★ 譚 毅

公共危機(jī)是指其出現(xiàn)和爆發(fā)嚴(yán)重影響社會(huì)的正常運(yùn)作，對(duì)生命、財(cái)產(chǎn)、環(huán)境等造成的威脅和損害超出政府的常態(tài)管理能力，要求政府和社會(huì)采取非常措施進(jìn)行管理應(yīng)對(duì)的一種緊急事件或緊急狀態(tài)。危機(jī)管理是一種有組織、有計(jì)劃、持續(xù)動(dòng)態(tài)的管理過(guò)程，是針對(duì)潛在的或者當(dāng)前的危機(jī)，在危機(jī)發(fā)展的不同階段采取的一系列控制行為，以期有效地預(yù)防、處理及消除危機(jī)。本文擬從三種視角研究非營(yíng)利組織在公共危機(jī)管理中的作用。

一、比較優(yōu)勢(shì)視角下非營(yíng)利組織在公共危機(jī)管理中的作用

一般認(rèn)為，在危機(jī)管理中，政府是主導(dǎo)，非營(yíng)利組織起輔助和補(bǔ)充作用。政府和非營(yíng)利組織因?yàn)榫哂胁煌馁Y源、組織和社會(huì)優(yōu)勢(shì)，在參與危機(jī)管理中的目標(biāo)、中立性、活動(dòng)區(qū)域、行政決策過(guò)程、資源渠道以及危機(jī)管理手段上都有著各自的特點(diǎn)。（見(jiàn)下表）

政府與非營(yíng)利組織參與公共危機(jī)管理的異同

來(lái)源：《危機(jī)管理 轉(zhuǎn)型期中國(guó)面臨的挑戰(zhàn)》第137-138頁(yè)，有改動(dòng)。

由上面的比較可以看出，政府作為國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)和公共事務(wù)管理者在公共危機(jī)管理中起主導(dǎo)作用，但由于其結(jié)構(gòu)、權(quán)力的局限，其參與公共危機(jī)管理成本高昂、資源汲取能力受財(cái)政能力限制，其權(quán)力觸角難以全面觸及社會(huì)最底層，當(dāng)大型公共危機(jī)事件發(fā)生時(shí)，僅靠政府力量難以全面有效地管理危機(jī)。公共危機(jī)管理領(lǐng)域的“政府失靈”對(duì)非營(yíng)利組織的介入提出了要求。與政府組織相比較，除了本身結(jié)構(gòu)的開(kāi)放性、網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)優(yōu)勢(shì)外，非營(yíng)利組織在公共危機(jī)管理中有貼近民眾、維護(hù)社會(huì)公平、專(zhuān)業(yè)性?xún)?yōu)勢(shì)、靈活性?xún)?yōu)勢(shì)。非營(yíng)利組織的這些優(yōu)勢(shì)為其在公共危機(jī)管理中發(fā)揮作用提供創(chuàng)造了有利條件?？傊C(jī)管理的社會(huì)合作體系也強(qiáng)調(diào)政府與非營(yíng)利組織的合作。

二、時(shí)序性視角下非營(yíng)利組織在公共危機(jī)管理中的作用

1.危機(jī)前

一是組織開(kāi)展教育培訓(xùn)。非營(yíng)利組織促進(jìn)全社會(huì)樹(shù)立正確的危機(jī)意識(shí)，協(xié)助政府建立全國(guó)性的危機(jī)管理教育和培訓(xùn)系統(tǒng)，協(xié)助政府開(kāi)展危機(jī)管理素質(zhì)教育，定期舉辦各種研討會(huì)，培訓(xùn)各類(lèi)專(zhuān)業(yè)人員，增強(qiáng)社會(huì)應(yīng)對(duì)能力。

二是收集傳播預(yù)警信息。非營(yíng)利組織利用其極其廣泛的社會(huì)觸角和成員基礎(chǔ)，在危機(jī)潛伏時(shí)期，大量收集信息，為危機(jī)的預(yù)警提供信息，起到防患于未然的作用。一方面，非營(yíng)利組織收集大量的信息提供給政府，與政府合作研究可能發(fā)生的公共危機(jī)，提出應(yīng)對(duì)建議。另一方面，非營(yíng)利組織向社會(huì)傳遞政府的政策信息和自己收集到的緊急狀況相關(guān)信息，減少政府層級(jí)傳遞、推諉扯皮、程序主義造成的延誤，使社會(huì)在最短的時(shí)間內(nèi)得到危機(jī)信息。

三是扶助弱勢(shì)群體，擴(kuò)大社會(huì)公平。部分非政府組織以社會(huì)中的弱勢(shì)群體或邊緣型群體為服務(wù)對(duì)象，募集社會(huì)資源進(jìn)行重新分配；推動(dòng)社會(huì)關(guān)注與幫助弱勢(shì)群體；能夠擴(kuò)大社會(huì)公平，提高社會(huì)民眾的滿(mǎn)意度，緩和社會(huì)矛盾，減少公共危機(jī)事件的發(fā)生。

2.危機(jī)中

一是動(dòng)員與整合社會(huì)資源和力量。公共危機(jī)事件大都牽涉面廣，一旦發(fā)生，單靠政府的力量難以充分動(dòng)員社會(huì)資源和力量參與到危機(jī)處理中。非營(yíng)利組織可以動(dòng)員和組織民間的人力、物力、財(cái)力，為公共危機(jī)事件的處理提供資源和力量的整合服務(wù)。

二是充當(dāng)政府與公民之間的溝通中介。在政府與公民之間架起溝通的橋梁，形成社會(huì)各界信息交流的網(wǎng)絡(luò)，幫助政府信息公開(kāi)，及時(shí)向政府傳達(dá)公民需求。利用本身的專(zhuān)業(yè)化優(yōu)勢(shì)，向社會(huì)解釋危機(jī)發(fā)生的原因及危害，并提出各種建議，增強(qiáng)民眾戰(zhàn)勝危機(jī)的信心和社會(huì)責(zé)任意識(shí)，形成萬(wàn)眾一心、抗擊危機(jī)的社會(huì)環(huán)境。

三是全面幫助處于公共危機(jī)中的社會(huì)成員。這種全面表現(xiàn)為幫扶對(duì)象的全面和幫扶內(nèi)容的全面。一方面，社會(huì)中有許多游弋在主流社會(huì)和行政管理邊緣的人，他們多為社會(huì)弱勢(shì)群體，來(lái)自政府的管理和關(guān)懷都十分缺乏，非營(yíng)利組織特別是草根組織可以發(fā)揮他們的作用，彌補(bǔ)政府行為的不足，使每個(gè)社會(huì)成員都得到必要的幫助。另一方面，面對(duì)危機(jī)，社會(huì)成員蒙受的可能不僅僅是物質(zhì)損失，更有心靈的創(chuàng)傷。因此，非營(yíng)利組織可以發(fā)揮自己的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，對(duì)危機(jī)中的社會(huì)成員進(jìn)行心理干預(yù)和疏導(dǎo)。

四是提供公民道德提升的機(jī)會(huì)。非營(yíng)利組織可以充分地使參與危機(jī)處理的成員在深層意識(shí)上達(dá)到共識(shí)，危機(jī)發(fā)生之時(shí)，許多具有公共意識(shí)和獻(xiàn)身精神的公民，可以通過(guò)參與非政府組織的工作來(lái)表達(dá)自己的內(nèi)心情感。相反，這種人們內(nèi)心的向善本能，這種神圣的情感一旦被納入政府動(dòng)員機(jī)制后，就喪失了其神圣性。雖然政府的強(qiáng)勢(shì)動(dòng)員模式非常有效，卻失去了最好的全民道德提升機(jī)會(huì)。

五是充當(dāng)國(guó)際支援的中介。非營(yíng)利組織可充分發(fā)揮其專(zhuān)業(yè)對(duì)口的優(yōu)勢(shì)，尋求國(guó)際支持，積極吸收更多的國(guó)際資源用于國(guó)內(nèi)危機(jī)管理；借鑒國(guó)內(nèi)外各種危機(jī)處理措施，積極為政府和公民提供預(yù)防和控制危機(jī)的知識(shí)，引進(jìn)有效的管理方法。

六是協(xié)助并監(jiān)督各級(jí)政府貫徹執(zhí)行有關(guān)危機(jī)管理的法律法規(guī)、方針政策。一方面，非營(yíng)利組織可以發(fā)揮其專(zhuān)業(yè)性和深入基層的優(yōu)勢(shì)，作為政府危機(jī)管理相關(guān)政策的執(zhí)行者；另一方面，非營(yíng)利組織也可作為中央與地方各級(jí)政府之間的中介，協(xié)調(diào)有關(guān)政策實(shí)施和監(jiān)督政策的落實(shí)。

七是提高危機(jī)管理成本意識(shí)。以“交易成本”（transaction cost）概念為支點(diǎn)，薩拉蒙對(duì)比分析了由政府和第三部門(mén)組織來(lái)提供公共物品的成本，認(rèn)為利用政府提供公共服務(wù)的交易成本會(huì)比第三部門(mén)高得多。政府機(jī)構(gòu)具有等級(jí)制組織的弱點(diǎn)，缺乏降低成本的內(nèi)在動(dòng)力。而第三部門(mén)主要以從社會(huì)各方募集來(lái)的資金為經(jīng)費(fèi)來(lái)源，在提供公共服務(wù)過(guò)程中需精打細(xì)算，其介入有利于將成本意識(shí)引入公共危機(jī)管理領(lǐng)域。

3.危機(jī)后

一是收集整理各種信息，全面分析危機(jī)產(chǎn)生的原因，為避免類(lèi)似危機(jī)的再次發(fā)生而向政府提供相關(guān)建議。

二是參與政府危機(jī)管理的評(píng)估工作。評(píng)估危機(jī)影響，協(xié)助政府確認(rèn)哪些人的利益受到損害，受損程度如何，以確保政府將資源集中到最需要的人群，確定危機(jī)后重建的優(yōu)先次序；評(píng)估政府已用的和現(xiàn)有的各種資源、政府在危機(jī)管理中的資源運(yùn)用績(jī)效；評(píng)估政府在危機(jī)管理中采取的措施對(duì)原有規(guī)劃的影響，為政府回歸常態(tài)管理提供建議。

三是協(xié)助開(kāi)展危機(jī)后救助與恢復(fù)重建。在做好危機(jī)中階段相關(guān)工作的基礎(chǔ)上，繼續(xù)全面幫助受危機(jī)損害的社會(huì)成員特別是弱勢(shì)群體。同時(shí)輔助政府幫扶企業(yè)，恢復(fù)正常的生產(chǎn)流通秩序和社會(huì)秩序，保障基本生活物資的供應(yīng)和社會(huì)的穩(wěn)定。

四是開(kāi)展危機(jī)教育。社會(huì)公眾的危機(jī)意識(shí)和危機(jī)應(yīng)對(duì)知識(shí)是成功的公共危機(jī)管理的重要資源。非營(yíng)利組織在危機(jī)結(jié)束后可以通過(guò)宣傳、培訓(xùn)等多種形式對(duì)公眾進(jìn)行樹(shù)立危機(jī)意識(shí)和有關(guān)各種災(zāi)難預(yù)防、應(yīng)急措施以及災(zāi)難后如何獲得各方援助等方面的教育。

三、整合視角下非營(yíng)利組織在危機(jī)管理中的作用

1.預(yù)警

由于其自身的特殊優(yōu)勢(shì)，非營(yíng)利組織對(duì)于公共危機(jī)有較高的預(yù)見(jiàn)能力。首先，許多NPO有直接接觸社會(huì)最底層的草根性質(zhì)，能夠事先覺(jué)察危機(jī)發(fā)生前的征兆，具有信息上的優(yōu)勢(shì)。其次，大多數(shù)NPO專(zhuān)注某一方面的社會(huì)問(wèn)題，提供專(zhuān)業(yè)的服務(wù)，所以其危機(jī)預(yù)警的專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，對(duì)專(zhuān)業(yè)問(wèn)題具有很強(qiáng)的敏感性，便于發(fā)現(xiàn)危機(jī)征兆。再次，NPO成員具有強(qiáng)烈的使命感，這使得它們能夠?qū)ξC(jī)的誘因保持持續(xù)的關(guān)注。

2.服務(wù)

非營(yíng)利組織在公共危機(jī)管理中發(fā)揮了大量的服務(wù)作用。它們不僅在危機(jī)中籌集資金、運(yùn)輸物資、維護(hù)秩序、提供關(guān)懷，而且在危機(jī)后也協(xié)助開(kāi)展援助和重建工作。服務(wù)作用具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，第一時(shí)間的救助。災(zāi)害事故發(fā)生后，在第一時(shí)間進(jìn)行應(yīng)急處置最為有效，可以防止事態(tài)擴(kuò)大，盡量減輕損失，而且越早越快越好。在實(shí)踐中，政府專(zhuān)業(yè)應(yīng)急人員到達(dá)事發(fā)現(xiàn)場(chǎng)，再快也需要一段時(shí)間，在這一段時(shí)間內(nèi)，由社區(qū)組織、志愿者組織或公民就近開(kāi)展自救互救，可以起到事半功倍的作用。第二，資源動(dòng)員。NPO植根社會(huì)基層，更貼近社會(huì)大眾，更熟悉和了解社會(huì)實(shí)際情況，而且它們的非官方身份在一些方面、一定條件下更容易開(kāi)展工作，在動(dòng)員社會(huì)各方面資源控制和戰(zhàn)勝危機(jī)方面有政府無(wú)法替代的作用。它們可以廣泛動(dòng)員政府財(cái)政體系之外民間的人力、物力資源，同時(shí)與政府、企業(yè)、媒體和公眾團(tuán)結(jié)一致，彌補(bǔ)政府的資源短缺。第三，專(zhuān)業(yè)性幫助。NPO擁有訓(xùn)練有素的專(zhuān)業(yè)人員，能夠提供專(zhuān)業(yè)性幫助，協(xié)助政府高效地應(yīng)對(duì)公共危機(jī)。第四，滿(mǎn)足特殊需要。危機(jī)的發(fā)生會(huì)帶來(lái)各方面的影響，從重大的生命財(cái)產(chǎn)到細(xì)微的情緒心理。政府在應(yīng)對(duì)危機(jī)中主要解決緊急重大的事件，必然會(huì)忽視許多細(xì)節(jié)。很多NPO恰好能在政府無(wú)暇顧及的方面發(fā)揮作用。

3.中介

非政府組織是聯(lián)系政府和社會(huì)各階層的有效中介，它具有“上下傳情”的中介功能。一方面，它能把政府應(yīng)對(duì)危機(jī)的政策措施和防治知識(shí)向社會(huì)傳達(dá)，幫助公眾消除恐慌心理，避免流言的產(chǎn)生和傳播，提高公眾應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的能力。另一方面，它又能整合公眾實(shí)際上報(bào)給政府，幫助政府收集民情民意，掌握有關(guān)危機(jī)管理的各方面信息，從而降低政府收集信息的成本，及時(shí)有效地防治公共危機(jī)。由此，NPO有利于形成社會(huì)各界信息交流平臺(tái)和網(wǎng)絡(luò)。

4.監(jiān)督

事實(shí)證明，僅僅依靠行政體系內(nèi)部的監(jiān)督是不夠的，否則容易出現(xiàn)隱瞞信息、推諉責(zé)任的現(xiàn)象。非營(yíng)利組織是非官方的獨(dú)立組織，它本著自己的使命感展開(kāi)活動(dòng)，能夠超越狹隘的視角，以公正的姿態(tài)監(jiān)督政府執(zhí)行公共危機(jī)管理的法律法規(guī)和方正政策。

5.宣傳教育

在危機(jī)應(yīng)對(duì)意識(shí)和知識(shí)宣傳上，非營(yíng)利組織有自己的優(yōu)勢(shì)。它可以充分利用自己的信息網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)，織扎根于社會(huì)基層、特定人群、所在社區(qū)的優(yōu)勢(shì)，使得自己所組織的防災(zāi)宣傳教育簡(jiǎn)便易行、因地制宜、貼近實(shí)際，更具針對(duì)性，更易于為特定群體所接受。

四、小結(jié)

以上這三種關(guān)于非營(yíng)利組織在公共危機(jī)管理中的作用的研究視角著眼點(diǎn)不同，各有優(yōu)劣。比較優(yōu)勢(shì)視角強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)作用和非營(yíng)利組織的不可替代優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)調(diào)后者對(duì)前者的必要補(bǔ)充關(guān)系，顯得十分宏觀而欠具體。時(shí)序性視角主要按照公共危機(jī)事件的發(fā)展進(jìn)程來(lái)研究非營(yíng)利組織在各個(gè)階段發(fā)揮的作用，層次分明，作用具體，可操作性強(qiáng)。整合視角提煉了時(shí)序性視角下非營(yíng)利組織的作用，是對(duì)NPO在公共危機(jī)管理中所能發(fā)揮作用的一個(gè)綜合和籠統(tǒng)概括，較比較優(yōu)勢(shì)視角具體，比時(shí)序性視角含糊。因此，在研究中，要根據(jù)實(shí)際需要，選擇相應(yīng)的研究視角。