地調(diào)查私營(yíng)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)實(shí)力及其已建項(xiàng)目。對(duì)有確定意向的私營(yíng)企業(yè)，政府應(yīng)該專門派人對(duì)該企業(yè)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查、摸底研究，確保私營(yíng)企業(yè)具備實(shí)施BOT項(xiàng)目的實(shí)力和建設(shè)經(jīng)營(yíng)的成功經(jīng)驗(yàn)，為項(xiàng)目的成功提供可靠的保障。三是私營(yíng)企業(yè)的責(zé)任義務(wù)明確。政府在招投標(biāo)過(guò)程中需要對(duì)私營(yíng)企業(yè)的責(zé)任義務(wù)予以界定，在確定私營(yíng)企業(yè)后，通過(guò)談判，要在特許協(xié)議中對(duì)私營(yíng)企業(yè)在建設(shè)過(guò)程中的設(shè)計(jì)、規(guī)模、質(zhì)量、成本、時(shí)間等要求進(jìn)行明確，并對(duì)私營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的程序、產(chǎn)品的內(nèi)容與價(jià)格、銷售與采購(gòu)的模式加以限定。

3.3 保證制度方式

所謂政府提供的保證制度方式包括私營(yíng)企業(yè)在BOT項(xiàng)目建設(shè)階段與經(jīng)營(yíng)階段的保障措施，其重點(diǎn)又在經(jīng)營(yíng)階段的保證。在項(xiàng)目建設(shè)階段，政府的保證制度一般就是指為私營(yíng)企業(yè)的融資所提供的擔(dān)保形式，政府可以不提供任何形式的擔(dān)保，也可能提供抵押擔(dān)?；虮ＷC擔(dān)保等，具體是否采用、采用什么形式的擔(dān)保由政府根據(jù)項(xiàng)目特征、經(jīng)濟(jì)資源情況在BOT項(xiàng)目的特許協(xié)議中確定。在項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)階段，政府一般要提供保證制度，這種保證制度是確保私營(yíng)企業(yè)在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)時(shí)能夠獲得必要的收入，以償還貸款、正常經(jīng)營(yíng)、收回投資并獲取一定利潤(rùn)。政府根據(jù)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)所提供的產(chǎn)品和服務(wù)來(lái)提供保障措施，比如高速公路、地鐵等項(xiàng)目，一般是政府參與定價(jià)，并在私營(yíng)企業(yè)收入嚴(yán)重不足等特殊情況下由政府給予補(bǔ)貼；比如電廠，政府一般要保證提供燃料，并購(gòu)買一定量的電力。這其中對(duì)具體數(shù)量、價(jià)格的測(cè)算和約定是政府需要關(guān)注和實(shí)施的重要工作。

3.4 風(fēng)險(xiǎn)控制途徑

BOT項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中可能要面臨政治風(fēng)險(xiǎn)、融資風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)等類型的風(fēng)險(xiǎn)，從目前情況看，政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)并不算多，但作為項(xiàng)目實(shí)施的發(fā)起人、授權(quán)人和監(jiān)督方，政府肯定也要面臨或分擔(dān)一些風(fēng)險(xiǎn)，包括不可抗力風(fēng)險(xiǎn)、（外國(guó)私營(yíng)企業(yè)帶來(lái)的）匯率風(fēng)險(xiǎn)、限制競(jìng)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)及經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)[4]。根據(jù)不同的風(fēng)險(xiǎn)，政府有不同的控制方法或途徑：對(duì)不可抗力風(fēng)險(xiǎn)，政府主要做到政策穩(wěn)定、預(yù)報(bào)科學(xué)到位、應(yīng)急處理及時(shí)，并采取措施將不可抗力的影響降到最小。對(duì)匯率風(fēng)險(xiǎn)，由于政府可能采取保證制度給予外國(guó)私營(yíng)企業(yè)實(shí)施BOT項(xiàng)目時(shí)貨幣兌換通暢的權(quán)力，政府可根據(jù)匯率制度在協(xié)議中明確因匯率變化帶來(lái)收益的分享，以及政府責(zé)任免除的條件。對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)，是指由于政府對(duì)BOT項(xiàng)目的建設(shè)經(jīng)營(yíng)提供了保證制度，可能對(duì)于地方相同或替代產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營(yíng)會(huì)有不良影響；政府應(yīng)對(duì)BOT項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)?？茖W(xué)規(guī)劃，并在對(duì)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)提供一定保證制度的同時(shí)對(duì)其經(jīng)營(yíng)范圍、條件進(jìn)行合理限制。對(duì)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，是指政府在項(xiàng)目移交前后的經(jīng)營(yíng)階段可能面臨的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。政府要合理確定私營(yíng)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)期保障政府經(jīng)濟(jì)利益，同時(shí)要提前準(zhǔn)備，做好接收后的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)工作。

4 案例研究

這里介紹三個(gè)成功實(shí)施的BOT項(xiàng)目。

案例一：澳大利亞悉尼海底隧道工程，該項(xiàng)目1986年由隧道所在州新南維爾士州州政府提出，1987年州政府授權(quán)聯(lián)合投標(biāo)的兩家私營(yíng)企業(yè)實(shí)施。1987年可研報(bào)告批準(zhǔn)后，這兩家私營(yíng)企業(yè)合資成立一個(gè)新公司——悉尼海底隧道聯(lián)合公司全面負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的籌資、設(shè)計(jì)、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)管理。州政府與這個(gè)公司簽訂合同，合同規(guī)定該項(xiàng)目的建設(shè)期為5年，經(jīng)營(yíng)期為30年，經(jīng)營(yíng)期滿后，隧道及所有的修繕資金無(wú)償移交給政府，經(jīng)營(yíng)期內(nèi)按協(xié)議要求政府保證該公司的年收入水平，當(dāng)隧道年收入低于這個(gè)水平，政府給予補(bǔ)貼，超過(guò)的部分歸州政府。該工程于1992年建成運(yùn)營(yíng)，效果良好。根據(jù)初步估算，該項(xiàng)目比政府直接投資建設(shè)要節(jié)約25%的工程造價(jià)。

案例二：廣東沙角B電廠項(xiàng)目，這是一個(gè)燃煤發(fā)電裝機(jī)容量700兆瓦的電廠，1984年開(kāi)工建設(shè)，1987年開(kāi)始投產(chǎn)，由香港合私集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)際財(cái)團(tuán)投資建設(shè)經(jīng)營(yíng)，廣東省政府同意在整個(gè)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)期間以固定價(jià)格供煤，并同期購(gòu)買設(shè)計(jì)容量60%的電力，自投產(chǎn)并移交以來(lái)，項(xiàng)目運(yùn)轉(zhuǎn)順利，合同執(zhí)行情況良好[5]。

案例三：廣西來(lái)賓電廠B廠項(xiàng)目。該電廠項(xiàng)目的裝機(jī)規(guī)模為72萬(wàn)千瓦，安裝兩臺(tái)36千瓦的進(jìn)口燃煤機(jī)組。該項(xiàng)目總投資為6.16億美元，其中總投資的25%即1.54億美元為股東投資，兩個(gè)發(fā)起人按照60∶40的比例向項(xiàng)目公司出資，具體出資比例為法國(guó)電力國(guó)際占60%，通用電氣阿爾斯通公司占40%，出資額作為項(xiàng)目公司的注冊(cè)資本；其余的75%通過(guò)有限追索的項(xiàng)目融資方式籌措。我國(guó)各級(jí)政府、金融機(jī)構(gòu)和非金融機(jī)構(gòu)不為該項(xiàng)目融資提供任何形式的擔(dān)保。項(xiàng)目融資貸款由法國(guó)東方匯理銀行、英國(guó)匯豐投資銀行及英國(guó)巴克萊銀行組成的銀團(tuán)聯(lián)合承銷，貸款中3.12億美元由法國(guó)出口信貸機(jī)構(gòu)——法國(guó)對(duì)外貿(mào)易保險(xiǎn)公司提供出口信貸保險(xiǎn)。項(xiàng)目特許期為18年，其中建設(shè)期為2年9個(gè)月，運(yùn)營(yíng)期15年3個(gè)月。特許期滿項(xiàng)目公司將電廠無(wú)償移交給廣西壯族自治區(qū)政府。在建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期內(nèi)，項(xiàng)目公司將向廣西壯族自治區(qū)政府分別提交履約保證金3000萬(wàn)美元，同時(shí)項(xiàng)目公司還將承擔(dān)特許期滿電廠移交給政府后12個(gè)月的質(zhì)量保證義務(wù)。廣西電力公司每年負(fù)責(zé)向項(xiàng)目公司購(gòu)買35億千瓦時(shí)的最低輸出電量 (超發(fā)電量只付燃料電費(fèi))，并送入廣西電網(wǎng)。同時(shí)，由廣西建設(shè)燃料有限責(zé)任公司負(fù)責(zé)向項(xiàng)目公司供應(yīng)發(fā)電所需燃煤，燃煤主要來(lái)自貴州省盤(pán)江礦區(qū)。

以上三個(gè)項(xiàng)目的成功都具備以下特征：第一，政府決策科學(xué)合理，選擇公共基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模重大的、與居民生活密切相關(guān)的、推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的、有巨大市場(chǎng)需求的項(xiàng)目作為BOT模式項(xiàng)目進(jìn)行建設(shè)，并且建設(shè)時(shí)機(jī)恰當(dāng)。第二，政府招投標(biāo)工作或者說(shuō)授權(quán)特許到位，都選擇了非常有實(shí)力的私營(yíng)企業(yè)或機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)BOT項(xiàng)目的建設(shè)與經(jīng)營(yíng)，從而保障項(xiàng)目的順利實(shí)施。第三，私營(yíng)企業(yè)及其組建的項(xiàng)目公司高標(biāo)準(zhǔn)高質(zhì)量地完成項(xiàng)目的建設(shè)，減少了政府的管理監(jiān)督成本；項(xiàng)目建成后經(jīng)營(yíng)有效率且有效益，降低了政府的決策、經(jīng)營(yíng)和金融等風(fēng)險(xiǎn)。第四，政府在項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)階段都提供了必要的保證措施，通過(guò)能源的提供、產(chǎn)品的購(gòu)買或者政府補(bǔ)貼的形式來(lái)保障項(xiàng)目的順利經(jīng)營(yíng)，這體現(xiàn)了政府的誠(chéng)信、有效和公共服務(wù)的職能。

[1]胡畔.BOT方式中政府保證制度研究 [J].中州學(xué)刊，2005，(6):95-98.

[2]謝青波，等.一個(gè)成功BOT項(xiàng)目融資案例分析[J].建筑經(jīng)濟(jì)，2009，(9):15-18.

[3]徐偉，李建偉.土木工程項(xiàng)目管理[M].上海:同濟(jì)大學(xué)出版社，2000.

[4]彭瓊芳.BOT運(yùn)行模式風(fēng)險(xiǎn)的種類與防范[J].中國(guó)水運(yùn)，2009，(10):35-37.

[5]BOT 項(xiàng) 目 專 題 [EB/OL]，http://www.docin.com/p-47730142.html.