□ 朱恒順

在我們國(guó)家的政權(quán)組織體系中，憲法、國(guó)務(wù)院組織法、地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法、人民法院組織法、人民檢察院組織法對(duì)行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)上下級(jí)之間的關(guān)系都有明確規(guī)定，但沒(méi)有對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)上下級(jí)的關(guān)系作出規(guī)定。從上個(gè)世紀(jì)80年代初起，彭真同志在其一系列論述中，對(duì)上下級(jí)人大及其常委會(huì)之間的關(guān)系進(jìn)行了多次闡述。此后，實(shí)務(wù)部門(mén)和學(xué)界在實(shí)踐中對(duì)其繼續(xù)進(jìn)行探討研究，基本上都認(rèn)為將上下級(jí)人大及其常委會(huì)的關(guān)系定位為“監(jiān)督、聯(lián)系、指導(dǎo)”是比較科學(xué)的。但問(wèn)題的實(shí)質(zhì)不在于從理論上如何定位，而在于在實(shí)踐中如何理清、把握和科學(xué)構(gòu)建上下級(jí)人大及其常委會(huì)之間的關(guān)系，從而提高人大工作水平，充分發(fā)揮人民代表大會(huì)制度的作用。本文擬結(jié)合2010年和2011年全國(guó)人大和各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人大及其常委會(huì)內(nèi)務(wù)司法方面的工作，對(duì)如何進(jìn)一步準(zhǔn)確定位、把握全國(guó)人大和省級(jí)人大及其專門(mén)委員會(huì)的關(guān)系，對(duì)全國(guó)人大和省級(jí)人大及其專門(mén)委員會(huì)的關(guān)系作進(jìn)一步探討。

根據(jù)憲法和相關(guān)法律，全國(guó)人大各專門(mén)委員會(huì)受全國(guó)人民代表大會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，在全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)議閉會(huì)期間，各專門(mén)委員會(huì)受全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。各省級(jí)人大專門(mén)委員會(huì)受本省（自治區(qū)、直轄市）人民代表大會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，在本?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人民代表大會(huì)會(huì)議閉會(huì)期間，受本?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。在工作實(shí)踐中，人民代表大會(huì)及其常委會(huì)在內(nèi)務(wù)司法、財(cái)政經(jīng)濟(jì)、教育科技文化衛(wèi)生、環(huán)境資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等專業(yè)性領(lǐng)域的工作中，主要是由專門(mén)委員會(huì)來(lái)組織、承辦、實(shí)施和開(kāi)展。但各專門(mén)委員會(huì)開(kāi)展的工作，則可分為兩類，一類是列入代表大會(huì)或其常委會(huì)工作日程的，第二類是各專門(mén)委員會(huì)根據(jù)代表大會(huì)及其常委會(huì)有關(guān)規(guī)劃、計(jì)劃、文件精神，依據(jù)憲法和法律規(guī)定開(kāi)展的、但是沒(méi)有列入當(dāng)年度代表大會(huì)或其常委會(huì)工作日程的，而從廣義上講，仍屬于本年度本級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)工作中的內(nèi)容。為了論述方便，本文從廣義的角度，來(lái)列舉、闡述全國(guó)人大和省級(jí)人大及其專門(mén)委員會(huì)的有關(guān)工作，即不明確區(qū)分代表大會(huì)的工作、常委會(huì)的工作和專門(mén)委員會(huì)自行安排的工作，而將其一并列入本級(jí)人大(或者其常委會(huì))的工作。

一、2010年、2011年全國(guó)人大和各省（自治區(qū)、直轄市）人大常委會(huì)內(nèi)務(wù)司法工作

2010年全國(guó)人大常委會(huì)在內(nèi)務(wù)司法方面的立法工作主要包括：行政監(jiān)察法(修正案)、人民調(diào)解法、保守國(guó)家秘密法（修訂）、村民委員會(huì)組織法（修訂）、社會(huì)救助法、志愿服務(wù)法等[1]；監(jiān)督工作主要包括：婦女權(quán)益保障法執(zhí)法檢查，聽(tīng)取和審議國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)道路交通安全管理工作情況的報(bào)告，聽(tīng)取和審議最高人民法院關(guān)于民事審判工作的報(bào)告，最高人民檢察院關(guān)于研究落實(shí)全國(guó)人大常委會(huì)審議意見(jiàn)改進(jìn)瀆職侵權(quán)檢察工作情況的報(bào)告，老年人權(quán)益保障法執(zhí)法調(diào)研，“五五普法決議”、禁毒法、監(jiān)獄法實(shí)施情況調(diào)研等[2]。

2010年各省級(jí)人大常委會(huì)在內(nèi)務(wù)司法方面的立法工作因省而異，主要涉及消防、殘疾人保障、未成年人保護(hù)、集體合同、企業(yè)工資集體協(xié)商、企業(yè)民主管理、志愿服務(wù)、老年人權(quán)益保障、就業(yè)促進(jìn)、社會(huì)治安綜合治理等方面。立法項(xiàng)目的數(shù)量上也有較大差異，有的省份涉及立法項(xiàng)目達(dá)七八項(xiàng)，比如江蘇、寧夏、內(nèi)蒙古、安徽等省區(qū)；有的則只有一兩項(xiàng)，比如遼寧、湖南、江西等。2010年各省級(jí)人大常委會(huì)在內(nèi)務(wù)司法方面的監(jiān)督工作則有較強(qiáng)的相通性，首先，各省級(jí)人大常委會(huì)都按照全國(guó)人大常委會(huì)要求開(kāi)展了婦女權(quán)益保障法執(zhí)法檢查；其次，絕大多數(shù)省級(jí)人大及其常委會(huì)都聽(tīng)取了“兩院”工作報(bào)告，而且聽(tīng)取的“兩院”工作報(bào)告內(nèi)容上也有較多相同之處。

2011年全國(guó)人大常委會(huì)在內(nèi)務(wù)司法方面的立法工作主要包括：道路交通安全法(修正案)、人民調(diào)解法、身份證法(修訂)、老年人權(quán)益保障法、慈善法、社會(huì)救助法、工會(huì)法(修訂)等[3]。2011年全國(guó)人大及其常委會(huì)在內(nèi)務(wù)司法方面的監(jiān)督工作主要包括：老年人權(quán)益保障法執(zhí)法檢查，聽(tīng)取和審議國(guó)務(wù)院關(guān)于“五五普法”情況專項(xiàng)報(bào)告，聽(tīng)取和審議最高人民法院和最高人民檢察院關(guān)于加強(qiáng)基層建設(shè)、促進(jìn)公正司（執(zhí)）法情況的專項(xiàng)報(bào)告，監(jiān)獄法執(zhí)法調(diào)研，禁毒工作情況調(diào)研，預(yù)防未成年人犯罪法執(zhí)法調(diào)研，婦女權(quán)益保障法執(zhí)法檢查后續(xù)監(jiān)督等等[4]。

2011年各省級(jí)人大常委會(huì)在內(nèi)務(wù)司法方面的立法工作主要涉及殘疾人保障、村民委員會(huì)選舉、加強(qiáng)法制宣傳教育、老年人權(quán)益保障、道路交通安全、社會(huì)治安綜合治理、未成年人保護(hù)、集體合同、企業(yè)工資集體協(xié)商、企業(yè)民主管理等等方面；監(jiān)督工作主要涉及聽(tīng)取“兩院”專項(xiàng)工作報(bào)告、聽(tīng)取政府關(guān)于“五五”普法情況的報(bào)告、老年人權(quán)益保障法執(zhí)法檢查、殘疾人保障法執(zhí)法檢查、道路交通安全法執(zhí)法檢查等等。

二、2010年、2011年各省級(jí)人大常委會(huì)內(nèi)務(wù)司法工作的主要特點(diǎn)

（一）在立法方面，省級(jí)人大常委會(huì)立法對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)立法有“追隨性”特點(diǎn)

這主要體現(xiàn)在上位法的制定和修改對(duì)下位法的影響上。全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法活動(dòng)對(duì)省級(jí)人大及其常委會(huì)立法主要有兩種影響：一是法律要求省級(jí)人大及其常委會(huì)制定新的地方性法規(guī)；二是對(duì)已有地方性法規(guī)進(jìn)行修改。2010年、2011年各省級(jí)人大常委會(huì)內(nèi)務(wù)司法方面的立法項(xiàng)目，許多與最近幾年全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法有關(guān)。比如，2008年4月，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)殘疾人保障法進(jìn)行了修訂，2010年有9個(gè)省級(jí)人大常委會(huì)立法項(xiàng)目中涉及殘疾人保障地方性法規(guī)修改（見(jiàn)附表一）；2008年10月，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了修訂后的消防法，2010年，有19個(gè)省級(jí)人大常委會(huì)立法項(xiàng)目中涉及消防地方性法規(guī)修改（見(jiàn)附表二）；另外，2006年12月全國(guó)人大常委會(huì)修改了未成年人保護(hù)法，在2008年和2009年有十幾?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）制定或修訂了本地未成年人保護(hù)地方性法規(guī)后，2010年有10個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）人大常委會(huì)立法項(xiàng)目中涉及制訂或修訂本地未成年人保護(hù)地方性法規(guī)（見(jiàn)附表三）。2011年，各省級(jí)人大常委會(huì)立法項(xiàng)目也呈現(xiàn)出這一特點(diǎn)[5]（見(jiàn)附表四、附表五）。

附表一：2010年各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人大常委會(huì)立法項(xiàng)目一

附表二：2010年各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人大常委會(huì)立法項(xiàng)目二

附表三：2010年各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人大常委會(huì)立法項(xiàng)目三

附表四：2011年各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人大常委會(huì)立法項(xiàng)目一

附表五：2011年各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人大常委會(huì)立法項(xiàng)目二

同時(shí)，在部分立法項(xiàng)目上，各省級(jí)人大常委會(huì)之間也呈現(xiàn)出一定的相互借鑒性，比如，在集體合同、企業(yè)工資集體協(xié)商、企業(yè)民主管理有關(guān)的地方法規(guī)、志愿服務(wù)地方性法規(guī)方面，都是個(gè)別省份率先制定地方性法規(guī)，其他?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）陸續(xù)學(xué)習(xí)借鑒，開(kāi)始制定本地有關(guān)地方性法規(guī)（見(jiàn)附表六）。

附表六：2010年各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人大常委會(huì)立法項(xiàng)目三

（二）在監(jiān)督工作上，全國(guó)人大常委會(huì)和省級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督項(xiàng)目有相當(dāng)?shù)慕菩?/p>

首先，在最近幾年，全國(guó)人大常委會(huì)和各省級(jí)人大常委會(huì)都聽(tīng)取“兩院”專項(xiàng)工作報(bào)告，把對(duì)“兩院”的監(jiān)督作為經(jīng)常性項(xiàng)目，而且，在聽(tīng)取的監(jiān)督報(bào)告內(nèi)容上，全國(guó)人大常委會(huì)和各省級(jí)人大常委會(huì)也有諸多相同之處。比如，2009年10月，全國(guó)人大常委會(huì)聽(tīng)取了最高人民法院關(guān)于加強(qiáng)民事執(zhí)行工作、維護(hù)法制權(quán)威和司法公正情況的報(bào)告和最高人民檢察院關(guān)于加強(qiáng)瀆職侵權(quán)檢察工作、促進(jìn)依法行政和公正司法情況的報(bào)告；2010年10月，全國(guó)人大常委會(huì)第十七次會(huì)議聽(tīng)取了最高人民法院關(guān)于民事審判工作的報(bào)告和最高人民檢察院關(guān)于改進(jìn)瀆職侵權(quán)檢察工作情況的報(bào)告。而2010年各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人大常委會(huì)都聽(tīng)取“兩院”專項(xiàng)工作報(bào)告的內(nèi)容與全國(guó)人大常委會(huì)在2009、2010年兩年聽(tīng)取的報(bào)告內(nèi)容有較強(qiáng)的相同性（參見(jiàn)附表七）。

附表七：2010年省級(jí)人大常委會(huì)聽(tīng)取“兩院”專項(xiàng)報(bào)告和“兩院”監(jiān)督內(nèi)容

涉及“兩院”監(jiān)督項(xiàng)目省（自治區(qū)、直轄市）河北山西內(nèi)蒙古遼寧吉林黑龍江上海江蘇浙江安徽福建江西山東河南湖北廣東湖南海南聽(tīng)取法院民事審判工作情況報(bào)告開(kāi)展民事訴訟法執(zhí)法檢查和推進(jìn)預(yù)防職務(wù)犯罪工作行動(dòng)聽(tīng)取自治區(qū)高級(jí)法院關(guān)于法官隊(duì)伍建設(shè)情況的報(bào)告、自治區(qū)檢察院關(guān)于全區(qū)基層檢察院建設(shè)情況的報(bào)告對(duì)法院民事執(zhí)行工作情況開(kāi)展專項(xiàng)檢查，跟蹤檢查《關(guān)于加強(qiáng)人民檢察院對(duì)訴訟活動(dòng)法律監(jiān)督工作的決議》落實(shí)情況聽(tīng)取和審議省法院關(guān)于全省審判機(jī)關(guān)審判工作情況的報(bào)告，聽(tīng)取和審議省檢察院關(guān)于全省檢察機(jī)關(guān)查辦和預(yù)防瀆職侵權(quán)工作情況的報(bào)告跟蹤監(jiān)督《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民法院民商事案件執(zhí)行工作的決定》《關(guān)于加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的決定》貫徹落實(shí)情況跟蹤監(jiān)督《關(guān)于加強(qiáng)人民檢察院法律監(jiān)督工作的決議》執(zhí)行情況，聽(tīng)取市檢察院關(guān)于反瀆職侵權(quán)工作情況的報(bào)告聽(tīng)取省法院關(guān)于刑事審判工作情況的報(bào)告，和省檢察院關(guān)于刑事審判法律監(jiān)督工作情況報(bào)告聽(tīng)取和審議行政審判、行政復(fù)議法、行政訴訟法實(shí)施情況報(bào)告，聽(tīng)取關(guān)于加強(qiáng)全省法院民事執(zhí)行工作的決定落實(shí)情況報(bào)告，聽(tīng)取刑事訴訟法律監(jiān)督工作情況報(bào)告聽(tīng)取和審議全省法院民事執(zhí)行工作情況的報(bào)告，全省檢察機(jī)關(guān)訴訟法律監(jiān)督工作情況的報(bào)告聽(tīng)取省市級(jí)法院關(guān)于民事審判工作情況報(bào)告和省檢察院關(guān)于刑事審判監(jiān)督工作報(bào)告聽(tīng)取省市級(jí)法院關(guān)于貫徹落實(shí)人民陪審員制度工作情況的報(bào)告，開(kāi)展《省人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)對(duì)訴訟活動(dòng)的法律監(jiān)督工作的決議》執(zhí)行情況檢查聽(tīng)取省高級(jí)法院關(guān)于商事審判工作報(bào)告，聽(tīng)取省檢察院關(guān)于全省檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展反瀆職侵權(quán)工作情況的報(bào)告聽(tīng)取省高級(jí)法院、省檢察院關(guān)于切實(shí)改進(jìn)民事執(zhí)行工作和反瀆職侵權(quán)檢察工作的專項(xiàng)工作報(bào)告聽(tīng)取和審議人民法院實(shí)施行政訴訟法情況的報(bào)告，對(duì)貫徹省人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的決定執(zhí)行情況進(jìn)行調(diào)研，視察省檢察機(jī)關(guān)反瀆職侵權(quán)工作情況聽(tīng)取和審議省高級(jí)法院關(guān)于民商事審判工作情況報(bào)告，聽(tīng)取和審議省人民檢察院關(guān)于對(duì)訴訟活動(dòng)法律監(jiān)督工作情況的報(bào)告就全省檢察機(jī)關(guān)對(duì)訴訟活動(dòng)法律監(jiān)督工作進(jìn)行專題調(diào)研聽(tīng)取和審議省高級(jí)人民法院關(guān)于民事審判工作的報(bào)告，聽(tīng)取和審議省人民檢察院關(guān)于民事審判法律監(jiān)督工作的報(bào)告

?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）涉及“兩院”監(jiān)督項(xiàng)目重慶四川貴州云南西藏陜西聽(tīng)取和審議市高級(jí)法院、市人民檢察院關(guān)于進(jìn)一步完善和落實(shí)內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)的報(bào)告聽(tīng)取和審議省高院加強(qiáng)司法調(diào)解、推動(dòng)構(gòu)建大調(diào)解體系情況的報(bào)告，聽(tīng)取和審議省檢察院關(guān)于全省檢察機(jī)關(guān)查辦瀆職侵權(quán)案件情況的報(bào)告聽(tīng)取和審議省人民檢察院關(guān)于查辦和預(yù)防職務(wù)犯罪工作的情況報(bào)告聽(tīng)取和審議省高院關(guān)于開(kāi)展環(huán)境訴訟情況的報(bào)告，聽(tīng)取和審議省檢察院開(kāi)展訴訟活動(dòng)法律監(jiān)督工作情況報(bào)告對(duì)法院民事執(zhí)行工作進(jìn)行專題調(diào)研，對(duì)檢察機(jī)關(guān)反瀆職侵權(quán)工作情況進(jìn)行專題調(diào)研跟蹤檢查省高院對(duì)常委會(huì)民事執(zhí)行工作報(bào)告審議意見(jiàn)的落實(shí)情況，聽(tīng)取和審議省檢察院關(guān)于開(kāi)展訴訟監(jiān)督工作的報(bào)告甘肅聽(tīng)取和審議省高級(jí)法院關(guān)于開(kāi)展民事審判工作情況報(bào)告，聽(tīng)取和審議省檢察院關(guān)于開(kāi)展涉農(nóng)職務(wù)犯罪工作情況報(bào)告、開(kāi)展法律監(jiān)督情況工作報(bào)告寧夏聽(tīng)取和審議自治區(qū)高院關(guān)于審判監(jiān)督機(jī)制建立與運(yùn)行情況的報(bào)告，聽(tīng)取和審議自治區(qū)檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展民事行政審判監(jiān)督工作情況的報(bào)告青海新疆聽(tīng)取和審議人民法院執(zhí)行工作情況報(bào)告，聽(tīng)取和審議省檢察院開(kāi)展反瀆職侵權(quán)工作情況的匯報(bào)聽(tīng)取和審議自治區(qū)高級(jí)法院關(guān)于全區(qū)法院行政審判工作情況的報(bào)告，聽(tīng)取和審議自治區(qū)檢察院關(guān)于監(jiān)所檢察工作情況的報(bào)告

在2011年監(jiān)督工作中，全國(guó)人大和各級(jí)省（自治區(qū)、直轄市）人大常委會(huì)都涉及聽(tīng)取政府“五五”普法工作情況專項(xiàng)報(bào)告，并作出有關(guān)加強(qiáng)法制宣傳教育工作的決定，這進(jìn)一步印證了全國(guó)人大和省級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督項(xiàng)目有較強(qiáng)近似性的特點(diǎn)。

（三）省級(jí)人大常委會(huì)工作與全國(guó)人大常委會(huì)工作具有交融性

這主要表現(xiàn)在全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)省級(jí)人大常委會(huì)工作的委托和部署上。雖然全國(guó)人大對(duì)省級(jí)人大沒(méi)有領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，但是，全國(guó)人大常委會(huì)每年都以常委會(huì)辦公廳名義向各省級(jí)人大常委會(huì)部署和委托部分工作。比如，在內(nèi)務(wù)司法方面，2010年，全國(guó)人大常委會(huì)委托25個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人大常委會(huì)開(kāi)展婦女權(quán)益保障法執(zhí)法檢查工作，委托檢查的通知明確了檢查內(nèi)容、時(shí)間、結(jié)果等要求，受委托的25個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人大常委會(huì)都按照通知要求，按時(shí)完成檢查工作，并將檢查報(bào)告報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳。2011年，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳又委托24個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）人大常委會(huì)開(kāi)展了老年人權(quán)益保障法執(zhí)法檢查工作。再比如，2010年，各省級(jí)人大常委會(huì)都按照全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳要求，開(kāi)展了地方性法規(guī)清理工作。值得一提的是，各省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳統(tǒng)一部署的工作，都優(yōu)先列入工作日程，作為本年度重點(diǎn)工作認(rèn)真落實(shí)。另外，全國(guó)人大常委會(huì)在到地方開(kāi)展立法調(diào)研、執(zhí)法檢查時(shí)，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）均會(huì)派員陪同工作，相關(guān)工作一般也會(huì)成為各省級(jí)人大常委會(huì)工作的一部分。另外，各省級(jí)人大常委會(huì)每年都會(huì)向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)送備案的地方性法規(guī)，許多地方人大常委會(huì)還會(huì)向全國(guó)人大常委會(huì)提出法律解釋、釋疑、答復(fù)的請(qǐng)求，這也會(huì)成為全國(guó)人大常委會(huì)日常工作的內(nèi)容。

（四）省級(jí)人大常委會(huì)創(chuàng)新性做法對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)具有啟迪性

這首先表現(xiàn)在立法方面全國(guó)人大立法對(duì)地方人大立法經(jīng)驗(yàn)的借鑒上。實(shí)踐中，地方人大往往根據(jù)工作需要，在全國(guó)人大立法之前，先行制定了地方性法規(guī)，這些地方性法規(guī)在全國(guó)人大立法時(shí)，就為全國(guó)人大提供了很好的經(jīng)驗(yàn)和借鑒。另一個(gè)方面，則是省級(jí)人大創(chuàng)新性做法引起全國(guó)人大關(guān)注，全國(guó)人大予以總結(jié)推廣，這其中一個(gè)典型的例子是各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人大常委會(huì)陸續(xù)通過(guò)的加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的決定。2008年9月，在新一輪司法體制機(jī)制改革工作啟動(dòng)之際，為強(qiáng)化法律監(jiān)督、完善監(jiān)督機(jī)制，北京市人大常委會(huì)通過(guò)了《關(guān)于加強(qiáng)人民檢察院對(duì)訴訟活動(dòng)的法律監(jiān)督工作的決議》，全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)全程關(guān)注這一《決議》起草進(jìn)程，在2008年12月召開(kāi)的全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法工作座談會(huì)和2009年6月召開(kāi)的全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法工作培訓(xùn)班上，請(qǐng)北京市人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)負(fù)責(zé)同志向與會(huì)的其他30個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)負(fù)責(zé)同志介紹了《決議》起草的背景、過(guò)程及實(shí)施過(guò)程中產(chǎn)生的社會(huì)效果。此后2年的時(shí)間，雖然全國(guó)人大常委會(huì)沒(méi)有通過(guò)類似決議，但全國(guó)有28個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）人大常委會(huì)陸續(xù)通過(guò)了加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的決定(有的名稱為加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督工作的決定)，從而將北京市人大常委會(huì)的經(jīng)驗(yàn)推廣至全國(guó)（詳見(jiàn)附表八）。

附表八：各省(自治區(qū)、直轄市)通過(guò)加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作決定的時(shí)間

三、關(guān)于科學(xué)建構(gòu)全國(guó)人大和省級(jí)人大常委會(huì)關(guān)系的思考

在上下級(jí)人大“監(jiān)督、聯(lián)系、指導(dǎo)”的關(guān)系上，在立法法和監(jiān)督法出臺(tái)后，上下級(jí)人大及其常委會(huì)之間的“監(jiān)督”關(guān)系已比較明確，而且，在監(jiān)督方式上也相對(duì)明確，但是，上下級(jí)人大之間如何有效地進(jìn)行“聯(lián)系”和“指導(dǎo)”，卻需要在實(shí)踐中進(jìn)一步探討。在此，筆者結(jié)合前述全國(guó)人大和各省級(jí)人大有關(guān)工作，對(duì)二者之間應(yīng)當(dāng)如何建構(gòu)更加科學(xué)的工作關(guān)系作一粗淺討論。需要說(shuō)明的是，為表述方便，在下面的表述中，有的地方，全國(guó)人大與全國(guó)人大常委會(huì)、省級(jí)人大及其常委會(huì)沒(méi)有作具體區(qū)分(當(dāng)然，法律上代表大會(huì)和常委會(huì)二者之間是有明顯區(qū)別的)。

（一）立法方面，全國(guó)人大及其專門(mén)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)關(guān)注省級(jí)人大立法對(duì)全國(guó)人大立法的“追隨性”效應(yīng)，加強(qiáng)對(duì)省級(jí)人大制定配套法規(guī)的指導(dǎo)

實(shí)踐中，除少數(shù)法律外，全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)新的法律后，省級(jí)人大常委會(huì)往往都會(huì)制定配套性法規(guī)。但是，從實(shí)踐中看，各省級(jí)人大常委會(huì)在制定法律的配套性法規(guī)時(shí)，經(jīng)常存在立法速度緩慢、重點(diǎn)不突出、操作性不強(qiáng)等問(wèn)題。同時(shí)，各省級(jí)人大常委會(huì)在制定配套地方性法規(guī)時(shí)也往往存在許多困惑和爭(zhēng)議，需要全國(guó)人大予以指導(dǎo)。因此，建議全國(guó)人大及其專門(mén)委員會(huì)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)省級(jí)人大制定配套法規(guī)的指導(dǎo)。比如，2008年10月全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了修訂后的消防法，2010年，有19個(gè)省級(jí)人大常委會(huì)立法項(xiàng)目中涉及本?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）消防地方性法規(guī)修改。2009年度，全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)可以組織專門(mén)的培訓(xùn)活動(dòng)，對(duì)消防法修改的過(guò)程、難點(diǎn)、重點(diǎn)、需要省級(jí)人大常委會(huì)在地方立法中解決的問(wèn)題、省級(jí)人大常委會(huì)制定配套性法規(guī)需要注意的問(wèn)題、省級(jí)人大制定配套性法規(guī)不宜涉及的內(nèi)容等予以講解，對(duì)于率先起草配套性法規(guī)的省份，全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)更要加強(qiáng)指導(dǎo)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，并將其經(jīng)驗(yàn)推廣。在今后條件成熟時(shí)，全國(guó)人大有關(guān)專門(mén)委員會(huì)可以自行或者委托有關(guān)單位先行起草法律的示范性配套法規(guī)，以供各省級(jí)人大常委會(huì)參考。應(yīng)當(dāng)指出的是，目前雖然全國(guó)人大各專門(mén)委員會(huì)每年都舉辦培訓(xùn)班或座談會(huì)，也參加區(qū)域性的省級(jí)人大專門(mén)委員會(huì)工作座談會(huì)，但主題尚需進(jìn)一步明確，以充分發(fā)揮上級(jí)人大對(duì)下級(jí)人大的指導(dǎo)作用。

（二）在監(jiān)督工作上，全國(guó)人大和省級(jí)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)以發(fā)揮監(jiān)督實(shí)效

從性質(zhì)上分，人大監(jiān)督基本上可以分為工作監(jiān)督和法律法規(guī)實(shí)施情況監(jiān)督兩大類，前者包括聽(tīng)取“一府兩院”專項(xiàng)工作報(bào)告、審計(jì)和批準(zhǔn)審查和批準(zhǔn)預(yù)算決算，聽(tīng)取和審議國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算的執(zhí)行情況報(bào)告，聽(tīng)取和審議審計(jì)工作報(bào)告等，后者主要指法律法規(guī)實(shí)施情況的檢查。最近幾年，全國(guó)人大及其常委會(huì)每年都會(huì)聽(tīng)取10多個(gè)專項(xiàng)工作報(bào)告，對(duì)4至6部法律實(shí)施情況進(jìn)行檢查，各省級(jí)人大及其常委會(huì)也都安排聽(tīng)取一定數(shù)量的專項(xiàng)工作報(bào)告，對(duì)若干部法律法規(guī)實(shí)施情況進(jìn)行檢查。在聽(tīng)取專項(xiàng)工作報(bào)告前，全國(guó)人大有關(guān)專門(mén)委員會(huì)或辦事機(jī)構(gòu)會(huì)組織專題調(diào)研，在開(kāi)展執(zhí)法檢查時(shí)，一般都委托部分省級(jí)人大常委會(huì)在本行政區(qū)域內(nèi)開(kāi)展檢查工作。根據(jù)監(jiān)督法，聽(tīng)取專項(xiàng)工作報(bào)告內(nèi)容和檢查議題都是“關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的重大問(wèn)題”，此類問(wèn)題多屬于全國(guó)范圍內(nèi)的問(wèn)題，如果能夠全國(guó)統(tǒng)一部署，上下協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，會(huì)更有效地推動(dòng)法律實(shí)施，解決法律實(shí)施中的熱點(diǎn)問(wèn)題。因此，建議全國(guó)人大常委會(huì)在確定監(jiān)督工作計(jì)劃前，責(zé)成各專門(mén)委員會(huì)加強(qiáng)和省級(jí)人大相關(guān)專門(mén)委員會(huì)溝通，在安排聽(tīng)取專項(xiàng)工作報(bào)告、執(zhí)法檢查計(jì)劃時(shí)，通過(guò)法定程序，將一些全國(guó)性的關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的重大問(wèn)題，既列入全國(guó)人大常委會(huì)監(jiān)督工作計(jì)劃，也列入省級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督工作計(jì)劃。尤其是在聽(tīng)取“兩院”專項(xiàng)工作報(bào)告等方面，更可以實(shí)現(xiàn)監(jiān)督題目的上下一致性。

（三）全國(guó)人大及其專門(mén)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)及時(shí)指導(dǎo)、總結(jié)地方人大及其常委會(huì)創(chuàng)新性工作經(jīng)驗(yàn)

近年來(lái)，許多地方人大及其常委會(huì)依據(jù)憲法和法律，積極回應(yīng)人民群眾吁求，開(kāi)創(chuàng)性地開(kāi)展立法工作、監(jiān)督工作以及代表工作等。這些創(chuàng)新對(duì)于完善人大制度、發(fā)揮人大作用有重要意義。但是，由于缺乏可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)憲法和有關(guān)法律理解上也不盡一致，有些創(chuàng)新可能存在爭(zhēng)議甚至存在合法性問(wèn)題。因此，全國(guó)人大及其專門(mén)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)密切關(guān)注地方人大及其常委會(huì)的創(chuàng)新，對(duì)地方人大創(chuàng)新性工作給予及時(shí)指導(dǎo)，對(duì)于成功的經(jīng)驗(yàn)，則盡快予以推廣；對(duì)于其中需要規(guī)范的，可以通過(guò)一定方式提出意見(jiàn)，責(zé)成完善。比如，有的地方人大組織人大代表旁聽(tīng)法院庭審，并對(duì)法庭審判進(jìn)行評(píng)議，這種做法雖有積極意義，但卻與法律規(guī)定相悖，全國(guó)人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)同志在一次省級(jí)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)同志座談會(huì)上，明確提出了這一創(chuàng)新存在的問(wèn)題，建議地方人大同志嚴(yán)格依法對(duì)法院工作進(jìn)行監(jiān)督，從而發(fā)揮了較好的效果。實(shí)踐中，有些工作如不加強(qiáng)指導(dǎo)可能會(huì)引發(fā)一些問(wèn)題，比如，各地在陸續(xù)通過(guò)加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的決定過(guò)程中，有的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）將名稱定為“加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的決定”，有的則定為“加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督工作的決定”，有的將其列入年度立法計(jì)劃，有的則將其列入監(jiān)督計(jì)劃。再比如，在接受全國(guó)人大常委會(huì)委托開(kāi)展執(zhí)法檢查后，有的省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)本?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）執(zhí)法檢查組形成的報(bào)告先進(jìn)行審議后再呈報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)，有的則未經(jīng)審議直接呈報(bào)，這說(shuō)明類似的問(wèn)題需要全國(guó)人大常委會(huì)予以規(guī)范。而對(duì)于有些地方的創(chuàng)新性做法，比如廣州市人大公開(kāi)代表出勤情況、銀川市加強(qiáng)代表與群眾的聯(lián)系等做法和經(jīng)驗(yàn)，則亟須全國(guó)人大以一定方式予以推廣。

（四）全國(guó)人大應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮典型示范作用，引導(dǎo)省級(jí)人大做好人大難點(diǎn)工作

人大有一些工作，比如信訪工作、司法監(jiān)督工作到底應(yīng)當(dāng)如何開(kāi)展，學(xué)界和實(shí)務(wù)界有爭(zhēng)議，人大工作者內(nèi)部也有不同看法；對(duì)于一些近乎“休眠”的職權(quán)，如質(zhì)詢、特定問(wèn)題調(diào)查、撤職、撤銷違法決定等，雖然在理論上沒(méi)有爭(zhēng)議，但實(shí)踐中多數(shù)地方人大普遍不愿或不敢行使，從而使人民代表大會(huì)制度沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用。2010年6月，全國(guó)人大常委會(huì)10多年來(lái)首次開(kāi)展專題詢問(wèn)工作，并且將專題詢問(wèn)常態(tài)化，這一做法發(fā)揮了很好的典型示范作用，此后半年內(nèi)，就有近10個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）人大常委會(huì)開(kāi)展了專題詢問(wèn)?？梢?jiàn)，對(duì)于人大工作中的重點(diǎn)和難點(diǎn)工作，需要全國(guó)人大更多地發(fā)揮典型示范和引導(dǎo)作用。今后，全國(guó)人大應(yīng)當(dāng)在重大事項(xiàng)決定、質(zhì)詢、人事任免等方面創(chuàng)造性地開(kāi)展工作，以引領(lǐng)省級(jí)人大啟用這些幾近“休眠”的職權(quán)。從實(shí)踐看，如果全國(guó)人大不率先運(yùn)用這些權(quán)力，地方人大就很難用好這些權(quán)力。

（五）全國(guó)人大專門(mén)委員會(huì)和省級(jí)人大專門(mén)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)工作溝通、協(xié)調(diào)

全國(guó)人大和省級(jí)人大及其常委會(huì)的工作，主要是通過(guò)其專門(mén)委員會(huì)來(lái)完成的。全國(guó)人大和省級(jí)人大及其常委會(huì)之間“監(jiān)督、聯(lián)系、指導(dǎo)”關(guān)系處理得如何，主要是看全國(guó)人大和各省級(jí)人大專門(mén)委員會(huì)之間工作關(guān)系處理得怎么樣。尤其是，全國(guó)人大和各省級(jí)人大、上下級(jí)人大之間的“聯(lián)系”，主要是通過(guò)專門(mén)委員會(huì)之間來(lái)進(jìn)行的。因此，全國(guó)人大應(yīng)當(dāng)完善專門(mén)委員會(huì)工作規(guī)則，切實(shí)加強(qiáng)全國(guó)人大專門(mén)委員會(huì)與省級(jí)人大對(duì)口專門(mén)委員會(huì)的聯(lián)系、溝通，通過(guò)專門(mén)委員會(huì)之間的聯(lián)系、溝通，加強(qiáng)工作交流和指導(dǎo)，增強(qiáng)“聯(lián)系”效果，不斷提升專門(mén)委員會(huì)工作水平，以進(jìn)一步提升人大工作水平。

注釋：

[1]其中行政監(jiān)察法(修正案)、人民調(diào)解法、保守國(guó)家秘密法（修訂）、村民委員會(huì)組織法（修訂）列入了常委會(huì)會(huì)議日程，社會(huì)救助法、志愿服務(wù)法由內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)組織調(diào)研。

[2]其中聽(tīng)取和審議國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)道路交通安全管理工作情況的報(bào)告，聽(tīng)取和審議最高人民法院關(guān)于民事審判工作的報(bào)告、最高人民檢察院關(guān)于研究落實(shí)全國(guó)人大常委會(huì)審議意見(jiàn)改進(jìn)瀆職侵權(quán)檢察工作情況的報(bào)告列入了常委會(huì)會(huì)議日程，老年人權(quán)益保障法執(zhí)法調(diào)研，“五五普法決議”、禁毒法、監(jiān)獄法實(shí)施情況調(diào)研由內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)組織實(shí)施。

[3]其中道路交通安全法(修正案)、人民調(diào)解法、身份證法(修訂)列入常委會(huì)會(huì)議日程，其他由內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)組織調(diào)研論證。

[4]其中老年人權(quán)益保障法執(zhí)法檢查，聽(tīng)取和審議國(guó)務(wù)院關(guān)于“五五普法”情況專項(xiàng)報(bào)告，聽(tīng)取和審議最高人民法院和最高人民檢察院關(guān)于加強(qiáng)基層建設(shè)、促進(jìn)公正司（執(zhí)）法情況的專項(xiàng)報(bào)告列入常委會(huì)會(huì)議日程，其他由內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)組織實(shí)施。

[5]由于統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)源于各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的匯報(bào)材料，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）在執(zhí)行過(guò)程中可能會(huì)有調(diào)整，此處統(tǒng)計(jì)可能與實(shí)際情況略有偏差，但不影響觀點(diǎn)的論證。另外，每個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）當(dāng)然都會(huì)有雖列入立法計(jì)劃但未列入常委會(huì)日常的情況。