在我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)進(jìn)程中，電子政務(wù)建設(shè)項(xiàng)目的管理一直是一個(gè)棘手的難題。由于缺乏科學(xué)有效的項(xiàng)目管理，一些深層次的問(wèn)題也逐步顯現(xiàn)出來(lái)。而在浙江的慈溪，從2007年實(shí)施至今的一套電子政務(wù)項(xiàng)目管理機(jī)制，因制度明晰、操作嚴(yán)謹(jǐn)、流程規(guī)范、文檔齊備等特點(diǎn)，避免了很多問(wèn)題的產(chǎn)生，為進(jìn)一步提高電子政務(wù)項(xiàng)目的管理質(zhì)量與效率，構(gòu)建電子政務(wù)項(xiàng)目的長(zhǎng)效管理機(jī)制打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

這套管理辦法因是以管住建設(shè)資金為主要手段，故我們稱之為“以資金為抓手，全過(guò)程的電子政務(wù)建設(shè)項(xiàng)目管理”。

曾經(jīng)的問(wèn)題

和鐵路、機(jī)場(chǎng)、大樓這種純客體建設(shè)的“硬系統(tǒng)工程”不同，電子政務(wù)的建設(shè)對(duì)象一般都是處在變革、發(fā)展進(jìn)程中的政務(wù)管理系統(tǒng)，在它的整個(gè)建設(shè)過(guò)程中，沒(méi)有任何一般工程建設(shè)中存在的“聯(lián)系單”或“變更單”，其建設(shè)依據(jù)只是當(dāng)初通過(guò)審批的設(shè)計(jì)方案和建設(shè)資金，而一個(gè)百萬(wàn)的電子政務(wù)項(xiàng)目從開(kāi)始到結(jié)束，一般要跨越2-3年的時(shí)間。在這2-3年里，會(huì)因?yàn)樾枨蟀l(fā)生變化而應(yīng)作出建設(shè)方案調(diào)整的；會(huì)因軟、硬件的價(jià)格漲跌而使投資費(fèi)用出現(xiàn)大幅增減的；甚至還會(huì)出現(xiàn)項(xiàng)目已經(jīng)立項(xiàng)，資金也已到位，但最后卻又不上馬的情況。而面對(duì)這些情況，項(xiàng)目管理方往往束手無(wú)策。因?yàn)?，建設(shè)方案、財(cái)政專項(xiàng)資金已經(jīng)確定，這是不能輕易更改的現(xiàn)實(shí)。

于是，由此而產(chǎn)生的一系列問(wèn)題，在沒(méi)有實(shí)施電子政務(wù)建設(shè)項(xiàng)目的全過(guò)程管理之前，經(jīng)常性地發(fā)生了。

慈溪市信息中心主任余敏為記者一一具體化了他們也曾經(jīng)面對(duì)的這一個(gè)個(gè)棘手的問(wèn)題：

需求不明確。根據(jù)政府安排財(cái)政資金的計(jì)劃，通常是每年的10月份上報(bào)項(xiàng)目，11月份項(xiàng)目安排完畢。但是，電子政務(wù)項(xiàng)目有個(gè)區(qū)別于其他項(xiàng)目的難點(diǎn)，就是項(xiàng)目剛開(kāi)始的時(shí)候，其需求不是很明確的。于是，在年初定項(xiàng)目的時(shí)候，上報(bào)單位往往只能大致描述該項(xiàng)目的實(shí)施目的，審批者也不可能徹底弄清楚這個(gè)項(xiàng)目到底是怎么回事。因此，上報(bào)的可行性報(bào)告是不是與實(shí)際相符，是有疑問(wèn)的。一旦按照這樣的可行性報(bào)告批錢，等到項(xiàng)目實(shí)施的時(shí)候，就會(huì)發(fā)現(xiàn)兩者的偏離度了。

資金浪費(fèi)。項(xiàng)目納入財(cái)政預(yù)算以后，經(jīng)費(fèi)指標(biāo)隨即下達(dá)。這時(shí)，另一個(gè)問(wèn)題又出現(xiàn)了：比如一個(gè)150萬(wàn)的項(xiàng)目，建設(shè)實(shí)施下來(lái)后，實(shí)際使用只需100萬(wàn)。那么，剩下的50萬(wàn)，建設(shè)單位會(huì)做什么？而就在同時(shí)，那些臨時(shí)亟需上馬的項(xiàng)目卻因每年的財(cái)政預(yù)算已經(jīng)分完，沒(méi)有多余經(jīng)費(fèi)而導(dǎo)致被迫擱淺。

資金使用效益低。一般來(lái)說(shuō)，一個(gè)帶有應(yīng)用軟件的200萬(wàn)元項(xiàng)目，從開(kāi)始到結(jié)束，通常要持續(xù)2-3年的建設(shè)時(shí)間。也就是說(shuō)，它需要的建設(shè)資金200萬(wàn)是在2-3年內(nèi)用完。但是，在財(cái)政管理上，這個(gè)200萬(wàn)已經(jīng)在安排項(xiàng)目計(jì)劃的時(shí)候被凍結(jié)專用了，它成了一筆“死錢”。更有甚者，項(xiàng)目計(jì)劃下達(dá)了，最后卻又不做了，但由于批下來(lái)的錢是專項(xiàng)資金，不能隨便挪用。凡此種種，都導(dǎo)致了資金使用率的低下。

監(jiān)管困難。作為電子政務(wù)項(xiàng)目的監(jiān)管部門，一般要過(guò)問(wèn)建設(shè)單位的項(xiàng)目進(jìn)行到什么程度了，有沒(méi)有碰到什么問(wèn)題，檢查做出的最后結(jié)果為什么偏離既定目標(biāo)的原因并責(zé)令其改進(jìn)。但是，一旦建設(shè)單位在項(xiàng)目建設(shè)之初就拿到了資金，之后的監(jiān)管就會(huì)變得十分困難，甚至于出現(xiàn)監(jiān)管完全失控的局面。

慈溪的方案

在意識(shí)到這些問(wèn)題之后，2007年，慈溪市一改以往“一下計(jì)劃時(shí)就給錢”的做法，創(chuàng)新出了一套“以資金為抓手，全過(guò)程管理電子政務(wù)建設(shè)項(xiàng)目”的管理辦法。經(jīng)過(guò)三年來(lái)的實(shí)施，這套管理辦法日趨規(guī)范，明顯見(jiàn)效，實(shí)現(xiàn)了資源的共建共享和資金的集約使用。

項(xiàng)目納入計(jì)劃：以需求明確為原則

每年10月，慈溪市市級(jí)機(jī)關(guān)各單位集中向市信息化領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室申報(bào)下一年度的電子政務(wù)建設(shè)項(xiàng)目。申報(bào)內(nèi)容主要包括項(xiàng)目名稱、建設(shè)背景和依據(jù)、建設(shè)目標(biāo)和主要內(nèi)容，以及投資估算、進(jìn)度計(jì)劃和下年度資金估算等。已開(kāi)展前期工作的項(xiàng)目應(yīng)附上項(xiàng)目建議書。

根據(jù)項(xiàng)目集中申報(bào)情況，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)牽頭，會(huì)同市發(fā)改局、信息產(chǎn)業(yè)局、財(cái)政局和市信息中心，視專項(xiàng)資金保障情況和投資估算，確定編制年度項(xiàng)目計(jì)劃，報(bào)市政府批準(zhǔn)下達(dá)。

隨后，年度計(jì)劃項(xiàng)目由項(xiàng)目建設(shè)單位編制初步設(shè)計(jì)方案和投資概算，經(jīng)市信息產(chǎn)業(yè)局初審，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室成員單位審查通過(guò)，由市信息產(chǎn)業(yè)局根據(jù)項(xiàng)目情況，提請(qǐng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室成員單位聯(lián)合初審，也可邀請(qǐng)相關(guān)專業(yè)人員和專業(yè)公司參與，組織方案評(píng)審。市信息產(chǎn)業(yè)局出具項(xiàng)目評(píng)審意見(jiàn)。項(xiàng)目評(píng)審意見(jiàn)詳細(xì)列明系統(tǒng)軟件、應(yīng)用軟件、硬件設(shè)備清單及資金規(guī)模，并按相關(guān)規(guī)定確定咨詢、監(jiān)理、不可預(yù)見(jiàn)等費(fèi)用，提出資金安排意見(jiàn)。

經(jīng)常參與項(xiàng)目評(píng)審的余敏主任告訴記者，在正式評(píng)審之前，還有最重要的一關(guān)——預(yù)評(píng)審。在預(yù)評(píng)審階段，參加評(píng)審的相關(guān)單位可以暢所欲言，提出質(zhì)疑：建設(shè)方案有沒(méi)有存在問(wèn)題？需求是否明確且切合實(shí)際？與各部門之間是否資源共享？等等。

余主任介紹說(shuō)，一般有兩種情況的項(xiàng)目容易通過(guò)評(píng)審：一是上級(jí)要求建設(shè)的項(xiàng)目，需求、方案已經(jīng)很明確的；二是針對(duì)部門真正想要建設(shè)的項(xiàng)目，如果評(píng)審人員在有關(guān)“是否與其他部門有共享的工作聯(lián)系，是否已經(jīng)與關(guān)聯(lián)部門協(xié)調(diào)好關(guān)系，方案是否已經(jīng)成熟”等問(wèn)題面前得到的都是肯定答案時(shí)，該項(xiàng)目可以通過(guò)評(píng)審。一旦建設(shè)單位自己都講不清楚這個(gè)項(xiàng)目的目標(biāo)是什么，那么，該項(xiàng)目只能被擱置。

最后，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室審核評(píng)審意見(jiàn)，確定項(xiàng)目實(shí)施。項(xiàng)目通過(guò)方案評(píng)審后，根據(jù)有關(guān)規(guī)定報(bào)市發(fā)改局立項(xiàng)審批。

項(xiàng)目資金撥付：以實(shí)際需要為原則

記者在一份2009年出臺(tái)的《慈溪市電子政務(wù)建設(shè)項(xiàng)目管理工作細(xì)則》中看到如下規(guī)定：

“項(xiàng)目的具體資金在安排項(xiàng)目計(jì)劃下達(dá)時(shí)不予明確。確定實(shí)施的項(xiàng)目，由項(xiàng)目建設(shè)單位向市信息產(chǎn)業(yè)局提出資金使用申請(qǐng)，市信息產(chǎn)業(yè)局根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)度出具資金撥付意見(jiàn)，由市財(cái)政局撥付資金，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室監(jiān)督管理資金分項(xiàng)使用情況。資金申請(qǐng)分次進(jìn)行。首次資金申請(qǐng)一般在確定項(xiàng)目實(shí)施后，第二次資金申請(qǐng)一般在招標(biāo)結(jié)束后，以后的資金申請(qǐng)根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)度確定?！?/p>

作為電子政務(wù)建設(shè)項(xiàng)目的主要管理者，余主任對(duì)此規(guī)定為我們解釋了具體的操作方法：

假設(shè)，今年慈溪市用于電子政務(wù)建設(shè)的財(cái)政專項(xiàng)資金是1500萬(wàn)。那么，這1500萬(wàn)是如何分配的呢？

首先，根據(jù)前兩年的項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度和資金使用情況，算出今年的必保資金是多少。比如，這1500萬(wàn)里包含了一個(gè)已經(jīng)通過(guò)評(píng)審確定的項(xiàng)目，其總資金是200萬(wàn)，且已在去年上馬，建設(shè)周期是三年。它的資金使用情況是去年用了20萬(wàn)，今年用了80萬(wàn)，還差100萬(wàn)。那么，這100萬(wàn)就是必保資金，在今年分配1500萬(wàn)的財(cái)政專項(xiàng)資金時(shí)，首先要剔除這100萬(wàn)。如果必保資金總量達(dá)到了1000萬(wàn)，那就意味著今年的可用資金不是1500萬(wàn)，而只有500萬(wàn)。

但是，按照余主任多年的管理經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，新建項(xiàng)目的資金在第一年使用的量并不多。比如，一個(gè)200萬(wàn)的項(xiàng)目在第一年需要的資金可能只要50萬(wàn)，剩余的150萬(wàn)要在以后兩年才能用完。那么，在這一年的資金計(jì)劃里，只需列入50萬(wàn)。因此，按照這樣分批次的資金撥付，500萬(wàn)的可用資金并不是只能安排500萬(wàn)的項(xiàng)目，而是可以安排1000萬(wàn)甚至1500萬(wàn)的項(xiàng)目。

資金分配完了之后，建設(shè)單位什么時(shí)候能夠拿到這筆錢？

在慈溪，所有的項(xiàng)目前期經(jīng)費(fèi)，包括考察費(fèi)、方案評(píng)審費(fèi)等，都先由單位墊支。等到項(xiàng)目確定實(shí)施以后，建設(shè)單位向信產(chǎn)局提出資金申請(qǐng)，這時(shí)，通過(guò)審議的前期經(jīng)費(fèi)才會(huì)撥到該單位賬戶。在招投標(biāo)完成之后，建設(shè)單位拿著項(xiàng)目合同，再填撥款申請(qǐng)書，經(jīng)信產(chǎn)局簽字，財(cái)政經(jīng)過(guò)復(fù)核，以合同數(shù)字撥出款項(xiàng)。之后每次資金申請(qǐng)，都需填撥款申請(qǐng)書，需經(jīng)信產(chǎn)局簽字。到最后，項(xiàng)目驗(yàn)收完成，我們?nèi)砸?00萬(wàn)的項(xiàng)目為例，如果只需要180萬(wàn)，扣除之前撥付的150萬(wàn)，那就只需再撥付30萬(wàn)。如此一來(lái)，比之前省下了20萬(wàn)。而這20萬(wàn)還是在財(cái)政專項(xiàng)資金里，可以給其他單位使用。這時(shí)，一旦有上級(jí)臨時(shí)要求建設(shè)的項(xiàng)目，就不會(huì)出現(xiàn)因?yàn)闆](méi)錢而上不了馬的尷尬了。

就在實(shí)施以上管理的三年里，余主任他們也曾否決了幾個(gè)項(xiàng)目。例如，慈溪市某局在建設(shè)一個(gè)供公眾查詢信息的系統(tǒng)時(shí)，提出要買一臺(tái)小型機(jī)，說(shuō)是容量速度不夠。余主任查問(wèn)理由，得到的回答是一堆的技術(shù)答案。身為“老信息化”的余主任一聽(tīng)就感覺(jué)不對(duì)頭：100萬(wàn)的慈溪人不可能在同一時(shí)刻進(jìn)入系統(tǒng)查詢信息；被查詢的信息的實(shí)時(shí)性也不可能事關(guān)重大，因?yàn)榻裉斓男畔⒑妥蛱斓男畔?duì)查詢者而言并沒(méi)有太大的區(qū)別。最終，余主任他們否決小型機(jī)，確定只要買一臺(tái)普通服務(wù)器配足硬盤就可以解決問(wèn)題。

以小見(jiàn)大。在余主任的觀念里，始終認(rèn)為不該花的錢就別亂花；錢要用在刀刃上。他說(shuō)，這筆錢與其用來(lái)買沒(méi)有實(shí)際使用價(jià)值的設(shè)備，不如向軟件開(kāi)發(fā)公司買好的服務(wù)，對(duì)項(xiàng)目的維護(hù)發(fā)展更有好處。

實(shí)施的效果

正是因?yàn)橛辛诉@套管理辦法，慈溪的電子政務(wù)建設(shè)項(xiàng)目無(wú)一不在監(jiān)管之下。

說(shuō)到監(jiān)管，余主任尤其自豪地強(qiáng)調(diào)了“全過(guò)程”：“從評(píng)審開(kāi)始一直到驗(yàn)收，我們是全過(guò)程地監(jiān)管了項(xiàng)目建設(shè)。通過(guò)資金的分批撥付，克服了以前建設(shè)單位拿到資金之后就不再接受監(jiān)管的弊端。建設(shè)單位在每次申請(qǐng)撥款時(shí)，信產(chǎn)局都會(huì)仔細(xì)檢查前一階段的建設(shè)情況。如果建設(shè)單位在建設(shè)過(guò)程中碰到了問(wèn)題，或是認(rèn)為當(dāng)初定的硬件、軟件出現(xiàn)了問(wèn)題，需要進(jìn)行調(diào)整，只要建設(shè)單位能夠把理由說(shuō)清楚，經(jīng)相關(guān)評(píng)審單位同意，馬上就可以作出調(diào)整。這在以前，都由建設(shè)單位自己說(shuō)了算，而且很多的所謂調(diào)整其實(shí)是被IT公司忽悠的。”

確實(shí)，這套以資金為抓手，全過(guò)程管理電子政務(wù)建設(shè)項(xiàng)目的辦法，可謂是一舉而多得：以需求明確為原則，使得項(xiàng)目建設(shè)有的放矢；按實(shí)所需、分批撥付資金，避免了資金的浪費(fèi)，使得資金使用效益最大化；全過(guò)程管理，使得項(xiàng)目建設(shè)能夠有序進(jìn)行，避免走上彎路。在管理體制上，也是權(quán)責(zé)清晰，即發(fā)改局負(fù)責(zé)立項(xiàng)審批和竣工驗(yàn)收；信息產(chǎn)業(yè)局負(fù)責(zé)方案評(píng)審和專項(xiàng)驗(yàn)收；財(cái)政局負(fù)責(zé)資金管理；信息中心代表領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室提出年度建設(shè)計(jì)劃，消除了由于權(quán)力集中而帶來(lái)的弊端。

一件讓很多人都深感頭疼的事情，就因?yàn)橐惶走@樣的制度在一個(gè)小縣城里被理得清清楚楚，有條不紊。也許，這不僅僅是“有一套制度”這樣的客觀原因就能做到的，更重要的還在于制度背后的主觀因素。

無(wú)論怎樣，慈溪的電子政務(wù)項(xiàng)目管理值得我們關(guān)注。