武毅英 劉 瑩

（廈門大學(xué)高等教育研究所，福建廈門361005）

民辦高校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的提出是為了保障學(xué)校法人權(quán)利，促進(jìn)學(xué)校財(cái)產(chǎn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，以確保學(xué)校教育教學(xué)活動(dòng)的正常運(yùn)行。就目前的狀況來看，我國民辦高校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的落實(shí)還有待深入，出現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)虛置的現(xiàn)象，投資者不愿將資產(chǎn)過戶到學(xué)校法人名下，經(jīng)營者則難以對其實(shí)施有效管理，學(xué)校法人有名無實(shí)，兩權(quán)分離的改革陷入了舉步維艱的困境。

一、我國民辦高校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)落實(shí)情況

（一）民辦高校中的“委托代理”關(guān)系

我國關(guān)于法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的提出，緣于國有企業(yè)的“兩權(quán)分離”（所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離）改革，屬于經(jīng)濟(jì)范疇，后因民辦高校與現(xiàn)代企業(yè)在某些方面存在共同之處，方被引入民辦高校用以分析其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)及其委托代理關(guān)系。在傳統(tǒng)的微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)中，組織通常被作為一個(gè)生產(chǎn)函數(shù)而存在，主要靠吸收各種生產(chǎn)要素投入并受制于預(yù)算約束和利潤最大化行為。然而，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)對于其將組織看作是一個(gè)生產(chǎn)函數(shù)的論點(diǎn)提出了質(zhì)疑，他們認(rèn)為，傳統(tǒng)微觀經(jīng)濟(jì)理論忽視了組織內(nèi)部的信息不對稱與激勵(lì)因素，因此無法對組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)與組織之間出現(xiàn)的諸多行為做出合理解釋，比如無法很好地解釋在什么情況下所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)應(yīng)該分離，最優(yōu)的分離方式又是什么等等。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)代表人物，美國著名的法學(xué)家伯利和經(jīng)濟(jì)學(xué)家米恩斯在他們聯(lián)合出版的《現(xiàn)代公司與私有財(cái)產(chǎn)》專著中，首次從組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)與組織中的代理關(guān)系角度，提出了所有權(quán)和控制權(quán)分離的命題，突破了傳統(tǒng)的企業(yè)利潤最大化的假說，開創(chuàng)了從激勵(lì)角度研究現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營的先例。［1］新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)對于委托代理關(guān)系的基本定義是：廣義上的委托代理關(guān)系泛指承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的委托人（出資人）授予代理人（經(jīng)營者）某些決策權(quán)并與之訂立或明或暗的合約；狹義的委托代理關(guān)系則專指組織的治理結(jié)構(gòu)，即作為委托人的出資人授予代理人在合約（如公司章程）中明確規(guī)定的權(quán)利（控制權(quán)或經(jīng)營權(quán)），凡在合約中未經(jīng)指定的權(quán)利（剩余索取權(quán)）歸屬委托人。［2］民辦高校內(nèi)的股東與校長之間就是一種委托代理關(guān)系，這種關(guān)系的確立有助于解決組織內(nèi)部的權(quán)能分解問題、分權(quán)中的激勵(lì)與約束問題以及信息不對稱下的欺詐與道德風(fēng)險(xiǎn)問題，也符合現(xiàn)代企業(yè)關(guān)于分工、協(xié)作和專業(yè)化經(jīng)營的理念，在實(shí)踐中有很強(qiáng)的約束力與激勵(lì)性。

（二）民辦高校中的“兩權(quán)分離”改革

將狹義的委托代理關(guān)系引入教育領(lǐng)域，在民辦高校中實(shí)行“兩權(quán)分離”改革，可以有效化解民辦高校所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)過度集中的問題，也可以進(jìn)一步落實(shí)民辦高校法人的權(quán)利與義務(wù)。據(jù)我國《民法通則》第36條規(guī)定，法人是依法獨(dú)立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的組織，具有財(cái)產(chǎn)權(quán)，這種財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)際上就是經(jīng)營者具有的對實(shí)物財(cái)產(chǎn)實(shí)施的實(shí)際支配權(quán)，是法人所享有的以經(jīng)營管理權(quán)為核心的全部財(cái)產(chǎn)權(quán)的總稱。另據(jù)我國《民辦教育促進(jìn)法》的規(guī)定，當(dāng)民辦學(xué)校取得法人資格后，即對學(xué)校的財(cái)產(chǎn)享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，包括舉辦者投入民辦學(xué)校的資產(chǎn)、國有資產(chǎn)、受贈(zèng)財(cái)產(chǎn)以及辦學(xué)積累。該法還明確規(guī)定，民辦學(xué)校存續(xù)期間，所有資產(chǎn)由民辦學(xué)校依法管理和使用，任何組織和個(gè)人不得侵占，投資者可依法獲得合理回報(bào)。這就意味著民辦高校一旦由自然人變成法人，原先財(cái)產(chǎn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相統(tǒng)一的狀況就必須改變，即投資者（委托人）的所有權(quán)和學(xué)校法人（代理人）的經(jīng)營管理權(quán)必須分離，學(xué)校法人通過行使支配權(quán)和經(jīng)營管理權(quán)來實(shí)現(xiàn)其法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。由此可見，民辦高校的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)有三方面的特性：一是獨(dú)立性。在民辦高校存續(xù)期間，民辦高校對其財(cái)產(chǎn)擁有獨(dú)立支配權(quán)，校產(chǎn)的原投資者（自然人）不能對學(xué)校經(jīng)營者（法人）的財(cái)產(chǎn)權(quán)橫加干涉，更不能隨意從校產(chǎn)中撤回原資產(chǎn)的投入，而只能依法獲取相應(yīng)的合理回報(bào)。這就意味著民辦高校一旦成為法人或非營利性組織，原投資者就得放棄“剩余索取權(quán)”了，它與自然人辦學(xué)或營利性組織所擁有的“剩余索取權(quán)”完全不同。原投資者的資產(chǎn)過戶給學(xué)校法人后，其對民辦高校財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)僅限于獲得合理回報(bào)或當(dāng)學(xué)校清算資產(chǎn)時(shí)可優(yōu)先獲得相應(yīng)的補(bǔ)償。二是完整性。民辦高校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)包括學(xué)校財(cái)產(chǎn)產(chǎn)生的一系列權(quán)利，即對學(xué)校財(cái)產(chǎn)享有占有、使用和依法處置的權(quán)利。三是制衡性。民辦高校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)一經(jīng)確立，所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)就必須分離，經(jīng)營者的權(quán)益得到相應(yīng)的保障和激勵(lì)，有助于教育功能的發(fā)揮和學(xué)校的正常運(yùn)行。另外還由于委托代理雙方在合約中對各自的權(quán)利進(jìn)行的詳細(xì)規(guī)定，并形成了制衡機(jī)制，使經(jīng)營者的行為在一定程度上受到約束，出資人的財(cái)產(chǎn)也得到了相應(yīng)的保障而不至于流失。

（三）民辦高校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的“虛置”狀況

民辦高校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)一直是政府關(guān)注的一項(xiàng)重要工作，教育部與各地方政府曾先后制定了多項(xiàng)措施來保障民辦高校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的落實(shí)。2007年發(fā)布的《民辦高等學(xué)校辦學(xué)管理若干規(guī)定》（25號(hào)令）中明確規(guī)定“民辦高校出資人須按時(shí)、足額履行出資義務(wù)，投入學(xué)校的資產(chǎn)要經(jīng)注冊會(huì)計(jì)師驗(yàn)資并過戶到學(xué)校名下，任何組織和個(gè)人不得截留、挪用或侵占”，并要求所有民辦高校須在一年之內(nèi)將資產(chǎn)過戶到學(xué)校法人名下。但在具體實(shí)施中并沒有達(dá)到預(yù)期的目的，相當(dāng)數(shù)量的民辦高校并未真正落實(shí)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，出現(xiàn)了法人財(cái)產(chǎn)權(quán)“虛置”現(xiàn)象。

法人財(cái)產(chǎn)權(quán)“虛置”是指法人財(cái)產(chǎn)權(quán)有名無實(shí)，法人既不能享有實(shí)實(shí)在在的財(cái)權(quán)，也不對財(cái)產(chǎn)的損益負(fù)責(zé)，即財(cái)產(chǎn)權(quán)利缺失。而財(cái)產(chǎn)權(quán)利的缺失，易混淆民辦高校資產(chǎn)與投資公司資產(chǎn)的界線，使民辦高校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)虛置化。其主要表現(xiàn)有兩種：一是民辦高校財(cái)產(chǎn)過戶不到位。目前，多數(shù)民辦高校舉辦者不愿將資產(chǎn)過戶到學(xué)校。大部分與學(xué)校辦學(xué)相關(guān)的資產(chǎn)，如土地、校舍等都未過戶到學(xué)校，只有設(shè)備和相關(guān)貸款登記在學(xué)校的賬上，學(xué)校的房產(chǎn)證、土地證基本上還是登記在投資者或其公司名下。據(jù)2007年一項(xiàng)對我國45所民辦高校進(jìn)行的調(diào)查顯示，資產(chǎn)完全過戶到位的學(xué)校僅有2所，比例為4.4％；資產(chǎn)完全沒有過戶的有11所，占24.4％；法人財(cái)產(chǎn)占全部資產(chǎn)50％以下的學(xué)校有29所，其比例為64.4％。這說明絕大多數(shù)民辦高校舉辦方?jīng)]有或沒有全部將與學(xué)校辦學(xué)相關(guān)的資產(chǎn)過戶到學(xué)校法人名下。［3］民辦高校財(cái)產(chǎn)不到位的情況可見一斑。另外，大部分學(xué)校最初的投資雖已到位，但也有個(gè)別學(xué)校存在辦學(xué)結(jié)余未合理使用的問題，如將其轉(zhuǎn)作投資，增加了學(xué)校的辦學(xué)成本和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。二是民辦高校法人地位有名無實(shí)。民辦高校的法人治理結(jié)構(gòu)是“董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”。在現(xiàn)實(shí)中，學(xué)校法人或者說學(xué)校的管理者沒有實(shí)權(quán)，一些細(xì)微之事都需向舉辦者請示。有些學(xué)校校長的財(cái)務(wù)簽字權(quán)不超過1萬元，一經(jīng)超過則需要向舉辦者請示。［4］這使得民辦高校的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)猶如虛置，難以真正落實(shí)，抑制了民辦高校管理者依法行使職權(quán)的積極性，使其激勵(lì)的一面變成了約束。

二、民辦高校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)虛置的原因

國家及地方政府先后出臺(tái)了一系列政策來保障民辦高校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，但還是出現(xiàn)了財(cái)產(chǎn)權(quán)虛置的狀況，這實(shí)質(zhì)上是辦學(xué)者不肯出讓財(cái)產(chǎn)權(quán)利造成的。而辦學(xué)者不肯出讓財(cái)產(chǎn)權(quán)利的原因，主要有以下三個(gè)：

（一）產(chǎn)權(quán)歸屬不明確使辦學(xué)者缺乏安全感

我國民辦高校多數(shù)是投資辦學(xué)，而非捐資辦學(xué)。［5］因此對民辦高校的投資，并不意味著對民辦高校產(chǎn)權(quán)的所有。《民辦教育促進(jìn)法》第35條和第36條明確規(guī)定民辦高校財(cái)產(chǎn)屬于法人財(cái)產(chǎn)，其所有權(quán)歸法人，并受法律保護(hù)，而舉辦者沒有收益、占有等權(quán)利。該法還規(guī)定，民辦學(xué)校終止時(shí)，依次應(yīng)清償應(yīng)退還受教育者學(xué)費(fèi)、雜費(fèi)和其他費(fèi)用、應(yīng)發(fā)放教職工的工資及應(yīng)繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用和償還其他債務(wù)后，其剩余財(cái)產(chǎn)才能按有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理。這里沒有對清算后“剩余財(cái)產(chǎn)”的歸屬做明確的規(guī)定，也就是說這里對于出資人所投入財(cái)產(chǎn)的最終歸屬并沒有明確地說明。而在《社會(huì)力量辦學(xué)條例》中規(guī)定民辦高校舉辦者和辦學(xué)者的投入，只有在教育機(jī)構(gòu)被解散后才能得到返還，民辦高校財(cái)產(chǎn)歸屬權(quán)的初始界定導(dǎo)致投資辦學(xué)者不僅不能獲得辦學(xué)收益，而且還要承擔(dān)辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)。也就是說民辦高校的舉辦者和辦學(xué)者非但與學(xué)校運(yùn)營過程中所獲的滾動(dòng)積累無關(guān)，還得承擔(dān)貨幣貶值所帶來的損失。

自教育部發(fā)布25號(hào)令以來，民辦高校舉辦者對現(xiàn)行政策表示了不同程度的不滿。正如潘懋元先生說的，明確法人產(chǎn)權(quán)很好，但投資者的產(chǎn)權(quán)誰來明確？錢投進(jìn)學(xué)校后，變成學(xué)校的產(chǎn)權(quán)了，不再成為自己的財(cái)產(chǎn)，這怎么能叫投資？教育財(cái)產(chǎn)不能抵押可以理解，但轉(zhuǎn)讓為什么就不可以，只有到學(xué)校清算時(shí)才可以收回，哪位投資者愿意停辦呢？［6］產(chǎn)權(quán)歸屬的不明確使辦學(xué)者缺乏安全感，對自有資產(chǎn)心存疑慮，擔(dān)心資產(chǎn)毫無保障，擔(dān)心失去資產(chǎn)的控制權(quán)，而不愿將資產(chǎn)過戶到學(xué)校。總而言之，民辦高校產(chǎn)權(quán)歸屬和回報(bào)問題如果得不到明確地解決，將會(huì)在很大程度上影響投資者對資產(chǎn)的過戶態(tài)度，阻礙學(xué)校的資產(chǎn)到位，使法人財(cái)產(chǎn)權(quán)淪為一個(gè)空殼。

（二）監(jiān)督體系缺失降低辦學(xué)者的信心

民辦高校的委托代理關(guān)系是建立在組織內(nèi)約束與激勵(lì)互相制衡的基礎(chǔ)之上的，對于法人治理過程光有激勵(lì)而沒有監(jiān)督是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，后者的缺失會(huì)導(dǎo)致辦學(xué)者不能對法人治理結(jié)果做出正確判斷，進(jìn)而影響其下一步的行動(dòng)。民辦高校的資金對于學(xué)校的發(fā)展至關(guān)重要，資金的違規(guī)使用會(huì)導(dǎo)致資金鏈條的斷裂，導(dǎo)致學(xué)校財(cái)務(wù)狀況岌岌可危，甚至破產(chǎn)倒閉。辦學(xué)者之所以對法人治理仍缺乏信心，不放心將學(xué)校的資產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓給學(xué)校法人，是由于法律嚴(yán)格限制投資者干預(yù)辦學(xué)，形式上雖削弱了出資人對學(xué)校法人的約束權(quán)，而事實(shí)上卻制約了出資人對學(xué)校法人的有效監(jiān)督，使得委托人對代理人的授權(quán)關(guān)系破裂或不復(fù)存在。當(dāng)學(xué)校法人的治理過程缺乏有效的監(jiān)督與評估時(shí)，出資人對于學(xué)校法人運(yùn)用資產(chǎn)的過程和情況就不可能有真正的了解，不了解就不可能產(chǎn)生信任。我國民辦高校辦學(xué)者大多是企業(yè)家而非教育家和慈善家，企業(yè)家又大多以投資收益為目的，因此當(dāng)學(xué)校法人治理缺乏有效監(jiān)督與約束機(jī)制時(shí)，指望出資人自覺將辦學(xué)財(cái)產(chǎn)完全過戶給學(xué)校法人將是一種不合情理的奢望。所以，加快法人治理，完善其監(jiān)督機(jī)制，是增強(qiáng)辦學(xué)者信心、促進(jìn)民辦高校健康發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。

（三）稅費(fèi)手續(xù)繁瑣抑制辦學(xué)者的積極性

民辦高校資產(chǎn)過戶的手續(xù)繁瑣，稅費(fèi)較高，需花費(fèi)辦學(xué)者許多時(shí)間、資金和精力，這也在一定程度上抑制了辦學(xué)者對資產(chǎn)過戶的積極性。

申請民辦高校資產(chǎn)過戶的程序相當(dāng)復(fù)雜，需要的手續(xù)資料也很繁瑣。經(jīng)調(diào)查，民辦高校資產(chǎn)過戶及變更登記，一般都會(huì)涉及土地、房產(chǎn)、財(cái)政、稅務(wù)、工商、銀行、建設(shè)、教育行政以及社團(tuán)管理等10多個(gè)部門，各部門政策不一，手續(xù)極為繁雜。在辦理相關(guān)手續(xù)時(shí)，還需要提交大量的申請材料和證明，如：民辦高校資產(chǎn)過戶方案、資產(chǎn)清單和相應(yīng)權(quán)屬證明、資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)或驗(yàn)資機(jī)構(gòu)的書面報(bào)告等等。①當(dāng)資產(chǎn)權(quán)證變更后，民辦高校還需再辦理一些資產(chǎn)變更方面的相關(guān)手續(xù)。同時(shí)，在資產(chǎn)過戶的過程中，民辦高校還需花費(fèi)一大筆資金在辦理產(chǎn)權(quán)過戶的手續(xù)上，這無形中又給辦學(xué)者增加了額外的負(fù)擔(dān)。根據(jù)有關(guān)研究，我國的稅制與其他國家的有所不同，無論是企業(yè)投資還是社會(huì)捐贈(zèng)給公益事業(yè)的資產(chǎn)，都得先按章納稅，在交完各種稅費(fèi)之后方能過戶。民辦高校資產(chǎn)過戶共涉及七大類稅費(fèi)，分別是土地增值稅（30％～60％不等）、資產(chǎn)交易稅（33％）、土地使用稅、房產(chǎn)稅、公告費(fèi)、評估費(fèi)和驗(yàn)資費(fèi)等。通常，在不予減免各項(xiàng)稅費(fèi)的情況下，企業(yè)投資或社會(huì)捐贈(zèng)給民辦高校的資產(chǎn)一經(jīng)過戶，實(shí)際損失至少都在1/3以上。［3］基于此，民辦高校的辦學(xué)者一般都不愿意主動(dòng)辦理資產(chǎn)過戶手續(xù)，而是抱著“能省則省”的態(tài)度，以規(guī)避因過戶程序而產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)損失。

三、落實(shí)民辦高校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的建議

（一）深化理論研究，加強(qiáng)對民辦高校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的本土化認(rèn)同

我國民辦高校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的理論研究尚不成熟，這在一定程度上影響了相關(guān)政策法規(guī)的制定，阻礙了法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的落實(shí)。

首先，應(yīng)從教育學(xué)的視角對民辦高校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行研究。目前，對我國民辦高校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的研究，多是從法學(xué)、管理學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來探討，對法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的界定和權(quán)力范圍也是參照公司法中企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)。眾所周知，教育機(jī)構(gòu)有其特殊性，不能簡單照搬公司的運(yùn)作流程，因?yàn)檫@很容易忽視教育的公益性?，F(xiàn)有的研究雖然已經(jīng)意識(shí)到民辦高校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)與企業(yè)的不同，但是對其特殊性的研究還未展開，大部分還是依賴經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)中對法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的成果來探討民辦高校中的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)問題，并未形成完整的理論體系。

其次，應(yīng)充實(shí)我國民辦高校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的本土化研究。組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)的法人治理和委托代理關(guān)系在西方私立高校的運(yùn)作已相當(dāng)成熟，對于私立學(xué)校的起步與發(fā)展起到了理論支撐的作用。我國民辦高校雖然也是源于民間資本或私人辦學(xué)，但不管是從內(nèi)部還是從外部來看，都與西方私立高校有所不同。所以不能簡單的與國外高校進(jìn)行比較，更不能照搬國外私立高校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的規(guī)章制度，而是應(yīng)立足于我國國情，以民辦高校的辦學(xué)特征為出發(fā)點(diǎn)，著眼于我國民辦高校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的本土化研究。理論的豐富將促進(jìn)我國民辦高校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的健康運(yùn)作，并對制定相關(guān)政策提供扎實(shí)的理論依據(jù)。

（二）完善政策法規(guī)，通過保障辦學(xué)者權(quán)益落實(shí)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)

對于民辦高校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的政策法規(guī)已經(jīng)相當(dāng)明確，但在實(shí)際操作中又為何會(huì)出現(xiàn)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的有名無實(shí)？首要原因在于現(xiàn)行的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)制度只對法人的財(cái)產(chǎn)權(quán)加以保護(hù)，而對辦學(xué)者的權(quán)益有所制約，間接損害了辦學(xué)者的主體權(quán)益，挫傷了他們的辦學(xué)積極性，使他們?nèi)狈Π踩校械目裤@政策漏洞來保全自身利益。所以，要落實(shí)民辦高校的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，必須以維護(hù)辦學(xué)者的合法權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)。

首先，通過完善相關(guān)政策法規(guī)保障辦學(xué)者的權(quán)利，減少他們對法人治理的抵觸情緒。要使辦學(xué)者意識(shí)到資產(chǎn)所有權(quán)并不因過戶而喪失，促使其自愿將資金過戶至學(xué)校法人名下，從而保障民辦高校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的落實(shí)。民辦高校普遍面臨財(cái)政危機(jī)，為此必須擴(kuò)大投融資渠道、調(diào)動(dòng)出資者的積極性，保護(hù)出資人產(chǎn)權(quán)應(yīng)該是一項(xiàng)重要的政策舉措。如廣東省2010年3月1日正式施行的《廣東省實(shí)施＜中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法＞辦法》第二十七條規(guī)定，民辦學(xué)校舉辦者有“舉辦權(quán)”的“轉(zhuǎn)讓權(quán)”。這一規(guī)定無異于間接承認(rèn)了投資人對民辦學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)，否則，這種“轉(zhuǎn)讓權(quán)”是存在法理缺失的。［7］眾所周知，民辦學(xué)校財(cái)產(chǎn)的絕大部分是由投資者的原始投入和辦學(xué)積累構(gòu)成的，以法的形式確認(rèn)投資人對民辦學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)擁有所有權(quán)，這對保障出資人的權(quán)利、增強(qiáng)其投資辦學(xué)信心十分重要。另外，通過厘清法人財(cái)產(chǎn)權(quán)與辦學(xué)者的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)關(guān)系，對于建立健全與民辦學(xué)校特征相適應(yīng)的法人治理結(jié)構(gòu)，保障和促進(jìn)我國民辦教育的穩(wěn)定、健康和有序發(fā)展意義重大。

其次，通過優(yōu)惠政策來保護(hù)辦學(xué)者的利益。最直接的措施是簡化過戶的程序，統(tǒng)一政策，簡化流程，降低過戶的稅費(fèi)等，或者通過政策補(bǔ)貼的形式返還給辦學(xué)者，保障辦學(xué)者不會(huì)因?yàn)橘Y產(chǎn)過戶承擔(dān)過多壓力或遭受太大的損失。教育事業(yè)不同于一般企業(yè)，它不是以追求利潤的最大化為目標(biāo)的一種組織，所以在稅費(fèi)方面不能與企業(yè)相提并論，高額的稅收不但不利于促進(jìn)民辦教育的發(fā)展，反倒起了抑制的作用。同時(shí)，還要對辦學(xué)者合理回報(bào)的收益加以保護(hù)。辦學(xué)者將資產(chǎn)過戶至民辦高校，使學(xué)校有充足的資金運(yùn)作，那么舉辦者應(yīng)該對資產(chǎn)增值的利益有部分索取的權(quán)利。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，教育除了要遵循自身的辦學(xué)規(guī)律之外，還要服從市場運(yùn)作規(guī)律。對出資人的投資行為及其增值部分提供有效的法律保障，來維護(hù)投資辦學(xué)者的合法利益，以此鼓勵(lì)辦學(xué)者將資產(chǎn)劃撥至學(xué)校名下。必須認(rèn)識(shí)到，民辦高校是自負(fù)盈虧的組織，資產(chǎn)增值是其發(fā)展的需要，而非都是以營利為目的的，對收益的合理分配，應(yīng)看成是對辦學(xué)者投資成本的補(bǔ)償與激勵(lì)。

（三）成立監(jiān)督機(jī)構(gòu)，有效監(jiān)管民辦高校的法人治理

成立相關(guān)的民辦高校監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對法人治理和董事會(huì)決議進(jìn)行監(jiān)管和評估，著重解決法人治理過程中的問題，讓委托人清晰地了解代理人運(yùn)作資產(chǎn)的實(shí)際情況，打消他們的顧慮。

首先，要弄清這個(gè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)該對誰負(fù)責(zé)。有學(xué)者認(rèn)為，民辦高校的監(jiān)事會(huì)成員應(yīng)該由學(xué)校董事會(huì)聘任，并向董事會(huì)負(fù)責(zé)。［8］但這種思路很容易讓人認(rèn)為是公司法人治理結(jié)構(gòu)中的委托代理關(guān)系在民辦高校中的簡單運(yùn)用，并不符合我國民辦高校的實(shí)際。因?yàn)榇蠖鄶?shù)民辦高校的辦學(xué)者是通過董事會(huì)來控制學(xué)校的，如果監(jiān)督機(jī)構(gòu)對董事會(huì)負(fù)責(zé)，那只能成為辦學(xué)者對學(xué)校法人控制的一個(gè)工具而已，所以這個(gè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)該是對學(xué)校負(fù)責(zé)，以監(jiān)管民辦高校的健康發(fā)展為己任。因此該機(jī)構(gòu)最好處于一個(gè)中立地位，以促進(jìn)辦學(xué)者和學(xué)校法人間的相互溝通為目標(biāo)。因此，該監(jiān)督機(jī)構(gòu)最好由上級(jí)行政機(jī)構(gòu)來組建，并對其負(fù)責(zé)。

其次，民辦高校的財(cái)務(wù)運(yùn)作應(yīng)作為重要參數(shù)，對學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的運(yùn)用進(jìn)行衡量。原因在于，辦學(xué)者對自有資產(chǎn)交由學(xué)校法人來運(yùn)作信心不足，他們希望知道學(xué)校法人對財(cái)產(chǎn)的運(yùn)用是否合理，能否促進(jìn)學(xué)校的良性發(fā)展并帶來預(yù)期收益等。因此，監(jiān)督機(jī)構(gòu)對財(cái)務(wù)運(yùn)作進(jìn)行監(jiān)督檢查有利于辦學(xué)者明晰財(cái)產(chǎn)使用的合理性，保證民辦高校后續(xù)資金的到位和可持續(xù)發(fā)展。通過對民辦高校財(cái)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督，還可以很好地協(xié)調(diào)與平衡學(xué)校發(fā)展中的營利性和公益性關(guān)系。所以，監(jiān)督機(jī)構(gòu)的成員應(yīng)包括熟悉高等教育管理和民辦高等教育法規(guī)政策的人員，特別是要有財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)運(yùn)作方面的專家參與，方可保證對民辦高校法人財(cái)產(chǎn)進(jìn)行科學(xué)的監(jiān)督。在監(jiān)督的同時(shí)，財(cái)務(wù)專家對民辦高校還具有指導(dǎo)和咨詢的作用。這樣的監(jiān)督機(jī)構(gòu)必須充分履行其中立的地位和專業(yè)的職責(zé)，所以需要由民辦高校的上級(jí)行政部門來組建并負(fù)責(zé)。

綜上所述，民辦高校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)虛置，是存在于民辦高校運(yùn)行和發(fā)展中的重大隱患，因此，必須盡快落實(shí)民辦高校法人的財(cái)產(chǎn)權(quán)和舉辦者的所有權(quán)，理順民辦高校內(nèi)部的委托代理關(guān)系，完善民辦高校的法人治理結(jié)構(gòu)，深化其組織內(nèi)的兩權(quán)分離改革，才能有效促進(jìn)民辦高校的可持續(xù)發(fā)展。正如以上分析，民辦高校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)虛置現(xiàn)象的出現(xiàn)，是有其制度根源和具體誘因的，只有切實(shí)解決民辦高校資產(chǎn)過戶中面臨的各種困難和疑惑，才能穩(wěn)妥地推進(jìn)民辦高校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的落實(shí)工作。落實(shí)民辦高校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)質(zhì)，是為了加強(qiáng)學(xué)校產(chǎn)權(quán)制度的建設(shè)，而學(xué)校的產(chǎn)權(quán)制度與企業(yè)的產(chǎn)權(quán)制度又有所不同，因此，只有加強(qiáng)對學(xué)校產(chǎn)權(quán)制度的研究，才能不斷充實(shí)和完善產(chǎn)權(quán)的相關(guān)法律法規(guī)，以促進(jìn)民辦高等教育由粗放向可持續(xù)方向發(fā)展。

注釋：

①上海市教育局：《推進(jìn)民辦高等學(xué)校落實(shí)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)施辦法》，2010年。

［1］劉芳.公司控制權(quán)的組織結(jié)構(gòu)與歷史演變［EB/OL］.（2007－01－19）.［2011－03－05］.http://zhidao.baidu.com/question.

［2］楊克瑞.教育制度經(jīng)濟(jì)學(xué)引論［M］.北京：中國言實(shí)出版社，2007：48－54.

［3］董圣足.關(guān)于民辦高校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的思考——基于45所民辦院校法人財(cái)產(chǎn)狀況的調(diào)查分析［J］.教育發(fā)展研究，2007（7）：1－5.

［4］肖俊茹，王一濤.論民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的完善［J］.現(xiàn)代教育科學(xué)，2011（1）：22－24.

［5］鄔大光.投資辦學(xué)：我國民辦教育的本質(zhì)特征［J］.浙江樹人大學(xué)學(xué)報(bào)，2006（6）：1－4.

［6］賀春蘭，張眉.教育投資人的產(chǎn)權(quán)誰來保護(hù)［EB/OL］.（2007－06－20）.［2011－02－21］.http://epaper.rmzxb.com.cn/2007/20070620/t20070620_144046.htm.

［7］彭斌.確立投資人對民辦學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)［J］.中國商界，2010（4）：298－299.

［8］李釗.完善民校法人治理結(jié)構(gòu)提高管理決策水平［J］.中國高等教育，2009（6）：51－52