張榮昌

（中共寧波市委黨校，浙江 寧波 315012）

建設(shè)體育強(qiáng)市是未來一段時間寧波市發(fā)展體育事業(yè)的總體指導(dǎo)思想，也是寧波“十二五”時期建設(shè)現(xiàn)代化城市的重要內(nèi)容之一。經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的背后，其實都有文化發(fā)展（含公共體育）在發(fā)揮著極其深刻的內(nèi)在影響。寧波建設(shè)體育強(qiáng)市的路徑是“以轉(zhuǎn)型促發(fā)展；以開放增效能；以規(guī)范促監(jiān)管”。按照如此改革模式和發(fā)展邏輯，寧波的做法與經(jīng)驗對全省、乃至全國都有一定的參考價值。

一、創(chuàng)新驅(qū)動、轉(zhuǎn)型發(fā)展：寧波建設(shè)體育強(qiáng)市的理論支撐

進(jìn)入新世紀(jì)，寧波建設(shè)體育強(qiáng)市的重點是推進(jìn)公共體育管理體制機(jī)制的創(chuàng)新。體育場地數(shù)量的多寡、質(zhì)量的優(yōu)劣，直接關(guān)系著體育活動開展的廣度和深度，直接關(guān)系著人民群眾的健康水平和生活質(zhì)量。加快公共體育場館管理轉(zhuǎn)型，強(qiáng)化公共體育產(chǎn)品的監(jiān)控體系，這是“服務(wù)人民群眾，增強(qiáng)人民體質(zhì)”，建設(shè)現(xiàn)代化的體育強(qiáng)市的必然要求，這項體制機(jī)制改革的理論支撐，主要源于“合作治理”等理論，它意味著寧波公共體育發(fā)展機(jī)制的轉(zhuǎn)換，開始就具有深厚的理論淵源與邏輯思維。

（一）合作治理理論。20世紀(jì)70年代是公共管理現(xiàn)代化和行政改革的關(guān)鍵時期。這一時期，人們的關(guān)注點逐步從所有權(quán)形式(私有化及國有化)轉(zhuǎn)移到政府行為的效能與效率上來?！昂献髦卫怼斌w現(xiàn)了廣大人民群眾的根本利益和共同愿望。其理論淵源“合作伙伴關(guān)系理論”。所謂合作伙伴關(guān)系，是指合作雙方在通過互助實現(xiàn)權(quán)益和價值的同時，結(jié)成為一種合作伙伴關(guān)系。不僅在市場運(yùn)作的理念上達(dá)成一致，還要求相應(yīng)的機(jī)構(gòu)體制和運(yùn)行機(jī)制作保障。公私合作伙伴關(guān)系(PPP)起源于對效率與效能的追尋，以及對公共部門效率不斷擴(kuò)大的追求。這種合作伙伴關(guān)系具有長期性、同盟性和包容性的特征，實現(xiàn)資源共享、贏利共享。合作伙伴關(guān)系的成功，要求提高社會的自主管理的能力；變以往即時性、松散型的合作為制度化、緊密型的合作。它從一開始就強(qiáng)調(diào)市場關(guān)系中“合作與信用”的緊密性，由此也決定了“合作共贏、資源共享”實踐工作的興衰。近年來，我國體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展引入公私合作伙伴關(guān)系(PPP)的實踐表明，“合作治理”有利于促進(jìn)體育發(fā)展機(jī)制轉(zhuǎn)型，更加有效地服務(wù)社會，服務(wù)群眾。誠然，如果機(jī)制轉(zhuǎn)型離開了以廣大群眾健身需要與保障為基本前提，便談不上合作雙方的基礎(chǔ)與共贏的原則。鑒于由此，政企合作雙方既要抓住機(jī)遇、大膽推進(jìn)，又要以人為本，務(wù)求實效。

（二）委托代理理論。委托代理理論是現(xiàn)代契約理論最重要的發(fā)展。委托代理理論認(rèn)為，企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離僅是委托代理關(guān)系的外在表現(xiàn)，而企業(yè)所有者人力資本駕馭企業(yè)物質(zhì)資本的局限性才是企業(yè)所有者讓渡經(jīng)營權(quán)從而委托代理關(guān)系得以確立的內(nèi)在原因。這就說明，委托代理關(guān)系以追求分工與規(guī)模為目的，企業(yè)的所有者因委托代理關(guān)系的確立而獲得一定的效果。

委托代理理論把企業(yè)看作是企業(yè)委托人和代理人的風(fēng)險分配而做出的一種契約安排。雖然通過該種契約關(guān)系對于委托人和代理人都能帶來相應(yīng)的分工和規(guī)模效應(yīng)，但是由于契約雙方各不相同，相關(guān)信息在雙方之間的分布也是不對稱的，代理人有可能在追求自身利益最大化而損壞他人的利益，從而產(chǎn)生逆向選擇與道德風(fēng)險等委托代理問題。這就要求我國公共體育場館的委托代理需要避免一系列問題。如委托鏈冗長而不完全，是行政委托代理而不是經(jīng)濟(jì)委托代理、多重委托導(dǎo)致委托人目標(biāo)多元化。寧波市在實施公共體育場館機(jī)制轉(zhuǎn)型中，由于在運(yùn)營過程中雖然實施委托管理承包經(jīng)營，但政府并未撒手不管，而是采取多種手段強(qiáng)化監(jiān)管，凸現(xiàn)了中心的公益性，這是一條成功的經(jīng)驗。

寧波體育強(qiáng)市建設(shè)以“合作治理、委托代理”為支撐，走出了一條“以轉(zhuǎn)型促發(fā)展、以開放促效能、以規(guī)范促監(jiān)管”的持續(xù)發(fā)展思路。所謂轉(zhuǎn)型，主要是指構(gòu)建多元化、社會化的管理模式。所謂開放，主要是指公共體育場館管理從“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣恕?。所謂強(qiáng)化監(jiān)控，主要是指運(yùn)用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)強(qiáng)化體育市場監(jiān)管。

二、做優(yōu)做強(qiáng)、做實做活：寧波體育強(qiáng)市建設(shè)的初步成果

“十一五”以來，寧波體育事業(yè)發(fā)展處于一種很有實力、很有活力，很有發(fā)展?jié)摿Φ臓顟B(tài)。體育事業(yè)與社會經(jīng)濟(jì)活動聯(lián)動發(fā)展，體育資源逐步產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作，一個富有“實力、活力、潛力”的寧波公共體育事業(yè)已經(jīng)逐步彰顯出強(qiáng)大的生命力。據(jù)統(tǒng)計，2 0 1 0年寧波承辦了世界女排大獎賽總決賽等3 5項國家級以上重大體育賽事，這些賽事共需辦賽資金8 4 0 0多萬元，其中由體育部門出資1 8 0 0萬元，占兩成左右，其余80％來自社會各界資助。舉辦的體育大賽不僅滿足了寧波市民在家門口觀看世界大賽的需求，也極大地激發(fā)了市民群眾的體育鍛煉熱情，成為引導(dǎo)老百姓投入體育健身的助推劑。

表1 2008年體育產(chǎn)業(yè)分行業(yè)增加值比較 單位：萬元

從表1數(shù)據(jù)可獲知，在寧波體育產(chǎn)業(yè)的4個分行業(yè)中，2 0 0 8年，體育制造業(yè)、體育設(shè)施投資建筑業(yè)、體育批零貿(mào)易業(yè)和體育服務(wù)業(yè)分別實現(xiàn)增加值1 9.5 3億元、0.6 6億元、3.7 5億元和6.7 0億元。體育制造業(yè)比重較大，而體育批零貿(mào)易業(yè)相對較弱，產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)尚未形成。應(yīng)當(dāng)指出，寧波以體育健身、娛樂、競賽表演、技術(shù)培訓(xùn)、體育用品、體育彩票為主體的體育產(chǎn)業(yè)已初步形成。但是，寧波體育產(chǎn)業(yè)政策體系還未完善，體育消費(fèi)意識與寧波城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不相適應(yīng)，體育產(chǎn)業(yè)總體競爭力還不強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)還欠合理。在發(fā)達(dá)國家，體育服務(wù)業(yè)是體育產(chǎn)業(yè)的主體，而我國的體育服務(wù)業(yè)還剛剛起步。在體育服務(wù)業(yè)中，體育競賽、贊助、廣告業(yè)和體育旅游業(yè)發(fā)展?jié)摿^大，過去5年寧波市的復(fù)合增長率分別為3 3.5％和2 0.8％，但總量還不夠大，有待今后進(jìn)一步提升。

下面，僅以寧波率先實施體育服務(wù)認(rèn)證工作為個案進(jìn)行實證分析。

社會主義市場經(jīng)濟(jì)離不開“活力與秩序”、“硬約束”與“軟約束”的統(tǒng)一。體育服務(wù)認(rèn)證作為一種穩(wěn)定而有活力的“硬約束”與“軟約束”相統(tǒng)一的制度，介入市場監(jiān)督和管理，必然會給體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展引入一種規(guī)范、文明的意識、一種關(guān)于解決沖突的基本價值觀，它能大大降低體育市場經(jīng)營的成本和風(fēng)險。體育服務(wù)認(rèn)證制度是由政府主導(dǎo)、服務(wù)于體育事業(yè)和體育產(chǎn)業(yè)的一項新制度，推行體育服務(wù)認(rèn)證制度是轉(zhuǎn)變政府職能、體育部門改變行政方式的一項重要舉措，在引導(dǎo)百姓消費(fèi)、規(guī)范市場秩序、提高體育經(jīng)營場所的安全衛(wèi)生水平和服務(wù)質(zhì)量，打造“信用體育市場”等方面將發(fā)揮巨大作用。根據(jù)《體育法》和《公共文化體育設(shè)施管理條例》的規(guī)定，體育行政主管部門負(fù)有對公共體育設(shè)施的安全管理和以健身、競技等體育活動為內(nèi)容的經(jīng)營活動的監(jiān)督管理職責(zé)。體育服務(wù)認(rèn)證是政府履行社會管理職責(zé)，保證體育運(yùn)動者的健康安全和營造體育場所公平競爭的環(huán)境的有效方法和途徑。因此，強(qiáng)化體育服務(wù)認(rèn)證的信用監(jiān)督和管理體系是必要的。政府應(yīng)當(dāng)建立失信約束和懲罰機(jī)制，并監(jiān)督體育服務(wù)認(rèn)證行業(yè)的規(guī)范發(fā)展，保護(hù)“體育市場”公平競爭。

寧波體育服務(wù)認(rèn)證試點工作在國家體育總局和省、市體育局的正確領(lǐng)導(dǎo)下，自2005年啟動以來，工作進(jìn)展順利，2007年，全國試點場館之一的寧波市游泳健身中心游泳館與健身館分別通過了“游泳開業(yè)條件服務(wù)認(rèn)證”和“四星級健身房等級評定”。至此，它標(biāo)志著寧波體育服務(wù)認(rèn)證“管辦分離”試點工作取得了圓滿成功。從寧波六年的實踐看，體育服務(wù)認(rèn)證制度的推行，確實能夠起到規(guī)范體育市場行為，維護(hù)公眾利益，促進(jìn)政府行政管理的進(jìn)步，提高體育服務(wù)質(zhì)量的作用。目前，寧波體育服務(wù)認(rèn)證工作已在全市推行、在全國推廣經(jīng)驗。

概括寧波實踐經(jīng)驗，借鑒國外的做法，寧波體育服務(wù)認(rèn)證的基本程序和步驟，主要有以下八個方面：（1）成立體育服務(wù)認(rèn)證組織；（2）提出建立信用體育市場目標(biāo)；（3）明確體育服務(wù)認(rèn)證主要內(nèi)容和責(zé)權(quán)利關(guān)系；（4）確定體育服務(wù)認(rèn)證責(zé)任；（5）通過媒體，增強(qiáng)體育服務(wù)認(rèn)證透明度，以利于社會監(jiān)督；（6）體育服務(wù)認(rèn)證績效檢查；（7）體育服務(wù)認(rèn)證年度考評；（8）體育服務(wù)認(rèn)證工作績效總結(jié)。開展體育服務(wù)認(rèn)證工作，不僅建立了科學(xué)的管理體系，提升了經(jīng)營管理水平，而且取得了積極成效：一是經(jīng)濟(jì)效益逐年增長；二是服務(wù)意識大大提升；三是健身環(huán)境明顯改善；四是顧客滿意度有所增強(qiáng)。下一步，寧波體育市場要以“管理無盲點，服務(wù)無缺陷，顧客無怨言”為指針，分類打造體育服務(wù)品牌，為實踐“全民健身、健康寧波”的目標(biāo)而努力奮進(jìn)。

三、政策建議：推進(jìn)寧波體育“強(qiáng)市”建設(shè)的路徑選擇

體育產(chǎn)業(yè)的關(guān)聯(lián)度極高，又是能耗低，污染少的“無煙工業(yè)”，符合轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式的要求。展望“十二五”，寧波市將加快體育產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，創(chuàng)新公共體育服務(wù)平臺，挖掘?qū)幉w育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的潛力，為群眾提供更多、更好的公共體育產(chǎn)品，以確保體育強(qiáng)市目標(biāo)的早日實現(xiàn)。為此，我們建議如下：

一是確立新理念，實施新政策。新理念包括：確立公共體育服務(wù)新理念；確立資源共享，合作共贏新理念；確立行業(yè)道德至上新理念；確立崇尚“講究效益、履行契約”新理念。新理念的建立必須遵循五項原則：一是平等的原則；二是自愿的原則；三是協(xié)商的原則；四是公平的原則；五是責(zé)、權(quán)、利統(tǒng)一的原則?？梢韵嘈?，有了體育場地向社會開放的新理念的支撐，以及城鄉(xiāng)社區(qū)體育設(shè)施投入的保障，將會開創(chuàng)“全民健身運(yùn)動”新局面。

新政策首先是確保必要的財政資金投入。在我國現(xiàn)行體育場地投融資體制下，政府財政撥款在體育場地建設(shè)資金來源中仍占有重要的地位，各級政府部門應(yīng)通過預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外財政撥款、財政轉(zhuǎn)移支付和國債資金等多種渠道確保必要的體育場地建設(shè)財政資金投入。

其次要取消對私有經(jīng)濟(jì)和民間資本進(jìn)入體育場館建設(shè)領(lǐng)域的市場準(zhǔn)入障礙，鼓勵私有經(jīng)濟(jì)和民間資本參與體育場地的投資與建設(shè)。應(yīng)明確私有經(jīng)濟(jì)和民間資本參與體育場地建設(shè)的范圍、形式、回報及相應(yīng)的諸如投融資、土地、減免稅收等方面的扶持政策，以吸引私有經(jīng)濟(jì)和民間資本參與體育場地的投資與建設(shè)。

再次要積極盤活體育場地存量資產(chǎn)。我國體育場館經(jīng)過多年的發(fā)展已形成巨額的存量資產(chǎn)，在今后體育場地的建設(shè)過程中，應(yīng)充分利用存量資產(chǎn)，發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)效益，為新建場館融資。各級政府部門作為現(xiàn)有多數(shù)場館的所有者，應(yīng)加大對體育場地存量資產(chǎn)的經(jīng)營開發(fā)，按照所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離的原則，采取TOT、無形資產(chǎn)運(yùn)營和有償轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)等方式盤活現(xiàn)有體育場地資產(chǎn)，實現(xiàn)體育場地建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。

二是堅持公正原則，強(qiáng)化機(jī)制設(shè)計。體制機(jī)制設(shè)計作為一項服務(wù)工程，需要顯現(xiàn)地方特色，具體包括：（1）協(xié)商機(jī)制，如體育場館開放需要合作雙方經(jīng)過協(xié)商、通過議案才能實施；（2）責(zé)任機(jī)制，如體育場館開放需要合作雙方簽定“契約”，并把“履行契約”作為義不容辭的責(zé)任；（3）仲裁機(jī)制，即對違反“契約”的行為進(jìn)行審理和仲裁，并保證有關(guān)部門和人員須無條件接受仲裁結(jié)果并盡快付諸實施；（4）激勵機(jī)制，激勵機(jī)制主要通過開放業(yè)績考核和組織表彰以及物質(zhì)獎勵來解決；（5）利益機(jī)制，如體育場館開放要使參與各方能夠共享“開放”的收益；（6）發(fā)展基金。設(shè)立這個基金主要是用于宣傳、培訓(xùn)、獎勵先進(jìn)，以及受損方的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)鹊取?/p>

三是確立政策框架，加快立法建設(shè)。各地經(jīng)驗表明，體育系統(tǒng)體育場地服務(wù)社會要取得預(yù)期成效，需要很多的條件，其中之一便是確立政策與法律框架。只有將激勵制度、競爭制度、責(zé)任制度等重要機(jī)制引入公共體育產(chǎn)品領(lǐng)域，并用法制化手段確定下來，才能使公共體育事業(yè)的改革走上健康發(fā)展的道路，才能使全民健身事業(yè)朝著真正為民著想、為民服務(wù)、為民謀利的理想目標(biāo)前進(jìn)。要研究規(guī)范體育場館開放機(jī)構(gòu)的職責(zé)和服務(wù)價格管理辦法，并加強(qiáng)監(jiān)管，確保廣大群眾健身的需要，維護(hù)廣大群眾身體健康。要通過立法，對包括地方政府、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、中介組織、經(jīng)營者、消費(fèi)者在內(nèi)的所有參與主體的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任進(jìn)行確定，并使這些法律具有至高無上的權(quán)威，并得到普遍的服從。

四是建立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化價格管制。監(jiān)督是一種權(quán)力，是一種具有制約作用的權(quán)力。要根據(jù)國家政策，建立、健全相關(guān)法規(guī)，完善監(jiān)督管理機(jī)制，明確監(jiān)管主體及其管理職能和各類市場主體的權(quán)利義務(wù)，規(guī)范體育市場主體行為，維護(hù)市場秩序，促進(jìn)體育市場規(guī)范化發(fā)展。加強(qiáng)體育經(jīng)營活動的安全監(jiān)管，對于高危險性體育項目的經(jīng)營活動，依法確定嚴(yán)格、規(guī)范、公開、透明的準(zhǔn)入和開放條件、技術(shù)要求、服務(wù)規(guī)程，加強(qiáng)技術(shù)指導(dǎo)和安全保護(hù)，加強(qiáng)日常監(jiān)督檢查及產(chǎn)品質(zhì)量檢測，確保設(shè)施設(shè)備和管理服務(wù)符合要求，確保消費(fèi)者人身安全。制定體育無形資產(chǎn)開發(fā)、體育廣告贊助、體育中介等經(jīng)營活動的管理辦法，對各類體育經(jīng)營活動依法實施管理，進(jìn)一步規(guī)范體育市場秩序，促進(jìn)體育市場健康有序發(fā)展。

此外，抓好人才隊伍建設(shè)，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加大體育場館無形資產(chǎn)的開發(fā)工作、推進(jìn)體育場館建設(shè)功能多樣化，用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)促進(jìn)公民監(jiān)督等，這對于加快推進(jìn)寧波體育強(qiáng)市建設(shè)，同樣是十分重要的。