□ 王培劍

提出議案是代表行使代議職能，表達(dá)民意的重要方式。為做好代表議案工作，發(fā)揮代表作用，全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議2005年6月原則同意了《全國(guó)人民代表大會(huì)代表議案處理辦法》（下簡(jiǎn)稱《辦法》），對(duì)代表議案處理制度作了較為詳盡的規(guī)定。

鑒于審議代表議案的實(shí)質(zhì)性工作是由各專門委員會(huì)擔(dān)當(dāng)?shù)?，本文以《辦法》規(guī)定的處理制度為基礎(chǔ)，通過(guò)考察2005年以來(lái)專門委員會(huì)代表議案審議結(jié)果報(bào)告及審議意見(jiàn)被采納的情況，對(duì)代表議案處理制度與運(yùn)作績(jī)效作一簡(jiǎn)要的介紹與評(píng)析。

一、征求意見(jiàn)與調(diào)查研究

專門委員會(huì)接到全國(guó)人大主席團(tuán)交付審議的代表議案后，按照《辦法》規(guī)定，制訂工作方案，征求有關(guān)部門、提議案代表的意見(jiàn)，展開(kāi)調(diào)研工作。

1.征求有關(guān)部門意見(jiàn)

《辦法》規(guī)定，代表議案涉及需要先征求有關(guān)機(jī)關(guān)、組織意見(jiàn)，再進(jìn)行審議的問(wèn)題時(shí)，應(yīng)當(dāng)將代表議案交由有關(guān)部門研究。有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)在大會(huì)閉會(huì)之日起至遲不超過(guò)六個(gè)月內(nèi)提出意見(jiàn)。

2010年財(cái)經(jīng)委員會(huì)審議結(jié)果報(bào)告就提到，財(cái)經(jīng)委員會(huì)在全國(guó)人大會(huì)議結(jié)束后不久即召開(kāi)會(huì)議，邀請(qǐng)國(guó)務(wù)院24個(gè)部門和全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)的負(fù)責(zé)同志，商議議案辦理工作，委托相關(guān)部門提出初步建議。除了法律委員會(huì)，其他專門委員會(huì)都會(huì)在報(bào)告的開(kāi)頭部分明確提到征求有關(guān)部門意見(jiàn)的情況，并在審議意見(jiàn)部分說(shuō)明有關(guān)部門對(duì)特定議案的意見(jiàn)反饋情況。

專門委員會(huì)可以借此了解代表議案所涉立法項(xiàng)目所處的狀態(tài)（如所涉立法項(xiàng)目有關(guān)部門已經(jīng)起草完成、正在起草、調(diào)查研究等）及有關(guān)部門對(duì)代表議案的意見(jiàn)（如草案已反映或吸收代表議案建議的內(nèi)容，有關(guān)部門贊同代表所提建議同意啟動(dòng)調(diào)研起草等），也可有針對(duì)性地向有關(guān)部門提出如何對(duì)待代表議案的建議。

2.征求代表的意見(jiàn)

《辦法》規(guī)定，專門委員會(huì)審議代表議案時(shí)，應(yīng)邀請(qǐng)議案領(lǐng)銜人列席會(huì)議、發(fā)表意見(jiàn)；還可以采取邀請(qǐng)?zhí)嶙h案人參加立法調(diào)研、座談等多種方式，加強(qiáng)聯(lián)系與溝通，聽(tīng)取提議案人對(duì)議案處理的意見(jiàn)。這與《辦法》通過(guò)之前是不同的。2010年法律委員會(huì)審議結(jié)果報(bào)告就提到邀請(qǐng)領(lǐng)銜代表參加座談會(huì)和有關(guān)問(wèn)題調(diào)研、向領(lǐng)銜代表發(fā)函征求意見(jiàn)或當(dāng)面交換意見(jiàn)、電話溝通聯(lián)系等多種方式，聽(tīng)取代表意見(jiàn)。

征求代表意見(jiàn)，使專門委員會(huì)對(duì)代表議案有更準(zhǔn)確的理解，也使代表對(duì)議案所涉問(wèn)題有更加深入的了解，并對(duì)議案的最終處理發(fā)揮一定的影響，有利于代表認(rèn)同專門委員會(huì)的審議意見(jiàn)。

3.調(diào)查研究

在辦理代表議案的過(guò)程中，專門委員會(huì)根據(jù)需要作一些調(diào)研工作。這些調(diào)研工作大體可分為三類：（1）專門委員會(huì)對(duì)已進(jìn)入立法審議階段或正在負(fù)責(zé)起草的代表議案所涉及的立法項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)研工作。這類調(diào)研不是專為處理代表議案而進(jìn)行的，但可就代表提出的建議作有針對(duì)性的調(diào)研，以回應(yīng)代表議案。2010年法律委員會(huì)審議結(jié)果報(bào)告提到，法制工作委員會(huì)正抓緊就突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法修改的有關(guān)問(wèn)題開(kāi)展調(diào)研，就屬此例。（2）專門委員會(huì)進(jìn)行執(zhí)法調(diào)研，對(duì)代表議案進(jìn)行研究。2010年內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)開(kāi)展老年人權(quán)益保障法執(zhí)法調(diào)研，對(duì)代表要求修改老年人權(quán)益保障法的議案進(jìn)行回應(yīng)。執(zhí)法調(diào)研是專門委員會(huì)的常規(guī)監(jiān)督事項(xiàng)，不是專為辦理代表議案而進(jìn)行的，但可以與辦理代表議案相結(jié)合。（3）專門委員會(huì)對(duì)代表議案涉及的立法項(xiàng)目進(jìn)行專門調(diào)研。2010年外事委員會(huì)為辦理修改外國(guó)人入境出境管理法、制定海洋基本法和陸地邊境管理法的代表議案，先后赴沿邊、沿海省區(qū)市開(kāi)展調(diào)研。教科文衛(wèi)委員會(huì)針對(duì)300多名代表提出的關(guān)于制定煙草危害預(yù)防控制法、煙害防治法和公共場(chǎng)所禁煙法的議案開(kāi)展了專題調(diào)研。

通過(guò)調(diào)查研究，專門委員會(huì)可以收集第一手材料，為審議議案并提出適當(dāng)?shù)慕ㄗh提供依據(jù)。

二、專門委員會(huì)開(kāi)會(huì)審議并向全國(guó)人大常委會(huì)提出審議結(jié)果報(bào)告

完成準(zhǔn)備工作之后，專門委員會(huì)提出處理意見(jiàn)，然后召開(kāi)全體會(huì)議對(duì)處理意見(jiàn)進(jìn)行審議，并形成《關(guān)于代表提出的議案的審議意見(jiàn)》文本。以《審議意見(jiàn)》文本為基礎(chǔ)，各專門委員會(huì)在年底的二次常委會(huì)會(huì)議上（分別是10月和12月）向全國(guó)人大常委會(huì)提出審議結(jié)果報(bào)告。

《辦法》規(guī)定專門委員會(huì)審議代表議案時(shí)，應(yīng)邀請(qǐng)議案領(lǐng)銜人列席會(huì)議、發(fā)表意見(jiàn)。該條款的意思當(dāng)是專門委員會(huì)開(kāi)會(huì)審議代表議案時(shí)，應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)領(lǐng)銜人列席會(huì)議，發(fā)表意見(jiàn)。這種做法符合正當(dāng)程序的要求。但審議結(jié)果報(bào)告甚少提到代表參加專門委員會(huì)審議會(huì)議的情況。只有2005年財(cái)經(jīng)委員會(huì)、外事委員會(huì)審議結(jié)果報(bào)告提到領(lǐng)銜代表參加審議會(huì)議。單就報(bào)告來(lái)看，可以認(rèn)為專門委員會(huì)沒(méi)有再邀請(qǐng)領(lǐng)銜代表參加審議會(huì)議。如果是這樣，可能是因?yàn)樵谡{(diào)研與征求代表意見(jiàn)的過(guò)程中，領(lǐng)銜代表已有比較充分的參與和表達(dá)意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，專門委員會(huì)認(rèn)為他們不再有參加會(huì)議的必要。但對(duì)議案最終的處理決定是經(jīng)過(guò)審議會(huì)議才作出的，在場(chǎng)參與可以使代表發(fā)揮影響，因而有獨(dú)立的意義。當(dāng)然另一種可能是專門委員會(huì)邀請(qǐng)領(lǐng)銜代表參加審議會(huì)議，但沒(méi)有在報(bào)告中提及。

除了代表議案數(shù)量較少的外事、華僑、民族委員會(huì)外，其他專門委員會(huì)都會(huì)根據(jù)代表議案的情況，作出不同的分類處理。就法律議案而言，大體上可分為以下六類：

2005～2011年歷屆全國(guó)人大代表議案情況表[1]

（1）代表議案涉及的法律已經(jīng)由全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)或已提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議。專門委員會(huì)會(huì)說(shuō)明已通過(guò)的法律對(duì)代表議案中的建議有所規(guī)定，或吸收了代表議案中的某個(gè)或某些建議。全國(guó)人大常委會(huì)正在審議的法律案，專門委員會(huì)在審議結(jié)果報(bào)告中會(huì)說(shuō)明審次，及草案吸收代表議案所提建議的情況；（2）代表議案涉及的立法項(xiàng)目已列入本屆全國(guó)人大常委會(huì)的立法規(guī)劃，正由有關(guān)部門起草或者研究，建議起草單位認(rèn)真研究吸收代表議案的具體意見(jiàn)；（3）某些議案涉及的問(wèn)題需要立法調(diào)整，建議列入下一屆立法規(guī)劃或立法計(jì)劃，由相關(guān)部門展開(kāi)立法調(diào)研、做好法案起草工作；（4）某些議案涉及的立法項(xiàng)目立法條件不成熟，建議進(jìn)一步調(diào)查研究，不列入立法規(guī)劃或立法計(jì)劃；（5）代表議案涉及的立法項(xiàng)目，現(xiàn)行法律已有規(guī)定，建議國(guó)務(wù)院及有關(guān)部門加強(qiáng)相關(guān)法律的宣傳和實(shí)施；（6）代表議案涉及的立法項(xiàng)目，建議國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門制定或修改有關(guān)行政法規(guī)、規(guī)章或?qū)嵤┺k法解決議案所提問(wèn)題。

從審議結(jié)果報(bào)告可見(jiàn)，專門委員會(huì)從未提出將代表議案列入全國(guó)人大或常委會(huì)會(huì)議議程的建議，盡管《辦法》規(guī)定，對(duì)于切實(shí)可行的代表議案，應(yīng)當(dāng)建議列入會(huì)議議程，盡管許多代表議案附有法律草案文本，有一些質(zhì)量也很高，具備列入會(huì)議議程審議的條件。自1991年全國(guó)人大常委會(huì)制定立法規(guī)劃以來(lái)，我國(guó)立法走的是先進(jìn)立法規(guī)劃與立法計(jì)劃，而后才進(jìn)全國(guó)人大或常委會(huì)會(huì)議議程的路徑?！掇k法》雖然旨在加強(qiáng)代表的作用，該條款也意在提高代表立法議案的作用，但在我國(guó)目前的立法思路下，沒(méi)能得到施行。

三、全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)專門委員會(huì)審議結(jié)果報(bào)告的處理

專門委員會(huì)在全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議上作審議結(jié)果報(bào)告后，按慣例全國(guó)人大常委會(huì)第二天就予以表決通過(guò)，未見(jiàn)分組審議的報(bào)道。全國(guó)人大常委會(huì)聽(tīng)取、表決通過(guò)報(bào)告可以說(shuō)純粹是一道程序。

專門委員會(huì)是協(xié)助全國(guó)人大及常委會(huì)進(jìn)行工作的機(jī)構(gòu)，具有審議權(quán)能，但審議意見(jiàn)要產(chǎn)生效力，必須由全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)。全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)審議結(jié)果報(bào)告，就是作出了如何處理代表議案的決定，具有法律拘束力，報(bào)告對(duì)代表議案的處理意見(jiàn)就產(chǎn)生相應(yīng)的法律后果。如提出列入全國(guó)人大或常委會(huì)會(huì)議議程的，就應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)審議程序。如提出列入立法規(guī)劃或立法計(jì)劃，就應(yīng)當(dāng)將之列入立法規(guī)劃或立法計(jì)劃之中。

不過(guò)，從實(shí)際情況來(lái)看，全國(guó)人大常委會(huì)并沒(méi)有將審議結(jié)果報(bào)告當(dāng)做有法律約束力的文件。以專門委員會(huì)列入立法計(jì)劃的建議為例[2]。專門委員會(huì)有時(shí)會(huì)直接建議列入第二年的立法計(jì)劃，有時(shí)則籠統(tǒng)地建議列入立法計(jì)劃。從2008到2010年，各專門委員會(huì)明確提出列入第二年立法計(jì)劃的代表議案涉及的立法項(xiàng)目共6項(xiàng)（其中3項(xiàng)為規(guī)劃內(nèi)項(xiàng)目），只有1項(xiàng)規(guī)劃內(nèi)項(xiàng)目被列入第二年立法計(jì)劃，且是預(yù)備項(xiàng)目。專門委員會(huì)建議列入立法計(jì)劃的立法項(xiàng)目實(shí)際上或者已經(jīng)由有關(guān)機(jī)關(guān)起草完成，或者認(rèn)為有關(guān)機(jī)關(guān)能夠在本年度或下一年度起草完成，具備列入下一年度會(huì)議議程審議的條件。但專門委員會(huì)的建議并沒(méi)有得到應(yīng)有的考量，更不用說(shuō)籠統(tǒng)建議列入立法計(jì)劃的情形了。可以看出，全國(guó)人大常委會(huì)將其審議通過(guò)的報(bào)告看做是對(duì)代表進(jìn)行工作交代的沒(méi)有拘束力的文件。

四、改進(jìn)專門委員會(huì)對(duì)代表議案的處理制度

從上文可見(jiàn)，專門委員會(huì)代表議案處理制度還存在一些有待改進(jìn)的問(wèn)題。為此，筆者提出下述建議：

1.審議結(jié)果報(bào)告應(yīng)明確提到邀請(qǐng)領(lǐng)銜代表列席會(huì)議、發(fā)表意見(jiàn)的情況。征求代表意見(jiàn)與正式列席會(huì)議、發(fā)表意見(jiàn)，其意義并不相同。如果專門委員會(huì)沒(méi)有邀請(qǐng)領(lǐng)銜代表列席審議會(huì)議、發(fā)表意見(jiàn)的，應(yīng)當(dāng)按《辦法》規(guī)定進(jìn)行。如果邀請(qǐng)領(lǐng)銜代表列席會(huì)議的，應(yīng)當(dāng)在審議結(jié)果報(bào)告之中說(shuō)明，并說(shuō)明領(lǐng)銜代表對(duì)其議案處理意見(jiàn)的態(tài)度。

2.對(duì)附有成熟的法律草案的代表議案提出列入會(huì)議議程的建議機(jī)關(guān)議案一經(jīng)提出，就可以被列入會(huì)議議程，很大程度上是因?yàn)榻?jīng)過(guò)事先的協(xié)調(diào)工作，法律草案已十分成熟，具備進(jìn)入立法審議程序的客觀條件。同理，如果代表議案所涉及的立法項(xiàng)目立法時(shí)機(jī)成熟，所附的法律草案也有較高的質(zhì)量，專門委員會(huì)完全可以提出列入會(huì)議議程的建議。2007年，全國(guó)人大法工委就曾以江必新代表在該年度領(lǐng)銜提出的《關(guān)于修改民事訴訟法以解決“執(zhí)行難”、“申訴難”的議案》為基礎(chǔ)形成最終的民事訴訟法修正案草案，并于當(dāng)年審議通過(guò)成為法律（該法修改列入十屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃和2007年立法計(jì)劃）[3]。隨著代表立法能力的提升，附有高質(zhì)量的法律草案的代表議案已非罕見(jiàn)[4]，專門委員會(huì)應(yīng)當(dāng)突破樊籬，直接建議將代表議案列入全國(guó)人大或常委會(huì)會(huì)議議程。全國(guó)人大常委會(huì)也有必要及時(shí)調(diào)整立法思路，將具備審議條件的代表議案列入會(huì)議議程。

3.明確審議結(jié)果報(bào)告的地位

審議代表議案是專門委員會(huì)接受全國(guó)人大主席團(tuán)分派而承擔(dān)的職責(zé)。鑒于全國(guó)人大會(huì)期短，無(wú)法處理這些事務(wù)，由全國(guó)人大常委會(huì)審議并通過(guò)結(jié)果報(bào)告。專門委員會(huì)通過(guò)調(diào)研、征求意見(jiàn)，提出相關(guān)建議，是為常委會(huì)處理代表議案提供決策依據(jù)。常委會(huì)審議通過(guò)報(bào)告，表明其認(rèn)可專門委員會(huì)的處理工作與相關(guān)建議，并作出相應(yīng)的決策，因而具有法律效力。常委會(huì)應(yīng)當(dāng)執(zhí)行專門委員會(huì)審議結(jié)果報(bào)告。建議列入會(huì)議議程的，應(yīng)當(dāng)列入會(huì)議議程。建議列入立法計(jì)劃的，應(yīng)當(dāng)列入立法計(jì)劃。

注釋：

[1]參見(jiàn)全國(guó)人大常委會(huì)刊登的2005～2011年歷屆全國(guó)人大主席團(tuán)審議通過(guò)的《關(guān)于代表提出議案處理意見(jiàn)的報(bào)告》。2005、2006年報(bào)告提到了附有法律草案文本的議案數(shù)，但此后不再有相關(guān)數(shù)據(jù)。

[2]立法規(guī)劃是新一屆全國(guó)人大常委會(huì)在成立的第一年制定的，從代議制原理來(lái)看，上一屆人大常委會(huì)對(duì)立法工作的安排不能拘束下一屆人大常委會(huì)，下一屆全國(guó)人大常委會(huì)不必采納審議報(bào)告的相應(yīng)建議。

[3]張飛天：載《中國(guó)人大》2007年第18期，第48～49頁(yè)。

[4]如2011年《關(guān)于第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議代表提出議案處理意見(jiàn)的報(bào)告》提到，一些代表提出了質(zhì)量較高的法律草案文本。