[摘 要]行政問責制已經開始進入國家的政治體系和社會的關注視野，經過幾年的建設和發(fā)展，正在逐步走入到常態(tài)化、規(guī)范化和制度化的發(fā)展軌道，但是諸多方面仍然表現為不夠成熟的特點，本文擬對我國行政問責制進行較為全面的整體分析、成效分析、缺陷分析和完善分析，并期待著行政問責制取得更加長足的進展，在推動我國政治化進程方面發(fā)揮日益重要的作用。

[關鍵詞]整體分析 成效分析 缺陷分析完善分析

我國行政問責制起步較晚，2003年“非典”危機中正式啟動，自此以后，行政問責制不斷得到實踐和發(fā)展，并在我國完善民主法治，推動行政改革，建設服務政府、責任政府、法治政府、廉潔政府等方面日益發(fā)揮著重要作用。但不可否認的是，我國行政問責制還處于初創(chuàng)階段，受國內經濟轉型、社會發(fā)展和政治體制等多重因素的制約和影響，無論從理論還是實踐層面來看都還很不成熟。因此，本文試圖對我國行政問責制進行較為全面的整體分析、成效分析、缺陷分析和完善分析。

1 我國行政問責制的整體分析

2003年戰(zhàn)勝“非典”危機以后，我國明顯加快了行政問責制的推進速度，問責案例不斷出現，問責工作全面展開，問責制度不斷完善，使得行政問責制逐漸走人到常態(tài)化、規(guī)范化和制度化的發(fā)展軌道。尤其是2009年6月30日《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》(以下簡稱《暫行規(guī)定》)的正式印發(fā)和2010年3月31日《黨政領導干部選拔任用工作責任追究辦法(試行)》(以下簡稱《追究辦法)》的正式發(fā)布，顯示著行政問責制邁出了堅實的步伐，行政問責諸多方面得到了明確和突破。為行政問責制向縱深發(fā)展提供了制度基礎。

1.1 行政問責制正在逐漸走入常態(tài)化的發(fā)展軌道

近幾年來，我國對行政不作為、亂作為和嚴重損害群眾利益行為官員的追究力度不斷加大，相繼發(fā)生了大量的行政問責案例，包括省部級高官在的大批官員因在重大責任事故、責任事件、責任案件中“負有責任”而受到追究。其中最為突出和集中的事故、事件、案件的責任追究被媒體形容為“問責風暴”，用以比喻行政問責的果敢和嚴厲。尤其是2008年9月份掀起的新一輪“問責風暴”，清晰地顯露出官員數量多、對象層級高、落實速度快、究責手段多和覆蓋范圍廣等特點。有媒體評論指出，“問責風暴”刮出了執(zhí)行力。

1.2 行政問責制正在逐漸走人規(guī)范化的發(fā)展軌道

近些年來，程序問題越來越引起行政機關和官員的重視，它是區(qū)分人治和法治的基本標志，是規(guī)范和制約行政權力，體現和保障公民權利的重要方面。問責程序是行政問責制度的重要組成部分，問責程序是否健全和完善直接影響著行政問責的操作性和有效性。目前我國已經開始加強問責程序機制和規(guī)范問責工作的建設，比如2008年10月1日《湖南省行政程序規(guī)定)正式頒布實施，首開我國行政程序立法的先河，并在第九章(167條－173條)重點設置責任追究，以政府規(guī)章形式規(guī)范行政問責，推行責任追究制度。再比如《暫行規(guī)定)專門在第三章(第11條－23條)，幾乎一半的篇幅專門規(guī)定實行問責的程序和相應的制度性安排，以黨規(guī)性文件形式強化問責程序的規(guī)定，確保問責工作按照規(guī)范的步驟和方式來進行。

1.3 行政問責制正在逐漸走人制度化的發(fā)展軌道

在黨中央、國務院的直接推動下，行政問責制獲得了我國各級黨委和政府的高度重視，問責制度和規(guī)定紛紛出臺，使得行政問責制更加具有規(guī)范性、制度性和長效性。

1.3.1 中央層面的制度化探索。新一屆中央領導集體不僅繼承并闡述了監(jiān)督問責思想，而且開始全面加強制度化建設，取得了可喜的成就。主要從兩方面來展開：一是首次把行政問責制寫入黨和政府的文件，這一點在2008年《關于深化行政管理體制改革的意見》和《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》等政策性文件中均有規(guī)定和體現；二是黨內法規(guī)，國家法律、法規(guī)對行政問責制作了制度性安排和規(guī)定，這一點在2004年《黨政領導干部辭職暫行規(guī)定》，2005年《中華人民共和國公務員法》，2009年《暫行規(guī)定》，2010年《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》、《追究辦法》等法規(guī)性文件中均有規(guī)定和體現。尤其是《暫行規(guī)定》首次明確地把黨委官員納入問責對象，這不僅是行政問責制的突破性發(fā)展，更是執(zhí)政黨建設的飛躍和進步。

1.3.2 地方層面的制度化探索。行政問責制在地方得到了更加積極的響應和探索，很多地方出臺了直接冠以“問責”字樣的專門規(guī)章和制度，并清晰地顯示著圍繞行政首長或效能建設來進行制度建設的特點，對推進行政問責制度化建設作出了有效的嘗試和貢獻。根據粗略估算，目前大約有10多個省、自治區(qū)和直轄市，大約幾百個城市具體出臺了不同級別的問責辦法。

2 我國行政問責制的成效分析

行政問責制推行七年來毫無疑問取得了積極成效，行政問責制的概念逐漸進入到社會公眾視野，受到民眾的普遍歡迎和極力擁護?！皺嘭熞恢隆?、“責任政府”等思想開始深入人心，推動了我國政治文明建設；回應民意訴求，緩和可能出現的黨委、政府與民眾的矛盾，一個漸透明、可問責政府的良好形象正在逐步形成；明確責任、嚴格追究，起到了懲戒和警示的作用，達到了“問責一人、教育一片”的積極效果。

從行政領導干部的角度進行分析，行政問責制的推行主要是培養(yǎng)和增強了他們的四種意識：

2.1 培養(yǎng)和增強了行政領導干部的法治意識。行政問責制的推行要求行政領導干部要正確地對待權力和權利，他們手中的權力是人民賦予的，為人民謀利益是他們全部活動的出發(fā)點和歸宿，要以人民的利益和國家的法律為至上準則，要對人民負責，要對法律負責。在行使職權的過程中要依法辦事、依法行政，否則就會被追究責任。

2.2 培養(yǎng)和增強了行政領導干部的責任意識。行政問責制的推行要求行政領導干部要正確地對待權力和責任，權力和責任的一致性是行政管理活動的基本規(guī)律，權力是做好工作的手段，責任是做好工作的基礎，責任更具有第一性的特征。著名的法約爾一般管理原則指出：“責任是權力的孿生物。是權力的當然結果和必要補充。有權力的地方，就有責任?！?/p>

2.3 培養(yǎng)和增強了行政領導干部的大局意識。行政問責制的推行要求行政領導干部要正確地對待大局和局部，人民群眾的生命安全、人民群眾的呼聲和疾苦等與人民群眾切身利益息息相關的問題就是大局，地方利益、部門利益、集團利益、個人利益等與之相比就是局部。在行使職權的過程中必須“要認識大局、把握大局、服從和服務大局，同時在處理兩者關系時，既要統(tǒng)攬全局，又要兼顧局部，既要著眼長遠，又要立足當前。”

2.4 培養(yǎng)和增強了行政領導干部的自律意識。行政問責制的推行要求行政領導干部要正確地對待自律和他律，自律是一種內在的道德力量的約束，他律是一種外在的制度力量的約束，道德力量主要依靠社會輿論、社會文化和自身修養(yǎng)起作用，制度力量主要依靠黨規(guī)、國家法律、法規(guī)和規(guī)章起作用。兩者相互作用，相互影響，都是監(jiān)督、制約行政領導干部的重要方面，近年來引咎辭職的案例不斷出現都從側面反映了行政領導干部的自律意識也在逐步增強。

3 我國行政問責制的缺陷分析

任何一項好的制度的建立都不可能是一蹴而就的，由于我國行政問責制起步較晚的特點，也就決定了我國行政問責制無論是理論還是實踐都還表現為不成熟的特點。從實踐的角度分析，主要存在以下幾個方面的缺陷：

3.1 從問責的法制建設上看，表現為還沒有專門統(tǒng)一的法律。我國目前還沒有一部全國統(tǒng)一的問責法，從已經出臺的相關制度性規(guī)定可以看到，有的是黨規(guī)性文件而不是全國性法律；有的是地方性規(guī)定而不是全國性法律；有的是全國性法律而不是專門的法律；地方性規(guī)定還不夠統(tǒng)一和規(guī)范，從而導致諸多問責辦法或位階較低或不夠專門或不夠統(tǒng)一，影響了行政問責的規(guī)范性、長效性、操作性和強制性。

3.2 從問責的配套制度建設上看，表現為還有待進一步健全。行政問責制的推行同樣需要一系列配套制度的支撐和保障，而我國相關問責配套制度本身建設還存在一定的問題，從而影響了行政問責制的縱深發(fā)展。比如政府信息公開是行政問責的前提條件，但是規(guī)范化、制度化和法制化建設也剛剛起步，權力行使中的秘密性、內部性的不正常局面并沒有根本轉變；政府績效管理和評估是行政問賁的科學依據，但是還沒有走上規(guī)范化、制度化和法制化的發(fā)展軌道，績效管理和評估的科學性、公正性仍然需要改善等等，這些都在一定程度上影響了監(jiān)督和問責的效果。

3.3 從問責的文化建設上看，表現為問責文化的滯后。我國有著長期的封建專制的歷史，建國以后社會主義法治又遭到嚴重的破壞，民主法治的基礎比較薄弱，官員的法治意識、責任意識、大局意識、自律意識以及民眾的公民意識還沒有真正地形成。“官本位”、“權本位”、“管理本位”觀念根深蒂固，“民本位”、“責本位”、“服務本位”觀念亟待樹立，還有一些官員習慣于對上負責，而不習慣于對下負責；習慣于按照“潛規(guī)則”辦事，而不習慣于按照“顯規(guī)則”辦事‘習慣于為人民服務的話天天講，而不習慣于真正體現和落實到行動上?？梢哉f，我國目前的官場文化和公民文化還有滯后性，還沒有形成良好的問責文化氛圍。

3.4 從問責的對象上看，表現為責任劃分不清，責任界定機制是責任追究機制的基礎，責任界定模糊和責任劃分不清是我國政治體制和行政管理體制長期存在的問題，比如黨政官員之間責任不清、不同層級的官員之間責任不清、不同部門之間責任不清、正職和副職之間責任不清等等，這些都極易影響問責的公正性和嚴肅性，影響了問責的政治效果和社會效果。

3.5 從問責的主體上看，表現為異體問責力度不夠。我國行政問責主要采取同體問責的方式，由上級行政機關和領導充當了問責主體，而異體問責方式較少采用，行政系統(tǒng)以外力量充當問責主體還存在一定的障礙，從而影響了行政問責的廣泛性和持久性。比如人大的質詢權、罷免權等投有充分行使，政治問責力度缺失；公民反映問題的途徑(信訪、舉報等)問題較大，媒體報道的公開、及時、準確等有待加強，社會問責力度缺乏。

3.6 從問責的事項上看，表現為問責的范圍狹窄。我國行政問責主要局限在嚴重的生產安全事故、突發(fā)性災難、食品安全事件、藥品安全事件、環(huán)境保護事故、經濟違規(guī)案件以及群體性事件等，大多屬于“非常態(tài)事件”的事后追究。而對于嚴重決策失誤、選人用人上的不正之風以及有損官員形象的言行等追究力度明顯不足，這些現象嚴重地損害黨、國家和人民的利益，損害黨和政府的形象，同樣更應該被列人問責的范圍。

3.7 從問責的程序上看，表現為問責的程序缺失。我國行政問責在問責啟動、調查處理、申訴復查、監(jiān)督執(zhí)行、官員復出等方面基本缺乏嚴密的程序可以遵循，使得我國行政問責制過多地表現為“運動式問責”、“火線式問責”的特點，問責的隨意性明顯，問責的公正性不足，被問責對象的合法權利得不到有效保護，影響了行政問責的規(guī)范化和制度化。

3.8 從被問責官員的復出程序上看，表現為復出程序的不夠公開和透明。我國行政問責在被問責官員的復出程序上缺乏明確具體的規(guī)定，人們對官員復出問題給予了極大的關注，提出了普遍的質疑，“休假式問責”、“閃電式復出”、“異地式為官”等現象的發(fā)生為人們所詬病和譴責。尤其是官員復出程序的不夠公開和透明，被人們形容為“高調問責、低調升遷”，使得行政問責效果大打折扣，行政問責是否“真問”、“真責”引起人們懷疑，影響了行政問責的嚴肅性和權威性。

4 我國行政問責制的完善分析

如何解決目前行政問責制存在的問題，理論界和實務界進行了積極的探討和深入的思考，普遍認為應該從以下幾個方面完善我國的行政問責制：

4.1 出臺問責法律，保持問責法制的統(tǒng)一。行政問責的制度化和法制化是我國行政問責制沿著健康軌道發(fā)展的根本保證，依靠法制強制力量的作用，才能更好地保證行政問責的統(tǒng)一性和長效性。目前構建行政問責法的呼聲逐漸高漲，需要把已有的相關黨規(guī)、法律、法規(guī)、規(guī)章、政策等進行整合。形成位階較高的專門法律?，F實可能的是，在<暫行規(guī)定)實踐成熟的基礎上將其上升為法律，把黨的意志上升為國家意志。

4.2 健全配套制度，形成問責體制的合力。行政問責制與相關配套制度(尤其是政府信息公開制、政府績效管理制)有著天然的密不可分的關系，它們相互作用、相互影響，并呈彼此互相推進的態(tài)勢。我國的政府信息公開、政府績效管理雖然已經開始運作，但由于認識和經驗不足的特點，導致在現實中還不可避免地還存在著諸多問題，因此急需健全和完善，這也是行政問責制健全和完善的基礎性工作。

4.3 重視問責文化，加強問責文化的建設。問責文化和問責制度同樣重要、缺一不可，剛性的制度和柔性的文化都是推動我國行政問責制發(fā)展的重要方面。近些年來我國以引咎辭職的方式來追究有問題官員的責任取得了積極的成效，問責制度和問責文化在其中都起了至關重要的作用。良好的官場文化和公民文化必將進一步推動行政問責制更好地向前發(fā)展，并將推動官員積極履行職責和主動承擔責任逐步由被動轉向自覺。

4.4 強化異體問責，促進問責主體的多元?！皢渭円揽可霞墕栘煟遣豢赡芙⑵鹭熑握模词姑銖姙橹?，這樣的責任政府也不可能持久。”“而問責主體的廣泛性，則是責任政府得以持續(xù)的合法性基礎?！币虼耍枰∪蛷娀愺w問責，開創(chuàng)和完善多元問責之路，權力機關的問責、司法機關的問責、政協機關的問貴、社會公眾的問責和新聞媒體的問責有其存在的制度基礎，有其自身的價值取向，符合民主法治的精神，是行政問責制創(chuàng)新和發(fā)展的必然選擇。當前，重點需要強化人大問責，各級人大要依法“真問”，同時要促使公民參與問責，廣大群眾要經?！斑^問”：要加強媒體問責，新聞媒體要聞風“敢問”。

4.5 規(guī)范問責程序，嚴密問責運行的機制。完善的行政問責制是實體規(guī)定和程序規(guī)定的復合體，實體規(guī)定是基礎，程序規(guī)定是保障。程序規(guī)定應該具有完整性，要覆蓋行政問責的全過程，包括問責對象、問責范圍、問責發(fā)起、問責啟動、責任判斷、責任標準、責任追究、問責救濟、官員復出等一系列環(huán)節(jié)；程序規(guī)定也應該具有科學性，要與實踐要求與制度基礎相適應，準確把握效率與公平、整體與局部、剛性與彈性的關系，努力做到程序設計科學合理。只有這樣，問責程序才能更有操作基礎，問責制度才能更有執(zhí)行效果，問責工作才能更有機制規(guī)范。