馬 驍

大型自然災害往往具有突發(fā)性、危害大且危害的影響深遠等特征。因此，一個有力、有序、有效應對自然災害的資金體系應當覆蓋減災(Reduction)、備災(Readiness)、應災(Response)和災后恢復與評估(Recovery)的全過程。在此過程中，政府、企業(yè)、家庭和個人等各個利益相關(guān)者，都應在災害管理的不同環(huán)節(jié)承擔不同的責任；此外，還要綜合利用各種來源的資金一財政資金、銀行貸款、保險資金和捐贈資金，構(gòu)建“分散風險、共擔責任”的資金保障體系。一方面將災害風險分散到事前、事中、事后各個階段；另一方面要未雨綢繆、集結(jié)各方力量，盡快恢復災區(qū)社會經(jīng)濟秩序。

多級應急準備金

為保證自然災害發(fā)生后的緊急資金需要，可考慮逐漸推動各級政府建立三級應急準備金。以中央政府為例：

一級準備足額提取預備費。首先要按預算法的要求，按1－3％的比例足額提取預備費。其次，實行三年期“滾動式”基金預算，即以三年為一個周期進行動態(tài)調(diào)整，上年的預備費結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)到下年度使用。以2009年全國財政支出7.6萬億的基數(shù)，中央一級可保有760-2280億的預備費，三年累計可達2280-6840億元。這樣，可保證在自然災害發(fā)生之后有超過一年以上的預備財力，即使再發(fā)生汶川地震這樣的巨災，也基本可以應對無虞。

二級準備調(diào)整預算。一旦發(fā)生嚴重的自然災害，用于災后恢復與重建的費用往往是天文數(shù)字。為此通常需要調(diào)整預算，一方面可將治水、防災、修建有關(guān)的經(jīng)費優(yōu)先下?lián)埽硪环矫嬉部梢凭従图?，將其它類似支出集中用于災害發(fā)生地，優(yōu)先辦理災區(qū)重建工程，支持災后恢復與重建。

三級準備發(fā)行災后重建特別債券。在動用預備費、進行預算調(diào)整后，若資金仍然不敷使用，則可發(fā)行特別債券籌集用于災后重建所需要的資金。

各級地方政府，也應循例建立上述三級準備金。結(jié)合我國實際情況，需要同時通過部門預算、人大監(jiān)督敦促地方政府足額提取預備費，嚴格控制預備費的非災使用等。

固化財政救災關(guān)系

按照“統(tǒng)一領(lǐng)導、分級管理”的基本原則，災害管理屬于地方政府的事權(quán)范圍。因此，災害一旦發(fā)生，應當以地方政府為主，逐級啟動相關(guān)的應急響應機制。與此相類似，應急財政資金管理也應有一條由地方到中央清晰的、逐級遞進的啟動路線。結(jié)合我國的實際情況，有兩條路徑可供選擇：

按災害級別來決定資金責任歸屬。按照自然災害的級別由大到小分為四個級別?？煽紤]三、四級的自然災害的管理以地方為主，應急財政責任主要由地方政府承擔。二級自然災害由中央與地方共同管理，地方可承擔部分應急財政責任?；驹瓌t是：如果現(xiàn)行分稅制下中央與地方財力分配的格局基本不做改變，可考慮按地方常年實際財力和全國平均水平，確定中央與地方財政的分擔比例，原則上財力富裕的地區(qū)承擔的比例大一些，財力匱乏的地區(qū)承擔的比例小一些。對于一級以上的自然災害則以中央為主進行管理，相關(guān)應急財政責任主要由中央政府承擔。

按所需資金的大小確定資金責任歸屬。災害發(fā)生后，如應急搶險費用處于地方政府一級準備金范圍內(nèi)，由地方政府承擔。一旦所需資金量超出準備金，則依序向上級政府請求援助。同理，省一級啟動向中央政府請求援助也以是否超出了省本級準備金數(shù)量為標準。

為防止道德風險，此種辦法需要將地方政府的報災準確度與上級政府的財政資助相聯(lián)系，兩者之間吻合度越高，地方政府越可以得到一個更高比例的資助資金，反之，則會得到一個較低比例的財政資助，從而鼓勵地方政府準確報災、善管善用上級財政資金。

以一般轉(zhuǎn)移支付形式下達應急資金。由于災后應急事務的極端復雜性和高度的“相機決策”特點，其中部分資金往往難于事前確定出詳細標準與項目，因此，上級政府宜以一般轉(zhuǎn)移支付的方式下達資金，不宜詳細指定資金的使用方向與用途。

明確項目與標準

結(jié)合當前我國的經(jīng)濟發(fā)展水平和政府財力狀況，可增加救災項目，適當提高救災標準。

1、家庭和個人救助

首先應對因災死亡、失蹤人員家屬和重傷人員進行慰問與救助。汶川地震后，中央政府首次對每名死亡、失蹤人員的家屬發(fā)放5000元的慰問金，此后歷次自然災害如玉樹地震、水災都循例繼續(xù)。我們的測算表明，5000元的慰問金較之于近年全國水平的年均生活費用支出略高，5年內(nèi)可作為中央一級的標準固定下來。其次是對因災致失去依靠，生活陷入困境，急需撫育或贍養(yǎng)、養(yǎng)護者給予臨時生活救助。汶川地震后，實行了兩類臨時生活救助措施，一是對災民按每人每天1斤糧、10元錢的標準發(fā)放臨時生活補貼，二是對“三孤”人員每人每月600元發(fā)放生活費，期限大約在3～6個月之間。需要將以上辦法用制度固化下來，同時注意與現(xiàn)行社保體系的接軌，在救助期結(jié)束后隨即轉(zhuǎn)入當?shù)厣绫ｓw系。三是對因災受傷人員的醫(yī)療補貼和對因災陷入困境的、有學生的家庭給予的醫(yī)療和助學補貼。現(xiàn)行政策是因災重傷人員的緊急醫(yī)療費用都由政府承擔，但后期費用往往缺乏足夠保障；教育方面則主要是一次性減免相關(guān)費用。

2、住房恢復與重建補助

目前的政策是按房屋受損的程度給予補助，最高標準不超過6000元／每戶，汶川地震以來實際執(zhí)行的是20000元／每戶的標準。盡管如此，這種救助也是象征性的，因為這一資金補助標準不可能滿足恢復和重建住房的資金需要。對此，需要采用更加靈活的思路和更加寬廣的視野，創(chuàng)新制度以尋求綜合解決問題之道。首先，必須認識到住房的私有屬性，政府不應該也不可能無償全額供給恢復和重建資金；其次，多渠道解決災后民眾的居住問題應該成為政策選項。租房、簡易過渡房、政府提供的公共住房等均可考慮。對于災后住房重建資金補助，可從以下幾個方面考慮：一是將20000元的政府補助標準穩(wěn)定下來，發(fā)達地區(qū)可視本地情況適當調(diào)增；二是盡快建立相關(guān)的政策性金融體系，對災民災后建房提供長期、低息的信貸支持，可考慮的方法很多，如建立專門的住房銀行，動用住房公積金發(fā)放重建貸款或使用政府性捐贈資金進行住房貸款業(yè)務等。

3、企業(yè)恢復生產(chǎn)經(jīng)營的救助

一是對因災受損企業(yè)給予一定時期、一定比例的稅費減免；二是由政府提供專門的恢復重建資金，以低息、無息貸款的方式提供給受災企業(yè)，以助其恢復經(jīng)營。

加強應急財政資金的管理

應急財政資金管理不僅需要事先做好各個層面的準備，更需要事后的高效靈活應對。如應急物資儲備方面，固然要有平時的儲備，也要有事后的緊急采購與區(qū)域間的協(xié)調(diào)聯(lián)動；為了保證應急財政資金的快速到位，既要建立各級財政的應急啟動機制，又要建設(shè)備用支付體系，用于滿足極端緊急情況下的需要。

另外尚有兩點需要說明，一是由于應急以及緊隨其后的災后恢復與重建的復雜性與長期性，所涉及到的資金遠遠不是單純的財政資金所能應對的。從目前的情況看，災后恢復與重建對于政策性金融的需求非常強烈，需要在適當?shù)臅r候重建我國的政策性金融體系。二是應急財政資金管理除了受制于當前財政體制以外，還在相當大的程度上受制于應急管理體制本身，從某種意義上講，當前后者已成瓶頸式的約束因素，急切需要呼吁根本性的改革。