邱小健

（贛南師范學院教育經濟研究中心，江西贛州341000）

改革開放30多年以來，我國民辦高等教育取得了飛速發(fā)展，已成為高等教育事業(yè)的重要組成部分，但作為一種尚未成熟的制度安排，潛在著許多發(fā)展性障礙，如經費問題、產權問題、國民待遇問題與質量問題等，其中經費問題一直是困擾許多民辦高校發(fā)展的關鍵問題。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》明確提出，要“健全公共財政對民辦教育的扶持政策”。筆者系統(tǒng)地審視我國政府在民辦高等教育經費籌措中應發(fā)揮的作用，探討我國政府財政資助民辦高等教育的范疇及模式，以期為政府制定民辦高等教育財政資助政策提供參考。

一、政府財政資助民辦高等教育的經濟學理論依據

與政府財政資助民辦高等教育相關的理論有許多，例如人力資本理論、公共選擇理論、自由市場理論以及新公共管理理論等等，這些理論分別從宏觀或微觀的不同層面為政府財政資助民辦高等教育提供了獨特的理論視角。受篇幅的限制，筆者僅從經濟學理論角度對此問題進行審視。

（一）公共產品理論

美國著名經濟學家、諾貝爾獎獲得者保羅·薩繆爾森（Paul A.Samuelson）于1954年發(fā)表了《公共支出的純理論》一文，提出“公共產品”的概念并首次將“公共產品”納入古典的理論體系，從而有了古典的“私人產品”和“公共產品”的劃分，創(chuàng)立了公共產品理論（Public Goods Theory）。作為一種高等教育服務，民辦高等教育與公辦高等教育一樣屬于準公共產品，根據公共產品理論，由于存在“市場失靈”，利用市場機制提供公共產品和準公共產品，難以在一切領域達到“帕累托最優(yōu)”。如果由私人部分通過市場提供就不可避免地出現“免費搭車者”，從而導致休謨所指出的“公共的悲劇”，難以實現全體社會成員的公共利益最大化，這是市場機制本身難以解決的難題，這時就需要政府利用行政、法律或財政手段來矯正市場出現的偏差。民辦高等教育在辦學的過程中更多地遵循市場經濟規(guī)律，利用市場化手段辦學，在客觀上存在市場失靈的情況，對民辦高等教育進行財政資助是政府有效管理民辦高等教育的重要手段之一——公共產品理論是政府財政資助民辦高等教育最重要的理論基礎。

（二）外部性理論

一般認為，外部性理論最早是由英國經濟學家劍橋學派奠基人西奇威克（Henry Sidgwick）提出的。西奇威克在其《政治經濟學原理》一書中從“個人對財富擁有的權力并不是在所有情況下都是他對社會貢獻的等價物”中認識到了外部性的存在。所謂外部性，在經濟學中是指一個人或一家廠商采取一種行為但不承當全部成本（負外部性）或得到全部利益（正外部性）時出現的一種現象。從整個社會的角度來說，存在外部性經濟活動的全部收益或全部成本沒有得到充分體現的情況，此時資源配置也就未曾達到最優(yōu)。某種產品或服務的提供者如果不能從其提供的產品或服務中獲得全部收益的話，就會缺少動力繼續(xù)提供這種不僅對于個人而且對于社會有益的產品或服務。在這種情況下，僅僅依靠市場將無法達成社會資源的有效配置。政府需要通過一定的手段，比如財政資助，以使提供者愿意繼續(xù)從事這種工作。民辦高等教育不但能夠給消費人群帶來應有的個人收益，同時也給整個社會帶來公共收益，具有較強的溢出效應，國家、社會和個人都在民辦高等教育的發(fā)展中受益，政府有必要對民辦高校舉辦者進行財政補助，在一定程度上彌補民辦高校的辦學成本。所以外部性理論是政府財政資助民辦高等教育的另一個重要理論基礎。

（三）高等教育成本分擔理論

布魯斯·約翰斯通在1986年出版的《高等教育成本分擔：美國、英國、聯(lián)邦德國、法國、瑞典的學生資助》一書，標志著高等教育成本分擔理論的誕生。布魯斯認為，在高等教育成本分擔的問題上，“無論在什么社會、體制和國家中，高等教育的成本都必須由來自以下四方面的資源來分擔。他們是家長、學生、納稅人（也即政府）和高等院校?！泵褶k高等教育是我國高等教育的重要組成部分，根據高等教育成本分擔理論，政府理應是民辦高等教育成本分擔主體中的一員。但事實上，我國民辦高等教育并不享受政府的財政撥款，這就意味著政府沒有盡到其分擔民辦高等教育成本的應有責任。因此以財政資助的方式對民辦高等教育進行扶持，既是一個替代財政撥款的變通辦法，也是一項我國公共財政能夠承受的可行措施。高等教育成本分擔理論為我國政府財政資助民辦高等教育提供了理論指導。

二、政府財政資助民辦高等教育的范疇

政府對民辦高等教育的財政資助，應該按照三個受助客體進行，即政府對民辦高校的資助、政府對民辦高校教師的補助以及政府對民辦高校學生的資助，其中政府對民辦高校的資助應該是最重要的內容，占最大的份額。

（一）對民辦高校資助的范疇

政府對民辦高校的資助，概括起來主要有以下五個方面：

1.財政預算內撥款。由中央政府或地方政府給予民辦高校一定比例的直接財政撥款，或者說以滿足地區(qū)發(fā)展需求為標準直接資助民辦高校，可以考慮按民辦高校生均經費（或者生均經費的一定比例）撥款，或者在不減少原公辦教育（主要是高等教育）投入的基礎上，在教育經費增量中劃撥部分經費用于資助民辦高等教育。

2.稅收減免。一是對民辦高校免稅。二是對民辦高校社會服務（包括學校經營房地產、對外服務、運用校內設施設備對外服務、產品銷售服務等獲取的收入）、學生勤工儉學等收入的稅收減免。三是對民辦高校捐贈者免稅。四是對慈善基金會、捐贈公司的捐贈提供稅收減免。基金會可以從事經營活動，但只要全部收入用于慈善目的，仍可享受免稅待遇。

3.教育支出項目供給。政府應規(guī)定民辦高校在征地、減免學校建設配套費等方面享受與公辦學校同等的優(yōu)惠政策，所需建設用地按“國家辦學用地”辦理。以“公益事業(yè)用地”的名義征地，享受政策優(yōu)惠，由政府免費或低價向民辦高校提供建校場地，場地產權仍歸國家所有，學校停辦后國家收回場地?；蛘哂蓢一虍數卣蜣k學條件較差的民辦高校無償或適度有償提供教學所需的儀器設備和圖書資料，確保民辦高校教學活動的有序進行。

4.銀行貸款財政貼息。盡管很多地方鼓勵金融機構運用信貸手段，支持民辦高等教育的發(fā)展，但在具體實施過程中，面臨諸多障礙。政府應出臺相關規(guī)定，允許民辦高校舉辦者向銀行貸款籌措學校建設經費，爭取金融部門在國家金融政策范圍內的貸款支持，并在最大限度內給予優(yōu)惠的貸款利率。

5.一次性獎勵或幫扶。財政部門每年可以安排一定的專項資金，采取各類“工程”的形式進行獎優(yōu)。對辦學特色鮮明、教育質量高的民辦高校實施一次性獎勵。對辦學條件較差、基礎薄弱但辦學質量較好的民辦高校一次性撥付事業(yè)性或基建經費，以改善學校的辦學條件和教師待遇，保障在校學生享受優(yōu)質教育的權利，彰顯教育公平。

（二）對民辦高校教師資助的范疇

政府對民辦高校教師給予三方面的資助：

1.教師培訓。民辦高校教師應和公辦高校教師一樣，享有參加當地組織的各種教研活動和表彰獎勵活動的權力，享有職稱評定、教師培訓等相關待遇。

2.三險一金。目前事業(yè)單位與企業(yè)的社會保險尚未并軌，人事部門與勞動部門的保障體系尚不統(tǒng)一，作為事業(yè)單位的公辦高校由于獲得的財政補貼較高，教師退休后所獲得的保額就較高。相比之下，民辦高校的教師對退休后的待遇存有后顧之憂。按照《教師法》，政府應該提供一個準入平臺，允許民辦高校教師進入事業(yè)單位保險序列，至于具體保額上的差額部分，可由各民辦高校自行補齊。

3.科研經費補助。目前民辦高校教師的科研工作缺乏經費支持，在申報課題時受到歧視。許多省、市、自治區(qū)都明確規(guī)定，民辦高校教師申報科研課題必須自籌經費，否則不予立項。科研工作是提高教師教學水平的重要途徑，民辦高校的教師應該與公辦高校教師一樣享有申報課題的權力，并獲得政府提供的科研補助。

（三）對民辦高校學生資助的范疇

近年來，財政部、教育部所頒發(fā)的相關文件均涵蓋了民辦高校，但由于多種原因，政策得不到很好的落實。民辦高校的學生在享受學生資助政策時受到歧視，不能與公辦高校的學生那樣得到資助，享受不到國民待遇。根據王冬華和何彬生的調查［1］，公辦高校與民辦高校的學生獲得助學貸款的百分比分別為7.79％和1.17％，獲得獎助學金的機會分別為56.6％和11.0％。由中央和地方政府撥出的對經濟困難學生的補助?？?，民辦高校所獲得的比例更是微乎其微。由于民辦高校自身經濟實力的有限性，在按規(guī)定設立各種學生獎貸基金、助學金及對困難學生的學費減免時，不僅面窄而且經費數量極為有限。［1］因此，政府應針對大多數民辦高校學生實行資助，資助內容包括各種獎學金、助學金、助學貸款以及面向困難學生的補助金和學費減免等。

三、政府財政資助民辦高等教育的模式

政府財政資助民辦高等教育可采取“三結合”模式，即直接資助和間接性資助相結合、一般資助和重點資助相結合以及競爭性資助與非競爭性資助相結合的資助模式。

（一）直接資助與間接資助相結合

政府財政直接資助、間接資助的內涵及兩者相結合的意義分述如下：

1.直接資助。直接資助是指中央政府或地方政府以財政撥款或者工資補助、福利補助的方式支持民辦高等教育的發(fā)展。直接資助主要是政府通過計劃手段對民辦高校及其教師、學生以貨幣方式進行資助，體現在學校的教育直接收入項目中。政府財政資助主要有兩個來源，一個是中央或地方政府的預算內財政經費，另一個是中央或省級立法機構授權的財政撥款。直接性資助主要包括三個內容：一是對學校實行的直接財政撥款和科研補助；二是為教師提供工資補助、福利補助與科研補助等；三是為學生提供國家獎學金、助學金與困難補助金等。

2.間接資助。間接資助是指通過間接的方式對民辦高校進行資助，資助的形式通常不是以金錢直接體現，而是通過其他方式，間接地增加學校的收入或者直接減少學校的支出。比如，政府通過制定免稅政策，免于征收民辦高校的土地稅、增值稅，或者給民辦高校教師和學生與公辦高校教師與學生同等的待遇等等。

3.直接資助與間接資助相結合的意義。直接資助的優(yōu)勢，在于對于某個項目的補助可以起到立竿見影的效果。有些項目采用直接資助的方法效果較好；而有些項目則采取間接資助的方式才能取得良好的成效。例如對民辦高校給予一定額度的經費撥款，可以極大地提高民辦高校的辦學積極性，提升辦學實力，提高教學質量。再比如，對成績優(yōu)異的學生給予國家相應的獎學金、助學金。政府從財政支出中列出專款用于獎勵民辦高校中那些品學兼優(yōu)的學生，以國家的名義為學生貸款提供各種擔保，建立配套的信譽機制和償還機制，把學生還貸與參加社會公益性工作結合起來，制定免除還款或抵消貸款的機制，真正意義上放開助學貸款對民辦高校學生的實際限制。這樣，對民辦高校學生進行直接資助，將民辦高校學生納入高校三項獎助學金（國家獎學金、國家勵志獎學金和國家助學金）的范圍，不僅給民辦高校的貧困生帶去溫暖，解決他們的燃眉之急，更是給民辦高校及其學生帶來希望、信心和尊重。這將體現體制內部對他們的認同，而這種認同，也必然會化作強大的動力，激發(fā)民辦高校的辦學熱情，激發(fā)學生的學習熱情。此外，通過間接資助，同樣可以起到有效促進民辦高校發(fā)展的作用。

現階段我國公共財政能力有限，不可能一下子拿出大筆資金對民辦高校進行直接資助，因此需要發(fā)揮間接資助的作用，彌補直接資助的不足。直接資助與間接資助相結合，可以發(fā)揮兩種資助方式的優(yōu)越性，做到優(yōu)勢互補?？梢钥紤]在不減少公共教育（主要是高等教育）總投入的基礎上，在教育經費增量中劃撥部分經費用于民辦高等教育的資助。由于我國民辦普通高等教育，特別是學歷普通高等教育所占規(guī)模較小，因此將其納入正常的教育財政預算是可以考慮的，財政也是能夠吃得消的。資助形式可以參考教育券的原理，依據學生人數、參照一定的經費撥付標準，向民辦高校撥付教育經費。

（二）一般資助與重點資助相結合

政府財政一般資助、重點資助的內涵及兩者相結合的意義分述如下：

1.一般資助。所謂對民辦高校的一般資助，就是依據民辦高校當年的招生數、畢業(yè)生數及生師比等指標給予民辦高校一定的經費補助。這項資助主要是指政府直接對民辦高校的財政撥款。通常國家對公辦高校教學等常規(guī)撥款都要有相應的撥款依據，以此促進高校提高資金的使用效益。此項資助類似于公辦高校的“綜合定額+專項補助”撥款模式中“綜合定額”部分根據高校在校學生數測算的做法。資助可以運用注冊學生數、畢業(yè)生數、學分數、生師比或者就業(yè)率等作參數指標。一般來說，選擇學生數簡單易行，學生數的確定可以選擇注冊生數或者畢業(yè)生數。在民辦高校中，學生修學年限的彈性較大，注冊生數與畢業(yè)生數可能會出現較大差距，不宜簡單地按注冊生數來確定撥款，而按畢業(yè)生數確定補助額雖然更直接明了，但也不夠全面。因此應該綜合各種指標，設計一套行之有效的方案。通過公式法確定政府對民辦高校的資助力度和額度，通常是政府激勵民辦高校提高運行效率的可行途徑之一。以學生數為主要依據進行分配資助是一種產出型資助機制，體現了“輸出導向”的特點。除直接以學生數為依據外，政府輸出導向的資助還可以學校頒發(fā)的學位/文憑數、學校教育質量或學生的學習成就作為參照標準。此外，還可以選擇就業(yè)率作為資助依據的指標，理由在于，督促民辦高校緊跟社會經濟發(fā)展需要，合理設置專業(yè)、開展教學教改活動，提高資金使用效率。

2.重點資助?；谥袊膰?，在經費有限的條件下，應該首先重點考慮少數發(fā)展態(tài)勢好、教育質量較高的民辦高校，資助學校的教改和科研等項目，促使高等教育系統(tǒng)整體質量的提高。簡而言之，對民辦高校的重點資助就是指在堅持效率原則和績效標準的前提下，有選擇地對民辦高校進行資助。地方政府可視民辦高校為地方經濟、政治和文化等發(fā)展的貢獻率，為辦學質量高、績效好的民辦高校提供重點公共財政資助。

3.一般資助與重點資助結合的意義。一般資助指向的是所有符合條件的民辦高校，一般情況下，民辦高校都能夠獲得一定數量的財政資助。而重點資助所指向的是符合政策訴求的民辦高校，要解決的主要是資助的效率問題。一是由各級政府建立民辦高校發(fā)展專項基金，對辦學績效顯著、具有相當發(fā)展?jié)摿Φ拿褶k高校實施重點扶持，以激發(fā)民辦高校的辦學績效行為，提高民辦高校的市場競爭能力。二是對那些緊密結合地方經濟發(fā)展需要實施“訂單式”人才培養(yǎng)的民辦高校，對積極參與和支持地方公益性活動的民辦高校實施傾斜性資助。三是對民辦高校申報的研究課題和學科建設項目進行傾斜性資助。因此，實行一般資助與重點資助相結合，既可以照顧到“面”，也能顧及到“點”，從而做到以點帶面，實現資助的公平與效率。

（三）競爭性資助與非競爭性資助

政府財政競爭性資助與非競爭性資助的內涵，以及競爭性資助的實現方式與分述如下：

1.競爭性資助。競爭性資助主要是政府借助市場競爭手段來進行資助，其目的是激勵民辦高校提高辦學條件和教育質量，類似于日本政府對私立大學經常費資助中的“一般資助”。通過競爭來獲得公共財政資助，可以促使民辦高校之間、民辦高校與公辦高校之間形成競爭態(tài)勢，提高高等教育資源的利用率。在實際操作中，科研項目資助、向學生發(fā)放“教育券”等都應納入競爭性資助之中。在很大程度上，競爭性資助常常體現政府的重點資助行為，故重點資助項目多體現為競爭性資助。

2.非競爭性資助。非競爭性資助指民辦高校不需要經過競爭，就可能得到來自政府財政資助的一種形式。這是政府向所有符合政府公共教育財政資助條件的民辦高校的一種財政資助。非競爭性資助不同于一般資助，一般資助有非競爭性資助的一些特點，但由于一般資助與各學校的學生數、畢業(yè)生數等掛鉤，因此，一般資助也同時具有競爭性資助的因素。隨著政府財政資助制度的建立和不斷完善，來自這種資助形式的份額將越來越少，在整個政府公共教育財政資助體系的地位也將越來越低。

3.競爭性資助的實現方式。世界一流的私立高校必定是綜合研究開發(fā)實力卓著的大學，這些私立高校的研究開發(fā)收入已經成為他們重要的收入來源之一。美國政府對高等教育的資助是以鼓勵競爭、提高質量和維護公益為目的的。美國的競爭性資助通常以科研合同撥款的方式進行，這項資助一般并非平均分配，而是通過服務或研究合同的形式來實現，且公、私立高校競爭的權利是平等的。除了聯(lián)邦教育部以外，國防部、能源部、商業(yè)部、農業(yè)部以及健康和人類服務部等每年都有自己的資助計劃。日本政府每年都會向科研實力雄厚、實驗設備先進的日本私立高校提供有關部門的科研課題，并設立合作研究制度，由私立高校和企業(yè)雙方提供資金、研究設備和研究人員，促進企業(yè)與私立高校在技術公關和決策咨詢上的合作。我國也可以通過競爭性資助方式，對民辦高校進行資助。例如，以科研補助的方式鼓勵與支持民辦高校開展科學研究，就是一種行之有效的競爭性資助方式。為此，可以通過一定的政策導向，鼓勵民辦高校參與全國各類科研課題的申報，通過一定的財政撥款，直接支持民辦高校進行教材開發(fā)、教學改革以及重點學科和實驗室建設，使一批民辦高校達到國內領先水平，引領中國民辦高等教育的發(fā)展。

［1］王冬華，何彬生.日本政府對私立高校的財政資助及其啟示［J］.遼寧教育研究，2008（6）：95－100.