郭小聰 聶勇浩

事業(yè)單位是我國政府提供公共服務(wù)的重要載體,也是公共服務(wù)體制的重要組成部分。推進(jìn)事業(yè)單位分類改革,本質(zhì)上就是改革公共服務(wù)體制,調(diào)整國家在公共服務(wù)中的角色和地位,因此,公共服務(wù)體制變遷是理解事業(yè)單位改革的基本視角。對于任何國家的公共服務(wù)體制,政府所發(fā)揮的作用都取決于對以下兩個基本問題的回答:第一,政府應(yīng)當(dāng)提供哪些公共服務(wù)?第二,政府應(yīng)當(dāng)使用什么方式來提供這些公共服務(wù)?第一個問題涉及的是公共服務(wù)應(yīng)不應(yīng)當(dāng)由政府付費(fèi),第二個問題則是公共服務(wù)應(yīng)不應(yīng)當(dāng)由政府直接生產(chǎn)。值得注意的是,某項服務(wù)應(yīng)當(dāng)由政府付費(fèi),并不意味著這項服務(wù)就必須由政府自己生產(chǎn),政府完全可以借助市場機(jī)制從外部購買服務(wù),而后提供給有需要的公民。例如,推行公開招標(biāo)、委托運(yùn)營和政府采購等多元化公共服務(wù)供給形式,使政府從公共服務(wù)的“直接提供者”、“生產(chǎn)者”轉(zhuǎn)為“合作者”和“發(fā)包人”,通過這種角色的轉(zhuǎn)換保證“服務(wù)被提供”。對應(yīng)上述兩個基本問題,公共服務(wù)體制也必須包括兩種基本機(jī)制,一是付費(fèi)機(jī)制,二是生產(chǎn)機(jī)制。提高公共服務(wù)水平,改革事業(yè)單位體制,就是針對政府在這兩個機(jī)制中的角色定位設(shè)計新的制度方案。

事業(yè)單位分類改革是事業(yè)單位綜合性改革的基礎(chǔ),是事業(yè)單位其他體制創(chuàng)新的前提。事業(yè)單位在人事制度、收入分配、財政管理、養(yǎng)老保險等領(lǐng)域的改革,都必須以分類改革作為前提。然而,事業(yè)單位分類改革現(xiàn)有方案所運(yùn)用的公益性標(biāo)準(zhǔn)只能夠解決某項公共服務(wù)是否應(yīng)當(dāng)由政府付費(fèi)的問題。至于事業(yè)單位在組織形態(tài)上應(yīng)該轉(zhuǎn)型為行政類、公益類抑或經(jīng)營服務(wù)類,本質(zhì)上屬于公共服務(wù)生產(chǎn)機(jī)制的問題,是無法運(yùn)用公益性標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行回應(yīng)的?，F(xiàn)有方案的這種錯位導(dǎo)致了分類改革的內(nèi)在沖突,可能引發(fā)制度設(shè)計上功能失調(diào)的風(fēng)險?；诖?本文立足理論和實踐兩個層面,借助公共產(chǎn)品理論闡明現(xiàn)有政策方案的內(nèi)在沖突之處,并且運(yùn)用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論分析公共服務(wù)生產(chǎn)機(jī)制選擇的影響因素,進(jìn)而試圖為我國事業(yè)單位的分類改革提出一個新的替代性政策方案。

一、理解事業(yè)單位分類改革:公共服務(wù)的視角

(一)作為公共服務(wù)提供主體的事業(yè)單位

事業(yè)單位的分類改革,必須放在公共服務(wù)體制轉(zhuǎn)型的宏觀框架下才能夠理解其本質(zhì)特征。事業(yè)單位產(chǎn)生于高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制,屬于我國單位組織體系中的一個重要類型。在當(dāng)時的制度環(huán)境下,中國是一個國家與社會高度合一的“總體性社會”,整個社會的組織體系屬于行政色彩和依附性極強(qiáng)的單位制度。事業(yè)單位作為隸屬于政府部門的“子機(jī)構(gòu)”,很大程度上依賴財政撥款來履行公共服務(wù)職能,并且接受主管部門在業(yè)務(wù)、人事上的指導(dǎo)提供公共服務(wù)。作為一種準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu),事業(yè)單位誕生之初的最主要使命就是協(xié)助政府提供全方位的公共服務(wù)。由此,事業(yè)單位深入到社會的各個行業(yè)和領(lǐng)域,承擔(dān)著向社會提供各種類型的公共產(chǎn)品和服務(wù)以及協(xié)助政府管理社會的責(zé)任。“國家辦事業(yè)、國家養(yǎng)事業(yè)、國家管事業(yè)”,形象地概括了事業(yè)單位在組織與管理體制上的計劃經(jīng)濟(jì)體制特征。

市場化改革以后,事業(yè)單位作為一種特殊的公共部門或者說準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu),仍然是社會中公共管理和公共服務(wù)體系的重要組成部分。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,我國的社會結(jié)構(gòu)從原先比較簡單的狀態(tài)開始向復(fù)雜化的方向發(fā)展,治理社會的難度和技術(shù)要求越來越高,而不同利益群體日益分化和沖突的訴求也加深了社會的不穩(wěn)定程度。這些都對政府有效治理社會提出了越來越高的要求。由于行政機(jī)關(guān)自身規(guī)模的擴(kuò)張受到組織法和機(jī)構(gòu)編制管理的嚴(yán)格限制,事業(yè)單位作為政府的輔助機(jī)構(gòu),所承擔(dān)的提供公共產(chǎn)品和服務(wù)以及協(xié)助政府進(jìn)行社會治理的功能反而得以強(qiáng)化。各級中國共產(chǎn)黨有關(guān)組織機(jī)關(guān),各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體機(jī)關(guān)利用國家資源舉辦了名目繁多、體系龐雜的各類事業(yè)單位。目前,教育、衛(wèi)生、文化、農(nóng)林牧水等領(lǐng)域都擁有數(shù)量眾多的事業(yè)單位,對于我國的公共服務(wù)提供發(fā)揮著舉足輕重的作用。

(二)社會轉(zhuǎn)型對事業(yè)單位體制的挑戰(zhàn)

盡管市場經(jīng)濟(jì)條件下我國的公共服務(wù)依然在很大程度上依賴于事業(yè)單位,但是,帶有濃厚計劃經(jīng)濟(jì)體制色彩的既有事業(yè)單位體制和市場經(jīng)濟(jì)的要求并不協(xié)調(diào)。在政府已經(jīng)逐步淡出對國有企業(yè)的直接管理的情況下,事業(yè)單位體制依舊保留了很多計劃經(jīng)濟(jì)體制下的特征。這至少在管理上帶來了以下幾個方面的問題:(1)就傳統(tǒng)而言,事業(yè)單位是政府的附屬和實現(xiàn)自身職能的載體。因此,事業(yè)單位不可避免地成為主管部門的“小金庫”或者人員精簡時的“緩沖地帶”,成為行政機(jī)關(guān)獲取部門利益的工具。(2)盡管建立事業(yè)單位的初衷是提供特定類型的公共服務(wù),但是某些事業(yè)單位卻利用其準(zhǔn)政府的地位以及與主管部門之間的特殊聯(lián)系和特殊身份,通過參與市場活動來謀求各種經(jīng)濟(jì)利益。這不僅偏離了提供公共服務(wù)的宗旨,而且扭曲了市場機(jī)制。(3)隨著事業(yè)單位規(guī)模日益擴(kuò)大,活動日益復(fù)雜,在計劃經(jīng)濟(jì)體制下發(fā)展起來的政府監(jiān)管體制很難適應(yīng)新環(huán)境下的監(jiān)管要求,事業(yè)單位監(jiān)管機(jī)制不健全。目前,對事業(yè)單位提供的公共服務(wù)往往既沒有明確的前期計劃審核,也缺乏有效的事后業(yè)績評估,對事業(yè)單位的服務(wù)數(shù)量、服務(wù)質(zhì)量、資源占用使用情況缺乏明確、合理的要求,缺少定期評估并依據(jù)評估進(jìn)行獎懲,以至于許多事業(yè)單位的業(yè)務(wù)活動內(nèi)容和方式偏離了國家和公眾的需要,偏離了社會事業(yè)發(fā)展的基本要求和規(guī)范。

正是因為事業(yè)單位在社會治理中所處的重要地位以及存在的問題,建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的事業(yè)單位體制成為我國建設(shè)和諧社會,提高公共服務(wù)水平的一項重要任務(wù)。要提高事業(yè)單位提供公共服務(wù)的水平,基礎(chǔ)性的工作就是在全社會范圍內(nèi)建立起適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制要求的公共服務(wù)體制。因此,中共十七大以來,黨中央、國務(wù)院先后做出一系列重要部署,明確要求加快推進(jìn)事業(yè)單位改革。應(yīng)該說,事業(yè)單位分類改革的現(xiàn)有思路正是對這一訴求的回應(yīng)。然而,現(xiàn)有方案對公共服務(wù)的全球改革趨勢缺乏足夠認(rèn)識,沒有意識到一項公共服務(wù)需要由政府提供,并不意味著必須由政府生產(chǎn),從而導(dǎo)致了現(xiàn)有方案在制度設(shè)計上的內(nèi)在沖突。

二、現(xiàn)有改革方案的內(nèi)在沖突

(一)現(xiàn)有改革方案的基本思路

從2006年起,我國開始在廣東、浙江、山西、上海、重慶5個省(市)推進(jìn)以分類改革為內(nèi)容的新一輪事業(yè)單位改革試點。改革依據(jù)承擔(dān)的職能和社會功能,將現(xiàn)有事業(yè)單位分為行政類、公益類和經(jīng)營服務(wù)類三大類型。對于依據(jù)法律和行政法規(guī)授權(quán)履行行政職能的事業(yè)單位,劃為行政類;涉及國家安全、公共安全、公共衛(wèi)生、公共文化、經(jīng)濟(jì)社會秩序和公民基本權(quán)利的事業(yè)單位,劃為公益一類;面向全社會提供涉及人民群眾普遍需求和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要的公益服務(wù)的事業(yè)單位,劃為公益二類;從事的業(yè)務(wù)活動具有一定公益屬性,但社會化程度較高,與市場接軌能力較強(qiáng)的事業(yè)單位劃為公益三類;從事經(jīng)營性活動的事業(yè)單位,則劃入經(jīng)營服務(wù)類。

其中,行政類事業(yè)單位的改革方向是職能歸位、逐步歸入行政機(jī)關(guān)。經(jīng)營服務(wù)類事業(yè)單位的改革方向則是企業(yè),部分承擔(dān)公益服務(wù)職能的單位將有關(guān)職能整合到相關(guān)事業(yè)單位中去。公益類事業(yè)單位將根據(jù)職責(zé)任務(wù)、服務(wù)對象和資源配置等情況,再具體劃分成公益一類、公益二類、公益三類三小類,分別實施不同的改革方式和措施,采取不同的投入政策,執(zhí)行不同的財務(wù)管理辦法,進(jìn)一步實施分類改革。

可見,現(xiàn)有分類改革方案的制度設(shè)計的核心理念在于,根據(jù)事業(yè)單位所提供的服務(wù),也就是社會功能的公益性來確定事業(yè)單位的轉(zhuǎn)型方向。如果某個事業(yè)單位提供的服務(wù)屬于政府的法定職能,那么,這個事業(yè)單位就逐步轉(zhuǎn)型為政府機(jī)構(gòu);如果不屬于政府的法定職能,那么,所提供服務(wù)屬于公共產(chǎn)品或者準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性的事業(yè)單位轉(zhuǎn)型為公益性機(jī)構(gòu),屬于私人產(chǎn)品屬性的則轉(zhuǎn)型為企業(yè)。

(二)現(xiàn)有改革方案的內(nèi)在沖突

我國目前正在推行的事業(yè)單位分類改革,其最終的目的是要完善公共服務(wù)體制。但是,站在公共服務(wù)提供和生產(chǎn)環(huán)節(jié)可以分離的立場上,除了哪些服務(wù)應(yīng)當(dāng)由政府提供這個問題,改革還必須解決政府應(yīng)當(dāng)采用什么方式來提供這些服務(wù)的問題。但令人遺憾的是,現(xiàn)有政策方案沒有意識到改革需要解決兩個問題,這兩個問題需要使用不同的分類標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行回應(yīng),錯誤地將只能應(yīng)用于提供機(jī)制的分類標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用于生產(chǎn)機(jī)制,因此導(dǎo)致了制度設(shè)計上的內(nèi)在沖突?，F(xiàn)有改革方案的內(nèi)在沖突,正是在于將僅適用于判斷一項服務(wù)是否應(yīng)當(dāng)由政府付費(fèi)的公益性標(biāo)準(zhǔn),錯誤地適用于去判斷一項服務(wù)是否應(yīng)當(dāng)由政府自己來生產(chǎn)。

對于公共服務(wù)“提供”和“生產(chǎn)”環(huán)節(jié)的區(qū)分,公共產(chǎn)品理論有過非常豐富的討論。亞當(dāng)·斯密和密爾都曾經(jīng)提出過公共產(chǎn)品的私人生產(chǎn)問題。[1]文森特·奧斯特羅姆等人指出,由公共支出承擔(dān)的產(chǎn)品以及服務(wù),其提供(Provision)和生產(chǎn)(Production)完全可以分離。[2]埃莉諾·奧斯特羅姆對于公共服務(wù)“提供”和“生產(chǎn)”的區(qū)分做了更加明確的闡述。[3]在她看來,提供是指在受益者之間分擔(dān)服務(wù)成本,安排生產(chǎn)、管制使用者、確定服務(wù)的具體用途和配置。生產(chǎn)是指把投入轉(zhuǎn)換成產(chǎn)出。提供一項公共服務(wù)的政治單位的組織不必一定生產(chǎn)該項服務(wù)。對于地方性公共產(chǎn)品的生產(chǎn),提供單位至少有六種不同的制度安排可以使用,包括建立和經(jīng)營“自己的”生產(chǎn)單位、與私人企業(yè)簽約、與其他政府單位簽約、內(nèi)外部混合提供、特許經(jīng)營以及憑單制度。薩瓦斯在公共服務(wù)的基本參與者中區(qū)分了生產(chǎn)者和提供者(或者說安排者)[4],公共服務(wù)的生產(chǎn)者直接組織或者直接向消費(fèi)者提供服務(wù),而服務(wù)提供者則指派生產(chǎn)者給消費(fèi)者、指派消費(fèi)者給生產(chǎn)者或選擇服務(wù)的生產(chǎn)者。在他看來,服務(wù)提供與服務(wù)生產(chǎn)之間的區(qū)分是政府角色界定的基礎(chǔ),對很多公共產(chǎn)品來說,政府本質(zhì)上是一個提供者,或者說是安排者。

不可否認(rèn),現(xiàn)有改革方案提出的公益性標(biāo)準(zhǔn)對于一項公共服務(wù)是否應(yīng)當(dāng)由政府付費(fèi)是能夠進(jìn)行回應(yīng)的。公益性這個概念和公共產(chǎn)品的理論具有內(nèi)在契合之處,并且這一分類標(biāo)準(zhǔn)具有多年的地方改革實踐基礎(chǔ)。張朝太等就總結(jié)了“三分法”、“四分法”和“五分法”幾種地方實踐[5],李春林等探討了鄂爾多斯市和包頭市的經(jīng)驗[6],深圳市也結(jié)合中央的改革要求以及自身實踐進(jìn)行了一定的探索[7]。這些改革實踐都是以公益性程度作為分類基礎(chǔ)的。地方的改革實踐,加上中央有關(guān)政策文件的規(guī)范,就使得公益性標(biāo)準(zhǔn)盡管在實踐中還存在種種缺陷,卻依然具備對某項服務(wù)是否應(yīng)當(dāng)由政府付費(fèi)的區(qū)分能力。

但是,分類改革所提出的作為事業(yè)單位機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型方向的政府、企業(yè)以及公益機(jī)構(gòu)這三種組織類型,從本質(zhì)上說卻是屬于公共服務(wù)生產(chǎn)機(jī)制的范疇。如果事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為行政機(jī)關(guān),就意味著此類事業(yè)單位提供的公共服務(wù)今后將通過政府內(nèi)部生產(chǎn)方式提供。如果轉(zhuǎn)制為企業(yè),就意味著政府認(rèn)為此類服務(wù)可以交由市場來提供。相應(yīng)的,如果轉(zhuǎn)制為公益類機(jī)構(gòu),則是通過公私混合的方式來提供相應(yīng)服務(wù)。因此,在改革方向的選擇上,行政類遵循的是內(nèi)部生產(chǎn)邏輯,經(jīng)營服務(wù)類遵循的是外部生產(chǎn)邏輯,公益類則是公私混合生產(chǎn)邏輯。由于事業(yè)單位究竟轉(zhuǎn)制為政府機(jī)關(guān)、企業(yè)或者公益類機(jī)構(gòu),在現(xiàn)有改革方案下取決于它所提供服務(wù)的公益性程度,因此,現(xiàn)有改革方案的基本邏輯就在于:產(chǎn)品或者服務(wù)的公益性越強(qiáng),其生產(chǎn)方式越應(yīng)當(dāng)使用內(nèi)部生產(chǎn)或者說科層制的方式,相反,產(chǎn)品或者服務(wù)的公益性越弱,則可以采用外部生產(chǎn)或者說市場機(jī)制的方式來提供。

然而,確定提供某項公共服務(wù)的事業(yè)單位到底應(yīng)當(dāng)采用內(nèi)部生產(chǎn)、外部生產(chǎn)或者混合生產(chǎn)方式,社會功能的公益性高低并不是一個適用的標(biāo)準(zhǔn)。因為即便是將要轉(zhuǎn)型為企業(yè)的經(jīng)營服務(wù)類事業(yè)單位,同樣可以生產(chǎn)需要由政府付費(fèi)的、公益性很高的公共服務(wù)?？梢?公益性的高低,只和某項服務(wù)是否需要由政府付費(fèi)存在聯(lián)系,和這項公共服務(wù)是否需要由政府自己生產(chǎn)并沒有必然聯(lián)系。事實上,現(xiàn)有政策自身也凸現(xiàn)出這種邏輯上的混亂?，F(xiàn)有改革方案提出,經(jīng)營服務(wù)類事業(yè)單位即便改制為企業(yè)后,也可以通過政府購買服務(wù)的方式獲得財政支持。也就是說,現(xiàn)有政策承認(rèn)經(jīng)營服務(wù)類完全可以提供公益性服務(wù),這對分類改革的基本邏輯其實是一種自我背離。如果說經(jīng)營服務(wù)類也可以提供公益服務(wù),那么,它們和公益類事業(yè)單位相比,其公益性的差異又體現(xiàn)在哪里呢?

之所以會出現(xiàn)這種混淆,關(guān)鍵在于事業(yè)單位分類改革的政策框架對于公共服務(wù)生產(chǎn)方式多元化這一全球改革趨勢認(rèn)識不足,沒有意識到公共服務(wù)的制度建構(gòu)需要解決兩個基本問題,片面認(rèn)為只要解決了某項公共服務(wù)是否應(yīng)當(dāng)由政府提供這一個問題,理順政府在公共服務(wù)中角色和作用的改革目標(biāo)就可以自動實現(xiàn)。事實上,公共服務(wù)的多元化生產(chǎn)在我國的實踐中早已是一個普遍現(xiàn)象。自2003年以來,上海、北京、無錫、浙江、廣東等省(市)地方政府向民間組織購買公共服務(wù)的探索不斷增多。購買的領(lǐng)域涉及教育、公共衛(wèi)生和艾滋病防治、扶貧、養(yǎng)老、殘疾人服務(wù)、社區(qū)發(fā)展、社區(qū)矯正、文化、城市規(guī)劃、公民教育、環(huán)保、政策咨詢等諸多方面。[8]

三、公共服務(wù)的生產(chǎn)機(jī)制選擇:新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析

正如前文所分析的,現(xiàn)有方案制度設(shè)計的內(nèi)在沖突之處,在于混淆了提供機(jī)制和生產(chǎn)機(jī)制兩個問題。公益性標(biāo)準(zhǔn)只能解決某項公共服務(wù)是否應(yīng)當(dāng)由政府付費(fèi)的問題,如果運(yùn)用這一標(biāo)準(zhǔn)去解決一項公共服務(wù)是否應(yīng)當(dāng)由政府生產(chǎn),很可能將導(dǎo)致公共服務(wù)體制的功能失調(diào)。那么,到底應(yīng)當(dāng)依據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)來判斷一項公共服務(wù)應(yīng)該選擇哪種生產(chǎn)機(jī)制呢?

對于這個問題,新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的契約理論是最為常用的理論分析框架,并且為設(shè)計替代性政策方案提供了基礎(chǔ)。契約理論討論了來自于不完全信息和不確定性的交易費(fèi)用或者風(fēng)險如何影響一項交易(或者說契約)。威廉姆森認(rèn)為,契約所具備的不同交易特征,會使追求生產(chǎn)成本和交易成本最小化的人尋求不同的治理結(jié)構(gòu)。[9]其中,科層(內(nèi)部生產(chǎn))或者市場(外部購買)都是屬于治理結(jié)構(gòu)的具體類型。政府獲取公共服務(wù)的過程,在性質(zhì)上可以被看做是一項交易,即政府投入財政資金,選擇需要的服務(wù)水平和類型,政府內(nèi)部或外部的生產(chǎn)單位則負(fù)責(zé)生產(chǎn)并且配送公共服務(wù)。

站在契約理論的視角,在公共服務(wù)的多元生產(chǎn)方式之間進(jìn)行選擇,其實就是為政府獲取公共服務(wù)這一交易選擇差別化的治理結(jié)構(gòu)。將事業(yè)單位分為行政類、經(jīng)營服務(wù)類或者公益一類、二類、三類,就治理結(jié)構(gòu)而言構(gòu)成了一個連續(xù)漸變的光譜,可以按照科層化程度進(jìn)行排序。利用行政類機(jī)構(gòu)生產(chǎn)公共服務(wù)屬于內(nèi)部生產(chǎn),在治理結(jié)構(gòu)上是完全的科層制,利用經(jīng)營服務(wù)類機(jī)構(gòu)意味著完全的外部生產(chǎn),在治理結(jié)構(gòu)上屬于完全的市場機(jī)制,它們構(gòu)成了兩個極端。公益類機(jī)構(gòu)介于兩者之間,在治理結(jié)構(gòu)上屬于威廉姆森所說的混合制。由于公益類可以再細(xì)分成三類,所以混合制的治理結(jié)構(gòu)需要再劃分為準(zhǔn)科層制、科層和市場混合制、準(zhǔn)市場機(jī)制三種類型。那么,哪種類型的契約應(yīng)當(dāng)匹配科層制這一治理結(jié)構(gòu),哪些應(yīng)當(dāng)匹配市場機(jī)制或者混合制呢?

遵循威廉姆森的思路,由政府提供的公共服務(wù)適用哪種方式進(jìn)行生產(chǎn),取決于能否降低公共服務(wù)的生產(chǎn)費(fèi)用和交易費(fèi)用。因此,在依據(jù)公益性標(biāo)準(zhǔn)明確了某項公共服務(wù)是否應(yīng)當(dāng)由政府付費(fèi)的前提下,這項服務(wù)應(yīng)當(dāng)選擇什么樣的生產(chǎn)方式,或者說,政府獲取這項公共服務(wù)的契約應(yīng)當(dāng)采用什么樣的治理結(jié)構(gòu),就取決于治理結(jié)構(gòu)能否降低生產(chǎn)費(fèi)用和交易費(fèi)用。生產(chǎn)費(fèi)用由投入資源的機(jī)會成本決定,由于規(guī)模經(jīng)濟(jì)和技術(shù)效率的存在,市場機(jī)制通常能夠削減這一成本。但是,比起內(nèi)部生產(chǎn),市場機(jī)制下交易費(fèi)用通常會上升。[10]因此,一項公共服務(wù)究竟適合由內(nèi)部機(jī)構(gòu)生產(chǎn)還是由市場機(jī)制生產(chǎn),關(guān)鍵在于運(yùn)用市場機(jī)制是否伴隨著很高的交易費(fèi)用。如果由市場機(jī)制提供會帶來很高的交易費(fèi)用,這種服務(wù)通過內(nèi)部生產(chǎn)來獲取,對于政府而言就是有效率的。

政府獲取公共服務(wù)的交易費(fèi)用高低是由哪些因素決定的呢?格洛伯曼和瓦伊寧指出,決定交易費(fèi)用的主要因素包括任務(wù)的復(fù)雜性、資產(chǎn)專用性以及可競爭性。[11]布朗和波托斯基也指出,此類交易費(fèi)用主要受到兩種因素的影響:服務(wù)自身特征和市場條件。[12]對于服務(wù)自身特征而言,資產(chǎn)專用性和服務(wù)的可測量性是最常被引用和界定的相關(guān)因素。當(dāng)資產(chǎn)專用性上升而服務(wù)的可測量性降低時,內(nèi)部生產(chǎn)更加受到青睞。相應(yīng)的,競爭性市場的存在,即如果存在很多潛在賣主可供選擇,也能降低交易費(fèi)用和提高合同效率。由于任務(wù)的復(fù)雜性與服務(wù)的可測量性是直接相關(guān)的,因此,選擇治理結(jié)構(gòu)時需要考慮的交易費(fèi)用,其決定因素可以具體化為以下三種:提供服務(wù)的復(fù)雜性、資產(chǎn)專用性以及服務(wù)市場的競爭程度。其中,對于在公共部門中應(yīng)用交易費(fèi)用理論時最有爭議的資產(chǎn)專用性,鄧穗欣和盧永鴻進(jìn)一步將它們轉(zhuǎn)化成是否行使公共權(quán)力,以及是否提供關(guān)鍵性服務(wù)。[13]這樣,政府獲取公共服務(wù)的交易費(fèi)用就包括四項影響因素:是否行使公共權(quán)力、是否提供關(guān)鍵性服務(wù)、提供服務(wù)的復(fù)雜性程度以及服務(wù)市場的競爭性程度。

此外,對于制度變遷的過程而言,還必須考慮外部制度環(huán)境的因素,因為制度環(huán)境限制了改革選擇的范圍和界限。在事業(yè)單位分類改革中,行政組織法以及行政編制管理體制這些法律和制度就在很大程度上限制了事業(yè)單位轉(zhuǎn)型時可以選擇的范圍。根據(jù)現(xiàn)有事業(yè)單位分類改革方案的精神,一方面,沒有法律法規(guī)授權(quán)的事業(yè)單位,不論是否承擔(dān)行政職能,都不能定為行政類事業(yè)單位。部分受地方行政機(jī)構(gòu)數(shù)額限制列入事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)(如林業(yè)局、體育局等)及綜合執(zhí)法類機(jī)構(gòu)不能定為行政類。這類機(jī)構(gòu)應(yīng)結(jié)合深化行政體制改革轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu),或?qū)⑿姓毮苡绕涫菬o法律和行政法規(guī)授權(quán)的行政許可職能劃歸行政機(jī)構(gòu)。另一方面,允許各地對符合條件的行政類事業(yè)單位進(jìn)行“轉(zhuǎn)行政”改革,但又要求機(jī)構(gòu)限額、行政編制總額“兩個不突破”?，F(xiàn)有方案的這些折中規(guī)定,對于制度環(huán)境如何約束制度方案選擇提供了極佳的證據(jù)。

綜合前面的分析,我們可以看到,公益性并不適用于公共服務(wù)生產(chǎn)機(jī)制的選擇,在討論事業(yè)單位在組織形態(tài)上應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)型為行政類抑或經(jīng)營服務(wù)類的過程中,新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)所提供的分析框架可能更加適用。對于某項需要由政府提供的公共服務(wù)而言,如果需要行使公共權(quán)力,服務(wù)對于政府部門非常關(guān)鍵、任務(wù)本身非常復(fù)雜難于測量,同時市場的競爭性很弱,那么,這樣的服務(wù)就應(yīng)該傾向于內(nèi)部生產(chǎn)方式。也就是說,提供這種類型服務(wù)的事業(yè)單位的改革方向是行政類或公益一類。反之,事業(yè)單位的改革方向則是經(jīng)營服務(wù)類或者公益三類。同時,分類改革還必須考慮外部制度環(huán)境的約束,特別是行政組織法以及編制體制這些法律和制度的約束。圖1對公共服務(wù)生產(chǎn)機(jī)制的可選方案以及影響方案選擇的各種因素進(jìn)行了概括。

圖1 公共服務(wù)生產(chǎn)機(jī)制的影響因素和可選方案

四、事業(yè)單位分類改革的替代性方案

事業(yè)單位分類改革現(xiàn)有政策方案的關(guān)鍵缺陷,在于沒有正確區(qū)分公共服務(wù)體制的兩個環(huán)節(jié),導(dǎo)致了現(xiàn)有方案的內(nèi)在沖突。要解決這一內(nèi)在沖突,新的替代性分類改革方案必須有能力對公共服務(wù)的提供和生產(chǎn)兩方面機(jī)制進(jìn)行回應(yīng),這就要求以二維的分類標(biāo)準(zhǔn)體系替代一維的公益性標(biāo)準(zhǔn)。圖2所描述的新的替代性方案,根本性的變化正是在于引入了針對事業(yè)單位組織形態(tài)轉(zhuǎn)型的新的分類標(biāo)準(zhǔn)。

圖2 事業(yè)單位分類改革的替代性分類方案

在替代性方案中,分類的對象依然是事業(yè)單位所提供的公共服務(wù),但是對服務(wù)要從兩個維度進(jìn)行分析。由于公益性標(biāo)準(zhǔn)在很大程度上總結(jié)了各地改革的經(jīng)驗,契合公共產(chǎn)品概念的基本特征,具備對一項公共服務(wù)是否應(yīng)當(dāng)由政府提供作出區(qū)分的能力,所以,在決定一項服務(wù)是屬于政府付費(fèi)、私人付費(fèi)還是政府和私人付費(fèi)的時候,服務(wù)的公益性標(biāo)準(zhǔn)是有能力做出區(qū)分的。不過,決定事業(yè)單位在組織形態(tài)上應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)型為行政類、公益類還是經(jīng)營服務(wù)類,也就是在選擇公共服務(wù)生產(chǎn)機(jī)制的時候,應(yīng)用公益性標(biāo)準(zhǔn)就存在嚴(yán)重弊端。生產(chǎn)機(jī)制的選擇,即事業(yè)單位的組織形態(tài)轉(zhuǎn)型應(yīng)當(dāng)綜合考慮四方面的因素,即是否行使行政權(quán)力、是否提供關(guān)鍵性服務(wù)、服務(wù)的復(fù)雜性程度以及市場的競爭性程度。此外,分類還必須考慮既有制度環(huán)境對選擇范圍的約束。可見,替代性方案的核心在于兩個階段的分類,首先根據(jù)公益性明確某項公共服務(wù)是否屬于政府付費(fèi)的范圍,接著再根據(jù)事業(yè)單位所提供服務(wù)四個方面的特征決定它在組織形態(tài)上的轉(zhuǎn)換方向。

這一替代性方案之所以區(qū)別于現(xiàn)有方案,關(guān)鍵在于將服務(wù)的公益性和事業(yè)單位的組織形態(tài)轉(zhuǎn)型要求分離開來,從而能夠?qū)κ聵I(yè)單位分類改革提供更加明確的政策指南,而且可以化解現(xiàn)有分類方案當(dāng)中的很多問題。比如,在事業(yè)單位相當(dāng)集中的衛(wèi)生領(lǐng)域,就公立醫(yī)院來說,它既有經(jīng)營性活動,又肩負(fù)著向社會提供基本醫(yī)療服務(wù)的職能,在公共衛(wèi)生和防疫方面也發(fā)揮著重要作用。這些活動的公益性盡管存在很大差異,但是往往由一個部門提供,甚至技術(shù)上可能就是同一種服務(wù)。如果適用公益性標(biāo)準(zhǔn),強(qiáng)行在機(jī)構(gòu)層面把這些活動分開,事實上是做不到的,也是不可取的。如果按照“就低不就高”的現(xiàn)有原則,那就可能使很多公益性活動失去必要的政府投入。然而,在新的分類框架下,醫(yī)院所提供服務(wù)的公益性并不和它的組織形態(tài)有關(guān)聯(lián)。醫(yī)院即使在組織形態(tài)上被劃入公益三類甚至經(jīng)營服務(wù)類,也并不妨礙它的公益性活動獲得政府的足夠支持。再如,兼具技術(shù)支撐和監(jiān)督管理職能的行政類事業(yè)單位(如質(zhì)量監(jiān)督、安全監(jiān)督事業(yè)單位)是否需轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)值得商榷。如果所需人員的專業(yè)技術(shù)素質(zhì)要求較高,保留在現(xiàn)行事業(yè)單位體制內(nèi)更有利于按照專業(yè)技術(shù)序列對人員進(jìn)行管理。

再比如,我國的大眾媒體,如果只是從社會層面探討它的公益性,完全應(yīng)該被劃入經(jīng)營服務(wù)類,況且大多數(shù)國家的新聞媒體也確實都是營利性企業(yè)。但是,大眾媒體在我國還具有意識形態(tài)宣傳教育以及監(jiān)督公權(quán)力運(yùn)作的功能,這對于政府而言就屬于關(guān)鍵性服務(wù),而且這種服務(wù)和它的經(jīng)營性活動屬于同一個過程,根本就無法分離。正是因為現(xiàn)有方案的公益性標(biāo)準(zhǔn)無法涵蓋事業(yè)單位職能的復(fù)雜性,在具體操作時不得不作出很多修正,進(jìn)而模糊甚至扭曲了改革的基本思路。如果運(yùn)用新的分類標(biāo)準(zhǔn),鑒于新聞媒體提供著關(guān)鍵性服務(wù)、服務(wù)的復(fù)雜性很高、市場競爭性也不強(qiáng),完全可以將新聞媒體劃分為公益一類或者公益二類,但是在財政支持上則實施政府和私人付費(fèi),甚至完全的私人付費(fèi)。

還有,在事業(yè)單位最為集中的教育領(lǐng)域內(nèi),基礎(chǔ)教育一般被劃入公益一類。確實,公立小學(xué)所提供的服務(wù)公益性很強(qiáng),教育經(jīng)費(fèi)由財政支持的程度也很高,然而,劃入公益一類意味著公立小學(xué)今后組織形態(tài)的轉(zhuǎn)型方向應(yīng)當(dāng)是準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu),這點就很值得商榷。因為就教育本身的技術(shù)特征而言,公立小學(xué)和民辦學(xué)校提供的服務(wù)并沒有差別,差別只在于服務(wù)對象的不同。前者針對社會所有階層,后者只提供服務(wù)給特定人群。所以,公立小學(xué)和民辦小學(xué)在組織結(jié)構(gòu)和管理模式上完全可以采用相同的形態(tài)。但是,為了遷就前者的教育經(jīng)費(fèi)主要由政府提供這一現(xiàn)實,就將公立小學(xué)和民營小學(xué)在組織結(jié)構(gòu)和管理模式上截然區(qū)分開來,未免有削足適履之嫌。

不過,最后還是需要指出,盡管這一替代性的政策方案指出了現(xiàn)有方案的內(nèi)在沖突,并且運(yùn)用具體案例分析了新方案的適用情況,但是,這些政策建議主要來自理論的推導(dǎo),其有效性還需要在實踐中進(jìn)一步檢驗。同時,這一方案最重要的貢獻(xiàn)在于提出了新的思路和分析框架,實際應(yīng)用時的具體分類規(guī)則依然有賴于進(jìn)一步的實證調(diào)研以及政策實踐。

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