摘要：農(nóng)民工是經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的一種特殊的社會(huì)群體，農(nóng)業(yè)人口流向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)是城市化的必然結(jié)果，他們?cè)谖覈?guó)城市經(jīng)濟(jì)改革中發(fā)揮了重要的作用。農(nóng)民工的職業(yè)安全是中國(guó)城市化建設(shè)乃至中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)過(guò)程中都不可忽視的問(wèn)題，文章從構(gòu)建全方位社會(huì)保障機(jī)制的角度提出了相關(guān)的思考。
　　關(guān)鍵詞：農(nóng)民工　保障　構(gòu)建
　　中圖分類號(hào)：F304.6　文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A　文章編號(hào)：1004-4914(2011)05-040-02
　　
　　農(nóng)民工又稱進(jìn)城務(wù)工人員，是指兼具農(nóng)民與工人身份的勞動(dòng)者，包括在第二、第三產(chǎn)業(yè)中的勞動(dòng)者。其特征是持農(nóng)村戶口但在城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工作，沒(méi)有放棄農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而以務(wù)工為主要謀生手段。從農(nóng)民工所從事的職業(yè)上看，吸納他們最多的是建筑業(yè)、煤礦采掘業(yè)、制造業(yè)，這些行業(yè)又都屬于勞動(dòng)密集型，而且職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)較高。同時(shí)，一些企業(yè)片面追求發(fā)展速度和利潤(rùn)增長(zhǎng)指標(biāo)，忽視安全生產(chǎn)管理工作，企業(yè)的勞保措施不到位、工人缺乏基本的自我保護(hù)意識(shí)和技能，導(dǎo)致工傷事故頻頻發(fā)生。
　　社會(huì)保障是國(guó)家為了保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，在公民年老、疾病、傷殘、失業(yè)、遭遇災(zāi)害、面臨生活困難的情況下，由政府和社會(huì)依法給予物質(zhì)幫助，以保障公民基本生活需要的制度。全體勞動(dòng)者均享有法律賦予的受保障的權(quán)利。目前，中國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系實(shí)行“屬地原則”，即只在“屬地”范圍內(nèi)統(tǒng)籌、征集和使用，不具備便攜性。社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的這種固定化、區(qū)域化，不適應(yīng)農(nóng)民工的流動(dòng)，它在一定程度上阻礙了農(nóng)民工社會(huì)保障制度的實(shí)施效果，而商業(yè)保險(xiǎn)的靈活性則有效地改變了這種局面。商業(yè)保險(xiǎn)公司所經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民工意外險(xiǎn)產(chǎn)品針對(duì)高危行業(yè)如建筑業(yè)、煤礦業(yè)等除社會(huì)保險(xiǎn)之外的一種補(bǔ)充。在現(xiàn)代化生產(chǎn)條件下，意外事故給用人單位造成的風(fēng)險(xiǎn)是客觀存在的，發(fā)生意外事故不但會(huì)損害勞動(dòng)者的健康甚至生命，也會(huì)給用人單位造成較大經(jīng)濟(jì)損失。尤其是針對(duì)農(nóng)民工群體所設(shè)計(jì)的意外險(xiǎn)產(chǎn)品則具備了保費(fèi)低廉、保障適度、保單通俗、該保理賠簡(jiǎn)單等特點(diǎn)，其在保障農(nóng)民工基本權(quán)益方面就顯得更為突出了。所以。農(nóng)民工意外險(xiǎn)是構(gòu)成社會(huì)保障體系重要的組成部分。
　　
　　一、國(guó)外及我國(guó)農(nóng)民工社會(huì)保障情況
　　
　　德國(guó)是近代第一個(gè)建立社會(huì)保障制度的國(guó)家，早在1855年生效的《窮人權(quán)利法規(guī)》就規(guī)定，每個(gè)地區(qū)根據(jù)居民人數(shù)對(duì)貧困居民進(jìn)行補(bǔ)貼。此后，隨著一系列法律、法規(guī)的頒布，德國(guó)現(xiàn)在已建立起包含農(nóng)民工在內(nèi)的非常完善的保險(xiǎn)體系。
　　在美國(guó)，農(nóng)業(yè)工人被具體劃分為40種不同身份群體。其中，14個(gè)州立法覆蓋全部農(nóng)業(yè)工人，并享有與其他雇員同等的待遇。27個(gè)州對(duì)農(nóng)業(yè)工人納入工傷賠償體系執(zhí)行相應(yīng)的限制條件。
　　而在我國(guó)，從農(nóng)民工所從事的職業(yè)上看，吸納他們最多的是職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)較高的建筑業(yè)，已達(dá)到了從業(yè)人員的90％。建筑業(yè)由于崗位特殊，具有高風(fēng)險(xiǎn)、高事故的特點(diǎn)，本身就需要保險(xiǎn)保障機(jī)制，而建筑業(yè)的農(nóng)民工由于身份特殊，是缺少保障的弱勢(shì)群體，社會(huì)保障諸如工傷保險(xiǎn)、新農(nóng)合等社保由于各種原因并不能覆蓋到他們身上，而作為補(bǔ)充的商業(yè)保險(xiǎn)若再不到位，在他們身上所體現(xiàn)的保障就更微乎其微。因而，對(duì)于國(guó)家而言，制定關(guān)于建筑業(yè)農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)的法律法規(guī)尤其重要。以2003年4月頒布的《工傷保險(xiǎn)條例》為轉(zhuǎn)折點(diǎn)，勞動(dòng)和社會(huì)保障部等多部委頒布、實(shí)施了自2004年至今關(guān)于農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)的幾項(xiàng)重要法規(guī)，由此可以看出關(guān)于農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)的規(guī)定在逐步完善、逐步細(xì)化。其中，煤礦業(yè)和建筑業(yè)兩個(gè)工傷事故頻發(fā)的行業(yè)已經(jīng)有了專門的法規(guī)可以遵循。
　　
　　二、農(nóng)民工保障程度低的原因分析
　　
　　(一)政策層面的原因
　　1、由于戶籍等種種原因，現(xiàn)行城市的社會(huì)福利一般不包括“農(nóng)民工”，公共財(cái)政對(duì)城市居民的各種補(bǔ)貼和福利性開(kāi)支，農(nóng)民工基本被排除在外，不能和城市居民平等地享有公共產(chǎn)品。在住房福利方面，農(nóng)民工無(wú)法享受福利分房或在政府提供補(bǔ)貼情況下購(gòu)買商品房。城市中的高房?jī)r(jià)只能讓眾多農(nóng)民工聚居于城市邊緣或者長(zhǎng)期租房居住，無(wú)緣購(gòu)買。在子女的教育福利方面，農(nóng)民工子女在城市求學(xué)從最初的被拒絕排斥，到后來(lái)的自我解決，再到現(xiàn)在的被有限接納，經(jīng)歷了艱難漫長(zhǎng)的歷程。城市中興建的“打工子弟學(xué)?！保滞癸@出另一種意義上的不平等。在社會(huì)福利方面，城市農(nóng)民工一般不是企業(yè)的正式職工，企業(yè)在考慮員工福利時(shí)往往忽略他們，與同企業(yè)的正式職工相比。農(nóng)民工在工資、獎(jiǎng)金、節(jié)假日、醫(yī)療和撫恤等方面總體上處于一種待遇低下甚至無(wú)保障的地位。
　　2、安全生產(chǎn)監(jiān)察職能不到位、監(jiān)管力量嚴(yán)重不足。政府在農(nóng)民工保險(xiǎn)工作中的監(jiān)督管理職能不到位，導(dǎo)致用工單位侵害農(nóng)民工現(xiàn)象屢屢發(fā)生。我國(guó)安全監(jiān)管人員的配備也不足，與其他發(fā)達(dá)國(guó)家(地區(qū))的監(jiān)察力量相比更是相去甚遠(yuǎn)，現(xiàn)有各級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)中的人員大多數(shù)都不是專門從事安全監(jiān)管的，專業(yè)水平和整體素質(zhì)參差不齊，難以保證監(jiān)管質(zhì)量；各級(jí)安全監(jiān)管部門的經(jīng)費(fèi)短缺，裝備落后，監(jiān)管手段缺乏，監(jiān)管隊(duì)伍不穩(wěn)定，嚴(yán)重影響著監(jiān)管工作的效果，監(jiān)管機(jī)關(guān)缺乏權(quán)威性，導(dǎo)致監(jiān)察工作力度不夠。
　　
　　(二)用人單位自身的原因
　　1、某些用人單位是無(wú)營(yíng)業(yè)執(zhí)照而營(yíng)業(yè)、未依法登記、備案而從事經(jīng)營(yíng)，這類的用人單位本身就存在違法的問(wèn)題，不可能參加社會(huì)保險(xiǎn)。
　　2、一些經(jīng)營(yíng)不善的企業(yè)本身財(cái)務(wù)緊張。造成沒(méi)有多余的資金為其農(nóng)民工投保商業(yè)保險(xiǎn)。
　　
　　(三)農(nóng)民工自身層面的原因
　　
　　1、農(nóng)民工工資的發(fā)放和待遇標(biāo)準(zhǔn)直接影響參保。農(nóng)民工由于自身人力資本較低，參與的多為體力工作，甚至領(lǐng)取的只是國(guó)家要求的最低工資標(biāo)準(zhǔn)，除滿足日常的生活需要和負(fù)擔(dān)家庭支出之外，往往所剩無(wú)幾，所以對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)的支出是“心有余而力不足”。同時(shí)，工資的及時(shí)發(fā)放與否，以及資金來(lái)源對(duì)于參保都具有較大的影響，動(dòng)輒出現(xiàn)的農(nóng)民工工資被克扣問(wèn)題嚴(yán)重，這逐漸引發(fā)、演變成為一個(gè)嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。
　　
　　2、部分保險(xiǎn)產(chǎn)品繳費(fèi)高，適合農(nóng)民工的產(chǎn)品少。在社會(huì)保險(xiǎn)很難全面覆蓋農(nóng)民工的情況下，又沒(méi)有專人組織指導(dǎo)農(nóng)民工投保商業(yè)保險(xiǎn)，農(nóng)民工對(duì)于保險(xiǎn)公司推出的各種紛繁復(fù)雜的產(chǎn)品往往是一頭霧水，且保險(xiǎn)公司推出的產(chǎn)品往往收費(fèi)較高，很難做到理性的投保。
　　
　　3、農(nóng)民工文化素質(zhì)和維權(quán)意識(shí)淡薄。從農(nóng)民工自身的角度來(lái)講，文化程度不高嚴(yán)重影響對(duì)保險(xiǎn)的認(rèn)知程度，并且引發(fā)一系列問(wèn)題。首先，文化程度不高導(dǎo)致自身維權(quán)意識(shí)差，在務(wù)工期間很容易受騙，即使出現(xiàn)事故也拿不到相應(yīng)賠償；其次文化程度不高使得崗位素質(zhì)偏低，而這又是工傷事故發(fā)生的重要原因。
　　
　　4、心理上對(duì)保險(xiǎn)抱有懷疑態(tài)度。農(nóng)民工年齡結(jié)構(gòu)大多為16—50歲，農(nóng)民工認(rèn)為保險(xiǎn)不“保險(xiǎn)”的心態(tài)，其中重要的原因就是對(duì)保險(xiǎn)產(chǎn)品的信任缺失。有關(guān)社會(huì)上普遍認(rèn)為保險(xiǎn)理賠難、程序復(fù)雜、扣款多等印象致使有很多人不愿意信任保險(xiǎn)保障，他們真正的需求是能拿到工資，回家蓋房、結(jié)婚，改善現(xiàn)在的生活狀況。農(nóng)民工這種保守的就業(yè)保障觀念縱容了部分中小企業(yè)主只顧眼前利益而不給予農(nóng)民工長(zhǎng)期保險(xiǎn)的行為。農(nóng)民工對(duì)自身社會(huì)保障認(rèn)識(shí)不足，大多數(shù)農(nóng)民工或由于繳納保險(xiǎn)費(fèi)減少了現(xiàn)金收入，故對(duì)保險(xiǎn)保障持無(wú)所謂的態(tài)度。
　　此外，無(wú)論到任何時(shí)候，農(nóng)民工都不是完整的產(chǎn)業(yè)工人，他自身還擁有土地，依靠土地和家庭養(yǎng)老是傳統(tǒng)的并且實(shí)效的方式，這也是農(nóng)民工對(duì)保險(xiǎn)不報(bào)有期望的重要原因。農(nóng)民工有著濃厚的鄉(xiāng)土情結(jié)和家園意識(shí)，土地是農(nóng)民的“命根子”。對(duì)大部分農(nóng)民工來(lái)說(shuō)，進(jìn)城務(wù)工只是他們?nèi)松?jīng)歷的一個(gè)階段，最終他們將回到家鄉(xiāng)尋找他們自己的保障和依托一土地和家園。這種舉措不利于農(nóng)民工保險(xiǎn)保障的構(gòu)建。
　　
　　三、構(gòu)建農(nóng)民工保障體系的對(duì)策建議
　　要實(shí)現(xiàn)短期目標(biāo)與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益相結(jié)合的原則，到2030年，我國(guó)將面臨大批農(nóng)民工的養(yǎng)老問(wèn)題，如何協(xié)調(diào)和保證這部分老齡人口基本生存權(quán)利成為構(gòu)建和諧社會(huì)亟待解決的重要問(wèn)題。
　　
　　1、完善農(nóng)民工保險(xiǎn)保障體系的法制建設(shè)。我國(guó)應(yīng)在不斷完善地方工傷保險(xiǎn)制度改革的基礎(chǔ)上，提高農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)的法律層次，使我國(guó)的農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)工作步入法制化的軌道。目前，國(guó)際社會(huì)勞工權(quán)益保護(hù)條規(guī)主要有《國(guó)際勞工標(biāo)準(zhǔn)公約》、《同工同酬公約》、《就業(yè)與職業(yè)歧視公約》等等，我國(guó)農(nóng)民工工傷風(fēng)險(xiǎn)保障的相關(guān)政策制定以承諾與履行這些國(guó)際性條約為基礎(chǔ)。
　　
　　2、設(shè)立農(nóng)民工保險(xiǎn)保障體系政府管理機(jī)構(gòu)。我國(guó)憲法規(guī)定：“國(guó)家應(yīng)建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度?！比缃瘢r(nóng)民工同城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)工人一樣，以工資收入為主要生活來(lái)源，直接與社會(huì)化大生產(chǎn)相聯(lián)系，是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)中一支極其重要和特殊的勞動(dòng)力隊(duì)伍。國(guó)家作為“生產(chǎn)”公共品的主體，作為社會(huì)保障所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益的受益者，理應(yīng)為這支作出了巨大貢獻(xiàn)的“邊緣人”群體提供其應(yīng)有的社會(huì)保障。我國(guó)目前的全國(guó)性工傷管理機(jī)構(gòu)為勞動(dòng)和社會(huì)保障部工傷保險(xiǎn)司，主要負(fù)責(zé)擬定機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位工傷保險(xiǎn)法規(guī)、政策和總體發(fā)展規(guī)劃，并負(fù)責(zé)指導(dǎo)全國(guó)工傷保險(xiǎn)制度建設(shè)。在此之外，對(duì)于商業(yè)保險(xiǎn)方面，國(guó)家或保監(jiān)會(huì)等相應(yīng)機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)農(nóng)民工保險(xiǎn)成立相應(yīng)管理機(jī)構(gòu)，切實(shí)保障農(nóng)民工的人身得到應(yīng)有的保障。
　　
　　3、建立農(nóng)民工工傷風(fēng)險(xiǎn)政府監(jiān)管系統(tǒng)。司法是法律公正的最后一道防線。對(duì)農(nóng)民工實(shí)行勞動(dòng)保護(hù)是我國(guó)行政法規(guī)和公共政策制定的基本內(nèi)容，農(nóng)民工訴訟權(quán)益受到司法保護(hù)的前提是執(zhí)法公正。按照國(guó)家的有關(guān)規(guī)定，勞動(dòng)保障部門應(yīng)聯(lián)合建設(shè)部門對(duì)未給農(nóng)民工辦理保險(xiǎn)的企業(yè)不予發(fā)放經(jīng)營(yíng)許可證；用人單位未參加保險(xiǎn)的，農(nóng)民工發(fā)生工傷事故后，由社保基金先行支付工傷保險(xiǎn)待遇，然后向單位追繳；勞動(dòng)保障行政部門有權(quán)向未參加保險(xiǎn)的用人單位進(jìn)行行政處罰，新開(kāi)工建設(shè)項(xiàng)目如總承包企業(yè)不為農(nóng)民工上工傷保險(xiǎn)，不提交《社保登記證》和建設(shè)項(xiàng)目農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)的繳費(fèi)憑證及證明，將不予核發(fā)《建筑工程施工許可證》等措施來(lái)督促企業(yè)。
　　
　　4、加強(qiáng)農(nóng)民工安全生產(chǎn)和工傷預(yù)防教育。有關(guān)部門可以定期對(duì)農(nóng)民工進(jìn)行安全生產(chǎn)培訓(xùn)，使他們掌握基本的工業(yè)防衛(wèi)知識(shí)；向農(nóng)民工提供工傷保險(xiǎn)、勞動(dòng)保護(hù)等方面的法律咨詢和法律服務(wù)；鼓勵(lì)有條件的企業(yè)積極采用新的防護(hù)技術(shù)和設(shè)備；相關(guān)部門可配備專門從事工傷預(yù)防的工作人員，督促用人單位執(zhí)行安全生產(chǎn)法律法規(guī)，并向用人單位提出消除不安全隱患的建議應(yīng)當(dāng)建立安全生產(chǎn)責(zé)任制，以制度化明確各職能部門責(zé)任及義務(wù)；有必要實(shí)行浮動(dòng)費(fèi)率機(jī)制，根據(jù)不同企業(yè)工傷事故發(fā)生情況制定費(fèi)率浮動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，使企業(yè)工傷保險(xiǎn)成本與安全生產(chǎn)狀況直接聯(lián)系起來(lái)。
　　
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