所謂稅收優(yōu)惠。是指國(guó)家在稅收方面給予納稅人和征稅對(duì)象的各種優(yōu)待的總稱。是政府通過(guò)稅收制度，按照預(yù)定目的，減除或減輕納稅義務(wù)人稅收負(fù)擔(dān)的一種形式。

稅收優(yōu)惠作為稅收制度和財(cái)政政策不可缺少的重要組成部分，盡管早巳滲透到社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的方方面面，但人們對(duì)稅收優(yōu)惠的認(rèn)識(shí)并不完全一致。有觀點(diǎn)認(rèn)為，稅收優(yōu)惠就是指減稅、免稅。也有觀點(diǎn)認(rèn)為，稅收優(yōu)惠是指減稅、免稅、出口退稅和優(yōu)惠稅率。也有觀點(diǎn)則認(rèn)為，稅收優(yōu)惠不僅僅包括上述幾種主要形式，還應(yīng)該包括先征后返、稅額抵扣、稅收抵免、稅收饒讓、加速折舊、稅項(xiàng)扣除、投資抵免、虧損彌補(bǔ)等其他實(shí)際減除或減輕納稅人和征稅對(duì)象稅收負(fù)擔(dān)的鼓勵(lì)性和照顧性規(guī)定。對(duì)于上述認(rèn)識(shí)，我們把前兩者稱為“狹義的稅收優(yōu)惠”，后者稱為“廣義的稅收優(yōu)惠”。

一、我國(guó)現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策存在的問(wèn)題

1.稅收優(yōu)惠的形式單一

稅收優(yōu)惠的政策手段主要包括直接優(yōu)惠和間接優(yōu)惠兩大類。但我國(guó)在稅收優(yōu)惠的操作上基本采用降低稅率、定期減免、再投資退稅等直接稅收優(yōu)惠措施這種形式的特點(diǎn)是政策的透明度高，征、納雙方易于操作但這種方式是針對(duì)企業(yè)利潤(rùn)的優(yōu)惠，主要適應(yīng)于盈利企業(yè)，而對(duì)那些投資規(guī)模大、經(jīng)營(yíng)周期長(zhǎng)、獲利小、見效慢的基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、交通能源建設(shè)、農(nóng)業(yè)開發(fā)等項(xiàng)目的投資鼓勵(lì)作用不大，而對(duì)于加速折舊、投資抵免、再投資退稅、延期納稅、稅收信貸等間接優(yōu)惠形式運(yùn)用不多。這樣就扭曲了稅收優(yōu)惠的引導(dǎo)作用，而且直接減免優(yōu)惠方式的特點(diǎn)是對(duì)稅收直接免除，易造成稅收流失。

2.稅收優(yōu)惠政策管理不規(guī)范

稅收優(yōu)惠的管理權(quán)，不僅應(yīng)當(dāng)在中央與地方之間進(jìn)行合理劃分，而且應(yīng)當(dāng)在同級(jí)政府的立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)與稅收職能部門之間進(jìn)行合理劃分。中國(guó)現(xiàn)階段，稅收優(yōu)惠的管理權(quán)絕大部分集中在中央政府，地方政府基本上沒有稅收優(yōu)惠管理權(quán)。為了解決必須由地方政府解決的特殊問(wèn)題，地方政府不得不越權(quán)制定稅收優(yōu)惠政策。從橫向來(lái)看，在中央政府內(nèi)部，由立法機(jī)關(guān)管理的稅收優(yōu)惠只有10%左右，其余絕大部分均由行政機(jī)關(guān)管理，并且在事實(shí)上主要由稅收職能部門管理。此外，還有一部分稅收優(yōu)惠，是由政府的其他經(jīng)濟(jì)管理部門管理的。

我國(guó)的稅收優(yōu)惠分析、評(píng)估制度和預(yù)算制度尚未建立，稅收優(yōu)惠政策的執(zhí)行缺乏必要的制約與監(jiān)督，以直接優(yōu)惠方式為主的稅收優(yōu)惠又容易造成擅自、越權(quán)減免稅等權(quán)力的濫用。妨礙了稅收減免的法律化和規(guī)范化管理。

3.稅收優(yōu)惠政策的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向不夠明確

由于所兼顧的社會(huì)目標(biāo)過(guò)于龐雜，在產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向、科技導(dǎo)向上的作用更不明確。產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠政策滯后，不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、優(yōu)化。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和技術(shù)進(jìn)步，產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠不能適時(shí)突出高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、知識(shí)經(jīng)濟(jì)的政策導(dǎo)向，存在稅收優(yōu)惠政策出臺(tái)滯后現(xiàn)象。這勢(shì)必進(jìn)一步拉大我國(guó)與世界先進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距，不利于我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、知識(shí)經(jīng)濟(jì)的超前發(fā)展。

二、優(yōu)化我國(guó)稅收優(yōu)惠政策的具體建議

1.增加稅收優(yōu)惠形式

稅收優(yōu)惠方式包括直接優(yōu)惠和間接優(yōu)惠。直接減免通常采取低稅率、定期減免等方式，具有較強(qiáng)的投資鼓勵(lì)作用，但受財(cái)政能力的制約，不利于監(jiān)督稅收優(yōu)惠的準(zhǔn)確作用;間接減免通常采取投資稅收抵免、加速折舊、延期納稅、稅收信貸等方式，只是國(guó)家暫時(shí)調(diào)整稅款的入庫(kù)時(shí)間，納稅人只是獲得稅款有限的使用權(quán)，最終并不影響國(guó)家總的財(cái)政收入，而且有利于國(guó)家加強(qiáng)對(duì)稅收優(yōu)惠政策的監(jiān)督和管理。擴(kuò)大和豐富間接優(yōu)惠方式的運(yùn)用，將有利于更好的兼顧財(cái)政收入和調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

應(yīng)在保留并完善減免稅這種直接優(yōu)惠的基礎(chǔ)上，適當(dāng)增加間接優(yōu)惠，使優(yōu)惠形式多樣化。間接優(yōu)惠的實(shí)施既不違反稅收公平原則，又能體現(xiàn)鼓勵(lì)導(dǎo)向作用，提前收回投資，減少風(fēng)險(xiǎn)投資，同時(shí)也有利于應(yīng)稅行為的規(guī)范化管理，主要操作方法應(yīng)選擇加速折舊、投資稅收抵免稅、稅前扣除、延遲納稅、虧損結(jié)轉(zhuǎn)等措施。

借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)可以從以下幾方面予以調(diào)整:一是準(zhǔn)許加速折舊回收投資，按技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定加速折舊的程度，二是增加稅前費(fèi)用扣除，例如同意科技開發(fā)費(fèi)用、專利開發(fā)費(fèi)用、風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金等費(fèi)用稅前列支;二是將虧損彌補(bǔ)年限根據(jù)需要適當(dāng)延長(zhǎng)，減少企業(yè)由于投資于高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域而蒙受的損失。此外，對(duì)國(guó)家級(jí)新產(chǎn)品的研制、生產(chǎn)企業(yè)。允許按一定比例扣除開發(fā)新產(chǎn)品的成本、費(fèi)用，以及為推廣新產(chǎn)品而支付的廣告宣傳費(fèi)用。

2.科學(xué)界定稅收優(yōu)惠范圍

在我國(guó)現(xiàn)階段，稅收優(yōu)惠的范圍應(yīng)當(dāng)是:在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域.保留農(nóng)業(yè)、原材料工業(yè)、能源工業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)的稅收優(yōu)惠。保留中西部落后地區(qū)的稅收優(yōu)惠，保留生活必需品和文化、教育、衛(wèi)生、體育事業(yè)的稅收優(yōu)惠，其他各項(xiàng)稅收優(yōu)惠均應(yīng)以不同方式予以取消，其中社會(huì)福利和政治的、軍事的部分由財(cái)政支出解決，余下的部分中一小部分改為不征稅，大部分通過(guò)稅制改革消化掉。我國(guó)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善分稅制，必須盡快實(shí)行內(nèi)外統(tǒng)一的房產(chǎn)稅、土地使用稅、車船使用稅、耕地占用稅、契稅、城建稅教育費(fèi)附加等地方稅(費(fèi))種。

3.完善稅收優(yōu)惠政策的管理制度

現(xiàn)行的減免稅管理制度不完善，嚴(yán)重影響了經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展。為了整頓稅收秩序，加強(qiáng)稅收優(yōu)惠管理，應(yīng)該建立一個(gè)在分稅制基礎(chǔ)上的國(guó)家、地方分級(jí)稅收減免管理體制，并在此基礎(chǔ)上建立稅式支出預(yù)算。稅式支出是指國(guó)家為實(shí)現(xiàn)其特定的政策目標(biāo)而內(nèi)含在稅法中的支出計(jì)劃，是各種稅收優(yōu)惠在宏觀上的數(shù)量化管理制度。應(yīng)從以下幾方面下手:

(1)合理確定稅式支出管理范圍。我們應(yīng)該確定合理的稅式支出范圍。即:凡在稅收基本立法，稅收行政法規(guī)和行政文件中規(guī)定的稅收優(yōu)惠條款，就列為稅式支出，在宏觀上共同和財(cái)政支出一起保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)的需要。凡是由地方稅務(wù)部門給予的臨時(shí)的稅收優(yōu)惠，由于沒有法律效力，就不列為稅式支出，而是以稅收優(yōu)惠的形式在微觀上對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行臨時(shí)的、局部的調(diào)節(jié)。

(2)加強(qiáng)立法，完善稅式支出的立法程序。通過(guò)立法的形式確定稅式支出的額度和流向，對(duì)越權(quán)減免和私自突破減免額度的要予以處罰，追究當(dāng)事人的法律責(zé)任，消除“人治”因素。

(3)加強(qiáng)稅式支出的總量和結(jié)構(gòu)的控制，編制合理的稅式支出計(jì)劃。

(4)強(qiáng)化我國(guó)稅收優(yōu)惠政策產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向功能

稅收優(yōu)惠要突出產(chǎn)業(yè)性稅收優(yōu)惠導(dǎo)向，全方位加大調(diào)控力度，加大科技發(fā)展、科技投入的稅收優(yōu)惠，加快知識(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的稅收優(yōu)惠。建議今后的稅收優(yōu)惠政策實(shí)施要以國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策為導(dǎo)向，對(duì)于需要扶持的產(chǎn)業(yè)，稅負(fù)要輕些，需要鼓勵(lì)的產(chǎn)業(yè)，稅負(fù)更輕些，以正確引導(dǎo)投資方向，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局根據(jù)我國(guó)國(guó)情，在能源和基礎(chǔ)原材料業(yè)、交通運(yùn)輸和通信、水利等基礎(chǔ)設(shè)施，高新技術(shù)、知識(shí)產(chǎn)業(yè)以及產(chǎn)品出口企業(yè)，應(yīng)實(shí)行產(chǎn)業(yè)性稅收優(yōu)惠。特別是高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)關(guān)系到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)換代和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展能力，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的希望所在，應(yīng)該繼續(xù)予以扶持。但對(duì)高新技術(shù)的扶持重點(diǎn)應(yīng)有所調(diào)整，重點(diǎn)扶持具有國(guó)際先進(jìn)水準(zhǔn)的、確實(shí)對(duì)民族工業(yè)升級(jí)換代起核心作用的高新技術(shù)。