〔摘要〕多年來，我國基層維穩(wěn)所取得的成績有目共睹，但同時也存在一些誤區(qū)，主要表現(xiàn)為：反應(yīng)淡漠與過于敏感并存，重政績考核輕公共利益，政府大包大攬缺乏社會參與，重應(yīng)急性維穩(wěn)輕制度性維穩(wěn)，重事后被動“治療”輕事前主動預(yù)防。對應(yīng)的矯正策略是：樹立科學(xué)的維穩(wěn)觀，變壓力型維穩(wěn)為激勵型維穩(wěn)，實現(xiàn)以政府為主導(dǎo)的多元治理，堅持制度性維穩(wěn)，變事后被動“治療”為事前主動預(yù)防。
　　〔關(guān)鍵詞〕基層政府，維穩(wěn)，誤區(qū)
　　〔中圖分類號〕D631 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2011）02-0099-04
　　
　　一
　　基層的穩(wěn)定是國家穩(wěn)定的基礎(chǔ)。當(dāng)前，各類社會矛盾和沖突大多發(fā)生在基層，日趨頻發(fā)的群體性事件大多也發(fā)生在基層，維穩(wěn)也隨之成為基層政府的中心工作。多年來，我國基層維穩(wěn)所取得的成績有目共睹，但同時也存在著一些誤區(qū)。其誤區(qū)主要表現(xiàn)在以下五方面：
　　在維穩(wěn)態(tài)度上，反應(yīng)淡漠與過于敏感并存。目前基層政府及其領(lǐng)導(dǎo)干部在對待維穩(wěn)的態(tài)度上存在著兩種極端：一種觀點認(rèn)為當(dāng)前出現(xiàn)的穩(wěn)定問題不難對付，只要把經(jīng)濟(jì)發(fā)展好了，即使爆發(fā)群體性事件，只要動用警力，對相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行問責(zé)，一切問題便迎刃而解；另一種觀點認(rèn)為現(xiàn)代社會布滿了矛盾的干柴，到處都是充滿積怨的火藥桶，各類群體性事件一觸即發(fā)。我們認(rèn)為，前一種態(tài)度過于樂觀不可取，后一種態(tài)度過于悲觀亦不可取，二者都源于對我國現(xiàn)階段的社會矛盾和發(fā)展態(tài)勢缺乏客觀的分析和判斷。持前一種維穩(wěn)觀容易產(chǎn)生如下問題：一是對當(dāng)前出現(xiàn)的穩(wěn)定問題置若罔聞，聽之任之，不顧群眾的切身利益，欺上瞞下，敷衍了事；二是對已經(jīng)出現(xiàn)影響社會穩(wěn)定的問題采取“鴕鳥政策”，導(dǎo)致小事拖大、大事拖難，直至發(fā)生群體性事件；三是對一些突發(fā)事件準(zhǔn)備不足，事發(fā)后缺乏維穩(wěn)預(yù)案，不知所措，無法有效應(yīng)對。而持后一種維穩(wěn)觀雖會促使政府高度重視維穩(wěn)，但對維穩(wěn)的刻意強(qiáng)調(diào)和過分重視，會造成基層政府“寧緊勿松”的思維定式，導(dǎo)致實踐中許多基層政府為強(qiáng)化維穩(wěn)職能，將本來就捉襟見肘的財政支出大量用于成立“維穩(wěn)辦”、“綜合治理辦”、“應(yīng)急辦公室”等專門機(jī)構(gòu)，設(shè)立專項“維穩(wěn)基金”，在組織結(jié)構(gòu)和資源安排上大做文章，大大提高了維穩(wěn)成本，弱化了基層政府提供公共服務(wù)的能力。同時，還容易把目前的穩(wěn)定問題擴(kuò)大化甚至泛化，把人民內(nèi)部矛盾當(dāng)成敵我矛盾來處理，將公眾的利益表達(dá)與社會穩(wěn)定對立起來，將公眾正常的利益訴求視為不穩(wěn)定因素，使社會矛盾更加激化。
　　在維穩(wěn)目標(biāo)上，重政績考核輕公共利益。維穩(wěn)的根本目的，是消除社會的不穩(wěn)定因素，創(chuàng)造穩(wěn)定和諧的社會環(huán)境，從而更好地維護(hù)公共利益和實現(xiàn)民生幸福。然而《人民論壇》雜志社所作的一項關(guān)于地方政府維穩(wěn)現(xiàn)狀的調(diào)查顯示，高達(dá)70%的受調(diào)查者認(rèn)為“維穩(wěn)目的異化，只保自己官帽，不管群眾疾苦”。 〔1 〕有學(xué)者將基層政府維穩(wěn)目標(biāo)異化的現(xiàn)象稱之為“利益性遲鈍”，即由于各級政府及其職能部門，特別是一些黨政官員，在熱衷于保護(hù)自身利益的同時，又過于漠視民眾的利益，不把民眾的利益當(dāng)作根本利益?！? 〕當(dāng)前基層維穩(wěn)中目標(biāo)之所以出現(xiàn)異化，主要有兩個原因：一是在我國現(xiàn)實的政治實踐中，雖然法律上各級干部要對所在地區(qū)的人民群眾負(fù)責(zé)，而實際上上級對下級的政績考核才是決定官員任免和升遷的重要指標(biāo)。在上級政府把社會穩(wěn)定狀況作為一項重要的政績考核指標(biāo)時，許多基層官員在維穩(wěn)中便出現(xiàn)了“唯上不唯下”的悖論現(xiàn)象，只對有權(quán)任命他們的上級負(fù)責(zé)。二是在維穩(wěn)考評機(jī)制上，目前基層維穩(wěn)實行壓力型的考評機(jī)制，即單靠行政性壓力來“倒逼”基層政府增強(qiáng)維穩(wěn)責(zé)任，上級政府對基層政府進(jìn)行嚴(yán)格的維穩(wěn)考核，推行干部考核中的“零指標(biāo)”。在穩(wěn)定壓倒一切的現(xiàn)實考量和“一票否決”的考評壓力下，基層政府維穩(wěn)的目標(biāo)就變?yōu)槿绾伪M量避免社會沖突在本屆領(lǐng)導(dǎo)任期內(nèi)爆發(fā)，而要避免社會沖突在短期內(nèi)爆發(fā)的慣性手段就只能是捂或壓。于是一些基層政府和官員往往會不惜一切代價和采取一切手段，諸如鎮(zhèn)壓、驅(qū)散、限制、跟蹤、截訪、控訪等簡單化的壓制方式，力求使信訪數(shù)量、群體性事件的數(shù)量降至最低，以求數(shù)據(jù)統(tǒng)計上的社會穩(wěn)定滿足政績考核的需要，而不是去想辦法解決沒有具體衡量指標(biāo)的民生問題以真正實現(xiàn)公共利益。
　　在維穩(wěn)主體上，政府大包大攬而缺乏社會參與。政府是公共管理的主體，當(dāng)然也是維穩(wěn)的主體。做好維穩(wěn)，政府責(zé)無旁貸。在具體的維穩(wěn)中，各級政府和職能部門合理分工，明確職責(zé)，實行分級、分層管理，這是確保維穩(wěn)順利推進(jìn)的重要保證，但這并不意味著政府就是維穩(wěn)的唯一主體。實際上，現(xiàn)代維穩(wěn)的有效開展，不僅要依靠政府，還需要社會組織、公民和企業(yè)的有序參與。目前我國基層維穩(wěn)主要是基層政府作為單一的維穩(wěn)主體出面治理，在當(dāng)前基層政府公信力和基層財政不容樂觀的狀況下，這種做法有很多弊端：一是嚴(yán)重?fù)p害了政府形象，降低了政府權(quán)威。許多涉穩(wěn)事件本來不是針對政府的，政府處于調(diào)解者或中立方的位置，但地方政府卻“主動”介入其中，甚至濫用權(quán)力，動用警力，將自己推向了前臺，成為社會沖突的一方，反而激化了社會矛盾，使政府處在了社會矛盾的風(fēng)口浪尖，成為了群眾發(fā)泄不滿的對象。二是增加了政府維穩(wěn)的成本。由于政府是單一的維穩(wěn)主體，擠壓了社會主體參與維穩(wěn)的空間，使得可以在維穩(wěn)中發(fā)揮重要作用的社會力量無法有效發(fā)揮作用，那么基層政府就必須投入大量資源，導(dǎo)致政府維穩(wěn)機(jī)構(gòu)的擴(kuò)張和人員的膨脹，維穩(wěn)支出持續(xù)增加。
　　在維穩(wěn)方法上，重應(yīng)急性維穩(wěn)輕制度性維穩(wěn)。社會穩(wěn)定與否不在于社會中有沒有矛盾，而在于制度是否能夠容納矛盾和沖突，能否用制度化的方式化解沖突。所以，解決維穩(wěn)難題的最優(yōu)策略是制度層面的維穩(wěn)，次優(yōu)是應(yīng)急層面的維穩(wěn)，下策是暴力層面的維穩(wěn)。然而基層維穩(wěn)在維穩(wěn)方法上更多的是選擇應(yīng)急性維穩(wěn)甚至還停留在暴力維穩(wěn)的層次，重問題解決輕源頭治理，頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳，重堵輕疏。應(yīng)急性維穩(wěn)即只要進(jìn)入“敏感時期”或者遇到“敏感事件”，一些地方政府就開展大規(guī)模政治動員，一切都要給維穩(wěn)讓路，實行“領(lǐng)導(dǎo)包案”、“首長掛帥”、“屬地管理”，由地方重要領(lǐng)導(dǎo)親自擔(dān)任維穩(wěn)負(fù)責(zé)人，各個部門齊上陣，不計成本，以保轄區(qū)一時平安。在此情況下，“基層政權(quán)運轉(zhuǎn)陷入了治理能力弱化與承擔(dān)無限維穩(wěn)壓力的夾縫之中，從而滋生出種種喪失原則底線的權(quán)宜性治理策略。地方政府不講原則地和稀泥，使每一次偶然機(jī)會都成為瓦解公眾預(yù)期與信心的利器，都構(gòu)成對社會基本準(zhǔn)則和底線的挑戰(zhàn)，都是對社會基本秩序的公然破壞”?！? 〕總之，應(yīng)急性維穩(wěn)的結(jié)果雖然在一定程度上能夠?qū)崿F(xiàn)短期內(nèi)的社會穩(wěn)定，但這種做法治標(biāo)不治本，在應(yīng)急性維穩(wěn)中無法解決的矛盾表面上被掩蓋了，但事實上有可能引發(fā)更大的沖突，甚至可能會產(chǎn)生更為嚴(yán)重的群體性事件。
　　在維穩(wěn)重心上，重事后被動“治療”輕事前主動預(yù)防。奧斯本和蓋布勒對政府寧可花大量精力和金錢進(jìn)行“治療”而非花少量精力和金錢進(jìn)行“預(yù)防”的現(xiàn)象進(jìn)行過批判：“官僚政治的模式使政府全身貫注于提供服務(wù)及與問題作斗爭，它們發(fā)展的是狹隘的想象力，因為它們的思維定式以為政府就是靠專業(yè)人員和官僚提供服務(wù)，它們要一直等到問題變成危機(jī)，然后才對那些受到影響的人提供新的服務(wù)。在這種思維模式下，政府總是從‘危機(jī)’走向‘危機(jī)’?！?〔4 〕 （P162 ）當(dāng)前我國一些基層政府維穩(wěn)的重心就是事后處理而不是源頭預(yù)防，面對隨時可能引發(fā)沖突的各種社會問題，基層政府制訂各種預(yù)案，這種預(yù)案實際上是預(yù)先準(zhǔn)備好的“處置方案”，當(dāng)出現(xiàn)社會穩(wěn)定問題或者爆發(fā)群體性事件后，便用這一套方案來應(yīng)對。這種被動的維穩(wěn)模式實際上是事后處置，它是一種治理成本非常高，而且風(fēng)險大、效益低的治理模式，處理不好還會進(jìn)一步激化矛盾，給政府和相關(guān)利益群體造成更大損失。
　　
　　二
　　堅持社會穩(wěn)定優(yōu)先原則是我國改革進(jìn)程中的一個重要特點，在穩(wěn)定愈來愈成為各級政府壓倒一切的政治任務(wù)的時代背景下，各級政府對維穩(wěn)都給予了高度重視。為解維穩(wěn)之難，一些地方政府還在維穩(wěn)的實踐中結(jié)合本地實際，積極進(jìn)行創(chuàng)新探索，創(chuàng)造了許多維穩(wěn)新舉，如四川省遂寧市的重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度、江蘇省淮安市的“陽光信訪”制度、浙江省溫嶺市的“民主懇談”制度、湖南省邵陽市的社情民意調(diào)查機(jī)制等，都為我們走出維穩(wěn)誤區(qū)提供了借鑒。針對上述誤區(qū)，筆者認(rèn)為，應(yīng)對癥下藥地從以下五個方面加以矯正：
　　在維穩(wěn)態(tài)度上，樹立科學(xué)的維穩(wěn)觀?；鶎诱鳛楣怖娴幕緟f(xié)調(diào)者和維護(hù)者，作為工作在維穩(wěn)第一線的責(zé)任者，其如何理性而全面地看待維穩(wěn)，直接關(guān)乎到維穩(wěn)的成敗。這就要求基層維穩(wěn)者要樹立科學(xué)的維穩(wěn)觀，對當(dāng)前維穩(wěn)的形勢進(jìn)行正確的研判，對穩(wěn)定問題反應(yīng)淡漠或過于敏感都是不科學(xué)的?？茖W(xué)的維穩(wěn)觀要求我們必須做到：首先，要認(rèn)識到當(dāng)前維穩(wěn)形勢的嚴(yán)峻性。我國正處于社會矛盾的凸顯期，社會矛盾呈現(xiàn)復(fù)雜化和擴(kuò)大的趨勢，影響和諧穩(wěn)定的因素很多，特別是因土地征用、房屋拆遷、企業(yè)轉(zhuǎn)制、勞資關(guān)系等引發(fā)的矛盾突出。對此我們必須保持高度警惕，樹立維穩(wěn)的責(zé)任意識，積極應(yīng)對轉(zhuǎn)型期的各種矛盾，采取有效措施化解各類社會不穩(wěn)定因素。其次，要理性看待和正確定位當(dāng)前出現(xiàn)的穩(wěn)定問題。我們需要清醒地認(rèn)識到，我國社會總體上是穩(wěn)定的，當(dāng)前存在的影響社會穩(wěn)定的問題，主要是因社會利益分配引發(fā)的矛盾和沖突，這是轉(zhuǎn)型社會出現(xiàn)的正常現(xiàn)象，甚至還是社會前進(jìn)的動力。同時，發(fā)生在基層的許多被視為危害社會穩(wěn)定的事件，往往只是民眾表達(dá)利益訴求或情緒的一種方式，屬于人民內(nèi)部矛盾，不是針對政權(quán)的政治性活動，不是反對黨的領(lǐng)導(dǎo)和推翻社會主義制度的敵我矛盾、階級矛盾。雖然其會對社會治理結(jié)構(gòu)帶來一定的影響，但不會帶來政治結(jié)構(gòu)的重大變化，不會影響到政府治理的有效性?？傊?，基層維穩(wěn)者在高度重視和積極應(yīng)對嚴(yán)峻的維穩(wěn)形勢的同時，要保持充分的政治自信，避免出現(xiàn)將公眾正常的利益表達(dá)與社會穩(wěn)定對立起來的錯誤做法，對以“維穩(wěn)”名義濫用權(quán)力、胡亂作為、非法行政的行為要保持高度的警惕。
　　在維穩(wěn)目標(biāo)上，變壓力型維穩(wěn)為激勵型維穩(wěn)。維穩(wěn)考評機(jī)制的初衷是調(diào)動基層政府的積極性，從“激勵機(jī)制”上提高干部的“維穩(wěn)動力”，督促基層政府做好維穩(wěn)，把問題化解在基層。但由于當(dāng)前維穩(wěn)考評機(jī)制的價值取向出現(xiàn)了偏差，考評方法不科學(xué)，導(dǎo)致維穩(wěn)目標(biāo)出現(xiàn)了異化現(xiàn)象，即重政績考核而淡漠公共利益。要糾正維穩(wěn)目標(biāo)異化的現(xiàn)象，就必須變當(dāng)前的壓力型維穩(wěn)為激勵型維穩(wěn)。為此，首先要改變維穩(wěn)考評標(biāo)準(zhǔn)。社會穩(wěn)定的標(biāo)準(zhǔn)不是不存在社會矛盾和沖突，不是零上訪、零群體性事件，而是基層政府是否已經(jīng)建立起有效化解社會矛盾和沖突的維穩(wěn)運行機(jī)制。其次，要強(qiáng)化維穩(wěn)的問責(zé)機(jī)制。一方面我們要嚴(yán)格規(guī)范維穩(wěn)問責(zé)制度的行為范圍，不能簡單地以群體性事件的發(fā)生為問責(zé)的依據(jù)，要客觀分析引起群體性事件的原因，只有對那些在基層維穩(wěn)中嚴(yán)重失職、瀆職而造成惡劣影響的黨政領(lǐng)導(dǎo)，才應(yīng)問責(zé)；二是維穩(wěn)問責(zé)一定要依法進(jìn)行，避免出現(xiàn)問責(zé)隨意化的現(xiàn)象。要以《中華人民共和國行政處罰法》、《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》以及地方性的問責(zé)辦法為依據(jù)，將維穩(wěn)問責(zé)具體化和明晰化，形成一個健全規(guī)范的維穩(wěn)問責(zé)體系，并在問責(zé)時嚴(yán)格執(zhí)行。
　　在維穩(wěn)主體上，實現(xiàn)以政府為主導(dǎo)的多元治理。隨著社會的深刻轉(zhuǎn)型，社會構(gòu)成要素的多元化、社會結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)化、公民意識的覺醒以及社會運行的復(fù)雜性和不確定性的增長，社會治理活動在宏觀層面上必然要求一種非支配性的合作去實現(xiàn)對社會的共同治理。 〔5 〕這在基層維穩(wěn)中同樣適用。維穩(wěn)的復(fù)雜性和多元化要求基層政府在維穩(wěn)中既要發(fā)揮主導(dǎo)作用，也要調(diào)動和發(fā)揮社會力量的積極作用。為此，基層政府首先要在執(zhí)政理念上擯棄“全能政府”的理念，認(rèn)識到自身在維穩(wěn)中的局限性，轉(zhuǎn)變政府職能，強(qiáng)化政府作為規(guī)則和程序制定者以及矛盾調(diào)節(jié)和仲裁者的角色，建立有限政府，避免政府在社會矛盾中處于首當(dāng)其沖的位置。其次，政府要與社會組織在基層社會治理中建立平等合作的伙伴關(guān)系，形成化解矛盾沖突的社會性機(jī)制。政府要肯定社會組織作為疏導(dǎo)矛盾沖突的“減壓閥”作用，為社會組織有序參與基層維穩(wěn)提供有效空間，同時社會組織也要積極尋求與政府合作的途徑。如政府可以充分利用社區(qū)居委會、業(yè)主委員會、農(nóng)民工維權(quán)組織、穩(wěn)定風(fēng)險評估中心、安全評估中心等評估機(jī)構(gòu)的力量開展維穩(wěn)，社會組織也要不斷提高自身能力，發(fā)揮自身優(yōu)勢以更好地協(xié)助政府進(jìn)行維穩(wěn)。再次，要建立和完善多元化的利益訴求表達(dá)機(jī)制，暢通社情民意的表達(dá)渠道，尤其要提高公民的參與意識和參與能力?？傊鶎诱淖兡壳罢惫?、統(tǒng)包的維穩(wěn)模式，逐步實現(xiàn)基層維穩(wěn)主體的多元化，建立起政府主導(dǎo)、社會參與、社會資源全面支持的合作治理維穩(wěn)模式。
　　在維穩(wěn)方法上，堅持制度性維穩(wěn)。維穩(wěn)是一項系統(tǒng)工程，目前的應(yīng)急性維穩(wěn)難以從根本上消除社會不穩(wěn)定的因素。只有從根本上解決當(dāng)前我國利益失衡和社會公正的機(jī)制問題，健全民主法制，堅持制度化、法治化維穩(wěn)之路才是維穩(wěn)的治本之道。為此，我們要貫徹科學(xué)發(fā)展觀，認(rèn)真解決影響社會穩(wěn)定的源頭性、根本性、基礎(chǔ)性的問題。這就要求我們在具體工作中認(rèn)真落實“十二五”規(guī)劃，以促進(jìn)和諧社會建設(shè)為目標(biāo)，把社會發(fā)展擺在更加突出的位置，更加注重圍繞保障和改善民生來謀求發(fā)展，堅持民生為先，把涉及公共利益、關(guān)系人民生活和長遠(yuǎn)發(fā)展的目標(biāo)作為約束性指標(biāo)，推進(jìn)公共服務(wù)均等化，縮小收入差距，構(gòu)建均衡利益格局的制度體系，保障社會公平正義。同時，要以法治為核心，強(qiáng)化各級司法機(jī)關(guān)接受公民告訴、申訴及處理案件的責(zé)任和能力，通過樹立司法機(jī)構(gòu)的權(quán)威把對社會矛盾的解決引導(dǎo)到正規(guī)的司法渠道上來?？傊?，社會穩(wěn)定的實現(xiàn)有賴于社會公正的彰顯，有賴于公民權(quán)利的保障。
　　在維穩(wěn)重心上，變事后被動“治療”為事前主動預(yù)防。作為維穩(wěn)中危害最大的群體性事件，雖然具有突發(fā)性的特點，但其實并非“突發(fā)”，它是事物的內(nèi)在矛盾由量的積蓄發(fā)展到質(zhì)的飛躍的過程，是主客觀矛盾相互作用的產(chǎn)物。多數(shù)群體性事件在發(fā)生前都有蛛絲馬跡，從醞釀到發(fā)生都有一個過程，有各種苗頭和征兆。在群體性事件的醞釀過程中，如果基層政府和有關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)干部能夠保持高度的警覺性，是可以預(yù)測事態(tài)發(fā)展的，從而積極化解矛盾，避免群體性突發(fā)事件的發(fā)生或減小事件的規(guī)模與影響。所以，群體性事件雖然具有突發(fā)性和不確定性的特點，但也包含著一定的必然性和確定性。不管群體性事件的性質(zhì)、類型和行動方式如何，在一定程度上是可以預(yù)先把握的。因此，政府處置涉穩(wěn)事件的能力應(yīng)包含兩個方面，即事前的預(yù)警機(jī)制和事發(fā)過程中的處置技術(shù)，而前者更是做好維穩(wěn)的前提和基礎(chǔ)，它對于降低維穩(wěn)成本、提高維穩(wěn)成效具有重要意義。因此，基層政府今后必須改變維穩(wěn)的重心，變事后被動“治療”為事前主動預(yù)防，建立預(yù)警機(jī)制，從源頭上預(yù)防和減少社會中可能出現(xiàn)的穩(wěn)定風(fēng)險，深入開展經(jīng)常性的矛盾糾紛排查調(diào)處工作，做到工作重心前移，提前排查，提前消解矛盾，把矛盾化解在基層，把問題解決在當(dāng)?shù)兀扬L(fēng)險消除在萌芽狀態(tài)，從而有利于更加主動地化解社會矛盾和沖突。目前，率先在四川、江蘇、浙江、山東、遼寧等地推行的重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度，對涉及較多群眾利益的重大事項出臺之前或?qū)嵤┻^程中，采取科學(xué)的預(yù)測方法，對可能出現(xiàn)的社會穩(wěn)定風(fēng)險進(jìn)行先期預(yù)測、先期評估、先期化解，并將評估結(jié)論作為各級黨委和政府做決策、出政策、搞改革、上項目的主要依據(jù)，就是實現(xiàn)維穩(wěn)重心前移的重大制度創(chuàng)新，并在實踐中取得了很好的效果，值得各地在基層維穩(wěn)中借鑒和推廣。
　　
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　　責(zé)任編輯周榮