陳勝強

(河南大學(xué) 法學(xué)院，河南 開封 475001)

北美十三個殖民地在反對英王專制的獨立戰(zhàn)爭結(jié)束后便面臨著一個非常迫切的問題：如何調(diào)整獨立各州之間的關(guān)系？1781年的《邦聯(lián)條例》及1787年的《聯(lián)邦憲法》便是獨立各州用以調(diào)整相互間關(guān)系的兩次重要嘗試，但這兩部憲法性文件反映著截然不同的憲法理念：《邦聯(lián)條例》反映著獨立各州希望建立的政府形式是各州保留主權(quán)的國家聯(lián)盟，而《聯(lián)邦憲法》則反映了它們建立威權(quán)性聯(lián)邦政體的共同愿望。是什么原因促使同一制憲主體的觀念在這么短的時間里有著如此巨大之轉(zhuǎn)變呢。

一、 從《邦聯(lián)條例》到《聯(lián)邦憲法》：演進歷程及制度分析

(一)《邦聯(lián)條例》及其中央政治體制分析

自獨立戰(zhàn)爭起到1781年間，美國始終沒有一個統(tǒng)一的中央政府。當(dāng)時雖有大陸會議領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)著各地的獨立運動，但其僅是非常時期的革命機構(gòu)，而非常態(tài)政治下的政府，所以獨立戰(zhàn)爭后美國迫切需要制定政府組織法，組建統(tǒng)一的中央政府。由于獨立戰(zhàn)爭期間各州是以共同聯(lián)合的名義進行戰(zhàn)爭的，且各州也自認(rèn)為它們是一個獨立的民族、一個國家，那么，究竟組織什么樣的中央政府呢？這就發(fā)生了擁護各州主權(quán)的州權(quán)派(也稱反聯(lián)邦派)和擁護中央集權(quán)的聯(lián)邦派之爭。由于之前對英王專制下的暴政仍記憶猶新，人們不愿再度置于專制統(tǒng)治之下，而聯(lián)邦黨人所擁護的中央集權(quán)給人的印象是企圖在北美大陸恢復(fù)此種制度，所以人們傾向于賦予中央以極小的權(quán)力。于是，就有了雙方妥協(xié)而成的1781年的美國《邦聯(lián)條例》。

《邦聯(lián)條例》的內(nèi)容反映了當(dāng)時美國人對聯(lián)邦制的理解。其基本精神是：美利堅合眾國不是一個主權(quán)統(tǒng)一的國家，其主權(quán)基礎(chǔ)也不是合眾國的人民；邦聯(lián)是擁有主權(quán)的各州的聯(lián)盟，并不直接對各州的人民負(fù)責(zé)，只對各州的立法機關(guān)和政府負(fù)責(zé)。此種體制下的聯(lián)邦政府有名無實，在邦聯(lián)國會休會期間，合眾國政府便不存在了，所以《邦聯(lián)條例》下的合眾國政府是間歇性的、季節(jié)性的、會議性的。實際上《邦聯(lián)條例》下的中央政治體制見表1。[1]顯然，《邦聯(lián)條例》是將自大陸會議以來的事實，以法律形式加以肯定。關(guān)于《邦聯(lián)條例》的缺點，憲法學(xué)者的論述頗多，但可歸結(jié)為以下幾點：邦聯(lián)政府缺乏征稅權(quán)、商業(yè)管理權(quán)、統(tǒng)一的行政權(quán)，以及統(tǒng)一的司法機關(guān)。用我們今天的眼光看，是當(dāng)時的美國精英們?nèi)狈h(yuǎn)見，他們所建立的邦聯(lián)政府注定是無法有效運作的。然而，正如有的美國學(xué)者所說的那樣，“回顧一下我們國家當(dāng)時的歷史，我們就會清楚地發(fā)現(xiàn)，美國人當(dāng)時缺乏遠(yuǎn)見，沒有建立鞏固的聯(lián)盟，沒有建立一個強有力的中央政府。但我們也一定不要忘記，美國人剛剛打了一場反對中央集權(quán)政府的戰(zhàn)爭。由于當(dāng)時通訊和交通設(shè)備的限制，他們有充分的理由相信，只有通過地方政府才能實現(xiàn)自治。當(dāng)然，按照《邦聯(lián)條例》組織的政府所取得的成就是不容抹殺的……”[2]

表1 《邦聯(lián)條例》的政府結(jié)構(gòu)

(二)走向《聯(lián)邦憲法》：歷程及新中央政府的特點

正因為邦聯(lián)政府上述的缺點，自從邦聯(lián)政府建立時起，其就面臨著來自外交、財政、貿(mào)易，以及內(nèi)政方面的種種壓力，而1786年8-12月的謝斯起義[注]因不堪忍受地方政府的經(jīng)濟政策，馬薩諸塞西部的一群農(nóng)民揭竿而起，包圍了馬薩諸塞西部的政府，反對強行將他們的土地用于抵押他們的債務(wù)。暴動者中相當(dāng)一部分曾參加過獨立戰(zhàn)爭，他們要求州政府采取措施制止通貨膨脹，揚言如得不到回應(yīng)，便要包圍州政府。馬薩諸塞州政府向邦聯(lián)國會求援，但國會卻無能為力，遲遲未能做出反應(yīng)。邦聯(lián)國會在面臨馬薩諸塞州政府的求援請求時的軟弱無力，使得政治領(lǐng)袖們不得不反思他們所選擇的現(xiàn)行體制。更是給新生的美國發(fā)出了一個緊急的信號：如果不建立一個有效的、威權(quán)性的高于各州的政治機制，各州的經(jīng)濟與社會發(fā)展都將受到嚴(yán)重的阻礙，不僅各州內(nèi)的有產(chǎn)者與無產(chǎn)者的矛盾會更加激化，而且各州之間也會在不斷升級的貿(mào)易和商業(yè)戰(zhàn)中最終訴諸武力，其結(jié)果必然是社會的全面動蕩，這是任何一個美國人均不愿看到的。正如華盛頓指出的那樣，這是“我們自己的人民起來向我們的憲政體制挑戰(zhàn)”[注]起義領(lǐng)導(dǎo)者謝斯曾參加過獨立戰(zhàn)爭，參加起義的人也多為獨立戰(zhàn)爭的退伍軍人。。他在給當(dāng)時的邦聯(lián)戰(zhàn)爭部長亨利·諾克斯的信中呼吁：“如果反叛者真的有冤，必須盡可能為他們申冤或為他們主持正義…… 如果他們是無冤鬧事，就應(yīng)動用政府的力量來立即鎮(zhèn)壓”；如果兩者都不可能解決問題，“只能說明(我們的)政府結(jié)構(gòu)是不合時宜的，需要修補”。[3]基于此，各州的精英們坐到一起討論對《邦聯(lián)條例》的修改，于是就有了1787年的費城制憲會議。

雖然邦聯(lián)政府的運作存在如上所述的弊端，但是當(dāng)各州的代表們坐在一起討論解決問題的辦法的時候，大多數(shù)代表依然謹(jǐn)小慎微，主張在現(xiàn)行體制內(nèi)進行修修補補而非另起爐灶！出席會議的代表多認(rèn)為新體制要解決的核心問題是如何建立一個既有足夠權(quán)威來保護和發(fā)展各州的共同利益但同時又不損害各州主權(quán)和人民權(quán)利的全國性政府，這對當(dāng)時美國的政治精英們來說是一個極大的挑戰(zhàn)。邦聯(lián)政府的運作經(jīng)歷說明，將美利堅聯(lián)邦的利益置于各州的意志之下只能導(dǎo)致各州聯(lián)盟的毀滅，但要建立一個在主權(quán)方面高于各州的聯(lián)邦政府又是極其困難的，因為根據(jù)邦聯(lián)條款，任何對于條款的修改都要十三個州的一致同意。聯(lián)邦派和反聯(lián)邦派對于“修憲”還是“制憲”爭吵不休，這其實反映了激進的中央集權(quán)制與保守的地方主權(quán)制之間的分歧。最終的方案是以弗吉尼亞方案為憲法藍本，同時折中了新澤西方案和康涅狄格方案。1787年9月17日，制憲大會舉行憲法簽署儀式。美國革命先驅(qū)富蘭克林在憲法簽署時發(fā)表了一番肺腑之言，這或許可以說是對憲法制定過程最好的注腳：“我支持這部憲法，因為我并不期望得到一部比此更好的憲法，也因為這部憲法不一定就不是一部最好的憲法?！盵4]

與《邦聯(lián)條例》相比，《聯(lián)邦憲法》下中央政府的變化之處有：首先，《聯(lián)邦憲法》明確地把立法權(quán)交給聯(lián)邦國會，不再提各州主權(quán)、自由和獨立高于一切；并且給了聯(lián)邦很大的權(quán)威，成為一個名副其實的國家，而不是“友誼的國家聯(lián)盟”；國會也變?yōu)閮稍褐啤注]麥迪遜在為何國會采取兩院制時說，一院易為強烈感情沖動所左右，或受幫派分子所操縱，而通過過分的和有害的決議。華盛頓對此曾有個生動而坦率的談話。當(dāng)他在進餐時，有人問他為何要設(shè)立參議院，他把咖啡倒在碟子里說：為什么要這樣，因為要使咖啡涼得快些，正是這個道理，所以制定憲法時，也需要第二院。其次，《聯(lián)邦憲法》把行政權(quán)授予美國總統(tǒng)，并對總統(tǒng)的權(quán)力作出明確的規(guī)定：總統(tǒng)是行政首長，經(jīng)參議院同意有任命高級官吏和締約之權(quán)，還享有對國會法律的否決權(quán)。再次，憲法把司法權(quán)賦予最高法院及國會隨時制定與設(shè)立的下級法院；法官如忠于職守，得終生任職；任期內(nèi)應(yīng)受俸金，并不得減少。最后，憲法強調(diào)“本憲法與依照本憲法制定的合眾國法律，以及以合眾國名義締結(jié)或?qū)⒁喗Y(jié)的條約，均為國家的最高法律，即使與任何州的憲法或法律相抵觸，各州法官仍應(yīng)遵守”?！堵?lián)邦憲法》最終確立了人民主權(quán)、聯(lián)邦制、分權(quán)制衡等憲法原則。

二、 美國政治體制的轉(zhuǎn)換：基于個案的原因分析及借鑒意義

(一)美國政治體制轉(zhuǎn)換原因分析：基于個案的主客觀因素分析

從《邦聯(lián)條例》到《聯(lián)邦憲法》的轉(zhuǎn)變反映了美國人選擇政府體制觀念的轉(zhuǎn)變，表面上看是美國人的憲法觀念發(fā)生了轉(zhuǎn)變，但其實質(zhì)是美國人的實用精神使然。不管是簽署《邦聯(lián)條例》還是《聯(lián)邦憲法》，美國的政治精英們所追求的并不是要建立一個流芳百世的政體，而是要建立一個最有利于保護私人利益，以及最便于統(tǒng)治的政府形式。美國的憲政歷程總給人以穩(wěn)步推進、沒有大起大落的波動的感覺。從《邦聯(lián)條例》生效時起至《聯(lián)邦憲法》的批準(zhǔn)時止的幾個典型事例或許可以對美國政治體制轉(zhuǎn)換的原因給出令人信服的答案。

第一，客觀“需要”：邦聯(lián)政府運行的舉步維艱及國內(nèi)叛亂。獨立戰(zhàn)爭一結(jié)束，促使各州合作的壓力就降低了，獨立的各州開始離心離德，打著各自的算盤。有些州印制毫無價值的紙幣；也有些州則不再向邦聯(lián)政府繳納稅款；有些州設(shè)立了貿(mào)易關(guān)卡，給予本州商人特殊的權(quán)利；而沿海各州則對銷往內(nèi)地各州的商品征收過境稅。[5]《邦聯(lián)條例》確定各州按照土地價值的比例向邦聯(lián)納稅，但并未給予邦聯(lián)以直接向各州公民征稅的權(quán)力，而是由各州自覺向邦聯(lián)繳納，并且沒有規(guī)定懲罰不納稅者的措施。這就使得邦聯(lián)政府的財政收入極不穩(wěn)定，邦聯(lián)政府的運作也是舉步維艱。根據(jù)1784年1月1日財政部長羅伯特·莫里斯的報告，有些州根本不向邦聯(lián)國會繳納稅款，有的州只繳納應(yīng)付款的九分之一，各州總共只繳納了應(yīng)付款的六分之一。[6]所以，修改《邦聯(lián)條例》賦予中央政府征稅權(quán)是當(dāng)時極為迫切的問題，這就有了政治體制轉(zhuǎn)換的客觀“需要”。

如果說財政危機導(dǎo)致邦聯(lián)政府運行舉步維艱是產(chǎn)生政治體制轉(zhuǎn)換的內(nèi)在因素，那么謝斯起義則反映出平息國內(nèi)叛亂的外在因素也是政治體制轉(zhuǎn)換的客觀因素。雖然叛亂很快就被州政府鎮(zhèn)壓下去，但邦聯(lián)國會在面臨馬薩諸塞州政府的求援請求時的軟弱無力，使得政治領(lǐng)袖們不得不反思他們所選擇的現(xiàn)行體制。正如華盛頓在給友人的一封信中寫道：“(邦聯(lián))國會必須擁有比目前更多的和更廣泛的權(quán)力；合眾國的每一部分都深深感到了國會的無權(quán)和無能為力帶來的影響?？梢哉f，新英格蘭出現(xiàn)的騷亂，我們商業(yè)上的不景氣，以及籠罩全國各地的那種普遍的低迷消沉的情緒，在極大程度上(如果不是完全的話)歸咎于最高權(quán)力機構(gòu)的無權(quán)。我注意到有的人對賦予國會適當(dāng)?shù)臋?quán)力抱有一種過分的忌妒，這種忌妒有可能摧毀而不是保衛(wèi)我們的自由……沒有切實有力的支持，最明智的政策也不可能帶來任何好的結(jié)果；這些政策只能為人們所贊許，但無法得以實施?！盵7]

第二，主觀因素：憲法制定及批準(zhǔn)過程中的妥協(xié)和實用主義。盡管費城制憲會議簽署的《聯(lián)邦憲法》仍有許多不盡如人意之處，但也得到了大多數(shù)代表的大力支持。要所有人在所有事情上取得完全一致的意見是不可能的，實際上，當(dāng)一群人因集合在一起而產(chǎn)生出智慧的同時，他們就會不可避免地帶來如富蘭克林所說的“偏見、偏激的情緒、錯誤的意見，地方利益，以及自私自利的觀點”，出席制憲會議的代表貢獻出了他們的智慧和偏見，帶有這種主觀意愿的憲法也自然不是一部完美無缺的憲法。妥協(xié)、折中是憲法制定過程中的最大特點。制憲會議的大多數(shù)代表并不欣賞現(xiàn)代意義上的民主，他們關(guān)心的是如何建立一個高效且權(quán)力有限的政府。代表們既想建立一個有足夠權(quán)威的中央政府，又要竭力保護各州已經(jīng)擁有的重要權(quán)力；既希望聯(lián)邦政府的權(quán)威得到有效的施展，又要防止不同利益集團對政府權(quán)力的壟斷；既反對貴族或寡頭政治，又害怕簡單無序的“暴民政治”。正因如此，《聯(lián)邦憲法》格外注重權(quán)力的分割與制約，建立一個權(quán)威但同時又是權(quán)力有限的聯(lián)邦政府是這部憲法的核心。

同樣，由各城鎮(zhèn)選出參加憲法批準(zhǔn)會議的代表們也深信：州政府比聯(lián)邦政府更能保護公民的權(quán)利。盡管政治精英們號召人們從美國長遠(yuǎn)的利益出發(fā)，以及為了美國人民及后代的幸福去批準(zhǔn)憲法，但在許多州支持憲法的人數(shù)和反對憲法的人數(shù)很接近。表2就反映了當(dāng)時的批準(zhǔn)情況。人們反對憲法的理由大抵是出于對舊體制下的州主權(quán)下的自滿，以及對中央集權(quán)的不信任，但更“充分”的理由是憲法中沒有權(quán)利保護的條款。為了敦促人們批準(zhǔn)《聯(lián)邦憲法》以實現(xiàn)建立高效中央政府的理想，聯(lián)邦黨人一方面反駁州權(quán)派的地方主義，指出不能指望用人們的良知來保證政府的效率，同時強調(diào)解決人們之間利益糾紛的方法是強調(diào)公共福利的理想，并將這種理想的實現(xiàn)交給一個高于小集團利益但又代表了小集團利益的中央政府來完成。另一方面，聯(lián)邦黨人也作出了在憲法中加入權(quán)利保護修正案的莊嚴(yán)承諾。可見，在《聯(lián)邦憲法》的批準(zhǔn)過程中，州權(quán)派的主張固然善于捕捉各州公民竭力把持固有權(quán)利的心理，但聯(lián)邦派同樣以美國人的實用方式勸說：擁護聯(lián)邦在不減少固有權(quán)利的同時將享有更多的福利。在這個反復(fù)辯論的“討價還價”過程中，聯(lián)邦中央合法地從各州取得了維持政權(quán)高效運行的必要權(quán)力，地方也在不喪失尊嚴(yán)的情形下保留了必要的權(quán)力。于是，妥協(xié)和實用精神指導(dǎo)下的《聯(lián)邦憲法》政府體制就是“半聯(lián)邦制、半中央制”。

表2 各州批準(zhǔn)憲法日期及投票結(jié)果情況

(二)美國政治體制轉(zhuǎn)換的借鑒意義

美國政治體制轉(zhuǎn)換的歷程是與美國人的實用主義精神相伴而發(fā)展的。實用主義精神并不追求最完美的形式，而是追求最合乎需要的形式，它鼓勵不同思想之間的自由交流，只要是符合社會的需求，任何思想皆有一席之地，因為最符合需要的才是最好的。這種實用主義精神貫徹于美國憲法的制定、批準(zhǔn)和實施過程中，不管是簽署《邦聯(lián)條例》還是《聯(lián)邦憲法》，政治精英們所追求的并不是要建立一個流芳百世的政體，而是要建立一個既能最大限度保護個人利益，同時也能最大限度保障中央政府有效運行的統(tǒng)治模式。

中國當(dāng)前正處在社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，社會治理模式也相應(yīng)需要作出調(diào)整。如果說先前的計劃經(jīng)濟時代我們強調(diào)的是“全能式”的“管理型”政府，那么在社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)深入發(fā)展的當(dāng)前我們更應(yīng)強調(diào)“監(jiān)管式”的“服務(wù)型”政府。在進行中國特色社會主義建設(shè)過程中，我們需要重點處理好的是改革、發(fā)展和穩(wěn)定三者之間的關(guān)系[8]，政治體制的穩(wěn)定和逐步變革對實現(xiàn)經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會建設(shè)“四位一體”具有重要意義，也是落實全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)在要求。在當(dāng)前的政治體制改革過程中，我們不僅要總結(jié)中國歷史上政治體制變革的成果，也要借鑒國外政治體制變革的成功經(jīng)驗。具體而言，美國建國初期政治體制轉(zhuǎn)換對當(dāng)前我國的政治體制改革具有下面幾方面的借鑒意義。第一，立足國情，從實際出發(fā)。美國政治體制轉(zhuǎn)換是在主客觀因素的作用下的應(yīng)時之舉，是對現(xiàn)實政治、經(jīng)濟和社會危機的一種制度回應(yīng)。我們在進行中國特色社會主義政治建設(shè)時也應(yīng)從實際出發(fā)，探究轉(zhuǎn)型時期社會各階層的利益訴求和社會問題是什么，對癥下藥才符合社會綜合治理的要求。畢竟，“使西方世界得以完全充分地利用了的那些能夠?qū)е挛拿靼l(fā)展的東西，并不必然地成為非西方世界發(fā)展的動力”[9]。第二，堅持原則與妥協(xié)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。美國的政治體制轉(zhuǎn)換既保證了中央政府的權(quán)威，又不過分剝奪地方權(quán)力，實現(xiàn)了中央和地方關(guān)系的統(tǒng)籌。我們在進行中國特色社會主義制度建設(shè)時既要兼顧中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又要賦予地方一定的積極性和主動性；既要堅持保持中央政府權(quán)威這一原則不動搖，又要構(gòu)建中央政府和地方政府“對話”的雙向互動機制，從而實現(xiàn)原則性和靈活性的統(tǒng)一。第三，兼容并包，求同存異。美國政治體制轉(zhuǎn)換與美國制度建設(shè)相伴而生，無論是《邦聯(lián)條例》還是《聯(lián)邦憲法》的簽署及批準(zhǔn)過程都貫徹了寬容、求同存異的思想，任何對制度建設(shè)有益的思想皆有一席之地。我們在建設(shè)中國特色社會主義時也應(yīng)兼容并包、求同存異，允許、鼓勵各種思想交流，只要對“四位一體”社會建設(shè)有益的都應(yīng)當(dāng)有其存在空間。這就要求，無論是在立法環(huán)節(jié)，還是守法、執(zhí)法和司法等法律實施的各個環(huán)節(jié)都應(yīng)建立一種“協(xié)商”的氛圍，讓法律的制定和實施不再是一種冰冷的“單向”強制，而是一種“雙向”互動，這樣才能實現(xiàn)政治效果、法律效果和社會效果的有機統(tǒng)一。第四，漸進改革，避免大起大落。美國建國初期的政治體制轉(zhuǎn)換使之能夠給人一種平穩(wěn)過渡的印象，這是因為任何憲法都不可能包羅萬象，憲法本身就是各方利益妥協(xié)的產(chǎn)物，而制定憲法的過程也是一個利益協(xié)調(diào)的機制，這種機制也為以后憲法的修改留下了足夠的空間。憲法及憲法下的利益的“討價還價”機制使憲政建設(shè)避免了大起大落，憲政建設(shè)始終在向前邁進。我們在進行中國特色社會主義建設(shè)過程中，尊重憲法效力、樹立憲法權(quán)威固然重要，但在政治體制改革時也不能盲目崇洋媚外，而是在立足國情的基礎(chǔ)上循序漸進地進行，處理好經(jīng)濟發(fā)展、政治改革和社會穩(wěn)定的關(guān)系，這也是美國建國初期政治體制轉(zhuǎn)換給予我們的最大啟示。

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