[摘 要]本文從公共品理論范疇定位義務教育，從財政角度將義務教育納入公共服務均等化建設(shè)目標，構(gòu)造適應公共服務要求的義務教育均衡機制。

[關(guān)鍵詞]公共財政 教育均衡 區(qū)域協(xié)同

公共服務均等化是公共財政的基本目標之一，是指政府要為社會公眾提供基本的、在不同階段具有不同標準的、最終大致均等的公共物品和公共服務，公共服務均等化有助于公平分配，實現(xiàn)公平和效率的統(tǒng)一。

當前，我國基本公共服務的非均等化問題比較突出，并由此使地區(qū)間、城鄉(xiāng)之間、不同群體之間在基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療、社會保障等基本公共服務方面的差距逐步拉大，并已成為社會公平、公正的焦點問題之一。而這其中事關(guān)發(fā)展大計的是基礎(chǔ)教育的不均衡，以及由此引發(fā)的各種關(guān)于教育均衡的思考是當前熱點問題之一。

1 立足一個理論基礎(chǔ)一基礎(chǔ)教育的公共品屬性

理論界對教育的屬性存在不同的觀點：一種是公共物品觀點。巴羅把教育當作純公共產(chǎn)品來理解；勞凱聲認為教育產(chǎn)品就是“可以進一步轉(zhuǎn)化為私人物品或準私人物品的典型公共物品”；一種是私人產(chǎn)品觀點。公共經(jīng)濟學的權(quán)威阿特金森、斯蒂格利茨、羅森等從教育產(chǎn)品的提供效率的角度出發(fā)，將教育視為“公共供應的私人產(chǎn)品”；臧旭恒認為教育不能滿足公共產(chǎn)品的“非排他性”和“非競爭性”特征，教育實質(zhì)上是一項私人物品；另一種是準公共產(chǎn)品觀點。布坎南認為教育在技術(shù)上可以實現(xiàn)排他，具有“擁擠的公共產(chǎn)品”的特性；張鐵明認為教育產(chǎn)品是一種既具有公共性又具有私有性的服務消費品；袁連生認為“教育的間接消費特征決定其準公共產(chǎn)品屬性”。

其實，關(guān)于教育屑性之爭很多事立足于教育本身的特質(zhì)來分析，注重于從教育的提供角度來分析。筆者認為如何正確看待教育的屬性，不僅應分析教育的提供，更應該注重教育的產(chǎn)出效應，同時應該結(jié)合教育所處的客觀經(jīng)濟與政治環(huán)境以及教育本身的發(fā)展狀況來分析。從教育產(chǎn)品的產(chǎn)出效應來看，教育的效應是基于個人效益提高基礎(chǔ)上的國家利益和公共利益的提升，最終反映在公共效應的提高上。同時，教育對公共投資的依賴性也隨著個人收入的提高而發(fā)生變化，對于不同收入階層的民眾而言，對政府投資教育的依賴性是明顯有著差異性的。再者，不同層次的教育具有不同的屬性，普遍的理論認為，基礎(chǔ)教育更多的具有公共品的特點，需要政府來普遍提供，而高等教育則具有了部分俱樂部產(chǎn)品的特質(zhì)，需要市場介入，按照市場規(guī)則來優(yōu)勝劣汰。

2 好兩個現(xiàn)實環(huán)境基礎(chǔ)一規(guī)范公共財政體制、推進全覆蓋的公共服務體系建設(shè)

2.1 規(guī)范公共財政體制：公共財政，是為社會提供公共產(chǎn)品與公共服務的政府分配行為，主要著眼于滿足社會公共需要，彌補“市場失效”缺陷。關(guān)于公共財政的建設(shè)目標理論界已經(jīng)有比較一致的觀點，認為公共財政應以促進公共利益為宗旨；以提供公共產(chǎn)品，滿足社會公共需要為目標；以及實行民主決策和充分接受民主監(jiān)督。

從理論角度來看，完整的公共財政建設(shè)思路涉及四個層面：即規(guī)范化的公共支出劃分、分層公共收入劃分、均衡財政轉(zhuǎn)移支付、分級預算制度。從當前中國財政建設(shè)的實際情況來看，公共支出劃分和公共收入已經(jīng)按照分稅制財政體制的要求基本劃分清晰，現(xiàn)在所面臨的主要問題是如何建立規(guī)范化的符合均等化要求的均衡轉(zhuǎn)移支付制度，以實現(xiàn)財政發(fā)展的區(qū)域均衡要求。

一是繼續(xù)深化分稅制財政體制改，實行真正意義上的分權(quán)分稅財政體制，建立中央與地方在事權(quán)分設(shè)基礎(chǔ)上的財權(quán)分割；二是要進一步完善以直接稅為主導的稅制改革，強化稅收的收入再分配功能。促進全社會收入的相對均衡分配；三是要規(guī)范公式化轉(zhuǎn)移支付制度，體現(xiàn)支付均等化目標；四是要促進預算制度改革，促進部門預算、績效預算在我國的深入推行。

2.2 推進全覆蓋的公共服務體系建設(shè)：200s年2月，胡錦濤總書記在政治局第四次集體學習時的講話指出基本公共服務體系的建設(shè)構(gòu)想包含三層次：

(1)公共服務體系建設(shè)建立在經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)上，應依據(jù)經(jīng)濟發(fā)展程度和水平，逐步建設(shè)。

(2)基本公共服務均等化，是公共服務體系建設(shè)的長遠目標，需要協(xié)調(diào)處理好公共服務的覆蓋面、保障和供給水平、政府財政能力三者間關(guān)系。

(3)公共服務體系建設(shè)的關(guān)鍵是創(chuàng)新公共服務體制，改進公共服務方式，形成公共服務供給的社會和市場參與機制。

從實際來看，要建立全覆蓋的公共服務體系，必須要處理好以下幾種關(guān)系：一是處理好經(jīng)經(jīng)發(fā)展與服務體系建設(shè)之間的關(guān)系，即要樹立起以經(jīng)濟發(fā)展促服務建設(shè)的理念，只有建立在經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)上的公共服務體系才是長遠和持續(xù)的，需要建立為公共服務體系支撐的財政支持；二是處理好當前財力與長遠目標需求之間的關(guān)系，公共服務體系的建設(shè)史個持續(xù)的長遠工程，不可能一蹴而就，需要結(jié)合各地實際財力，有步驟分層次推進，防止誤人盲目建設(shè)的誤區(qū)，導致財力供應緊張而影響服務水平的問題出現(xiàn)；三是要處理好公共服務供應主體之間的協(xié)調(diào)關(guān)系，能夠提高公共服務的的主體包括政府、企業(yè)與家庭自身、第三方組織(NGO，NPO等)，這其中包含營利性目標和非營利性目標，對于義務教育而言，還是需要強調(diào)政府提供的主導地位的。

3 實施三個發(fā)展途徑一財政公平支付、教育資源共享、區(qū)域均衡推進

3.1 財政公平支付：財政公平，可以從多個角度進行理解，從過程上說，有起點公平、過程公平、結(jié)果公平；從經(jīng)濟角度來看，有經(jīng)濟公平、社會公平；從制度層面來說，有決策公平、執(zhí)行公平、監(jiān)督公平。過程角度的公平強調(diào)財政實施程序，從制度層面著力于國家政治司法制度的建設(shè)，一般來說，老百姓更關(guān)心的是從經(jīng)濟角度來看的公平，即經(jīng)濟公平與社會公平。經(jīng)濟公平立足的是市場化分配制度，強調(diào)投入產(chǎn)出的和諧與效益統(tǒng)一性；社會公平則更多強調(diào)公正和均衡，體現(xiàn)社會財富的不同收入群體間的相對均衡分布。

3.2 教育資源共享：教育資源的差異性是導致目前教育不均衡的重要因素之一，在財政難以一步到位解決教育硬件投資資金需求的情況下，可以整合目前不同區(qū)域的教育資源，實現(xiàn)一定范圍內(nèi)的資源共享機制。

其一：錯時就學，可以針對各地教學硬件的差異性，實行錯時上學制度，即將城市教學設(shè)備較好的學校在假期對農(nóng)村學生開放。組織農(nóng)村學生在假期集體到城市上學，城市的不同學校之間也可以利用自己的學科優(yōu)勢和設(shè)備優(yōu)勢，開展校際之間的錯時學習制度，以滿足不同學生的學習需求；其二：教師互派，實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)師資力量的均衡共享機制，加大教師在不同學校之間的互派力度，實現(xiàn)軟性教學資源的共享；其三：淘汰資源再利用。城市較好學校的淘汰資源目前主要是流向廢品市場，其實完全可以將這些淘汰下來的仍可利用的教學設(shè)備等免費贈送到農(nóng)村學校，實現(xiàn)資源的再利用。

3.3 區(qū)域均衡推進：基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展，主要體現(xiàn)為受教育權(quán)利均衡、區(qū)域間教育均衡、城鄉(xiāng)間教育均衡、校際間均衡、學生間均衡、教育層次均衡、教育質(zhì)量均衡、教育結(jié)果均衡等多個方面。這其中，區(qū)域均衡是個很重要的問題，均衡推進順序應選擇從縣域均衡、省域均衡到全國均衡推進的思路。

首先要考慮的是縣域均衡，重點是城鄉(xiāng)間均衡，主要工作中心在與發(fā)展農(nóng)村義務教育，攻堅在農(nóng)村教育經(jīng)費投入問題以及農(nóng)村教育軟環(huán)境的建設(shè)方面，需要繼續(xù)加大農(nóng)村教育投資，實施農(nóng)村教育經(jīng)費低保制度，確保城鄉(xiāng)義務教育基本均衡；其次是省域均衡，重點是不同經(jīng)濟發(fā)展狀況下的均衡，因為地理和歷史問題，省際之間的教育水平差距還是很大，需要客觀評定各省教育發(fā)展現(xiàn)狀，根據(jù)各省經(jīng)濟發(fā)展狀況來制定財政教育投資的標準；最后才到全國均衡，重點則是教育質(zhì)量和結(jié)果的公平，從全國高度來測定教育質(zhì)量高低，從就業(yè)角度來給全國接受教育的學生提供公平的機會。

4 構(gòu)建四輪協(xié)同驅(qū)動的均衡發(fā)展模式一政府主體、財政杠桿、學生中心、教師主導

4.1 政府主體：政府的重要職責是提供公共品，中外政府無一例外地承擔了基礎(chǔ)教育的責任，只是政府介入基礎(chǔ)教育的程度有所不同而已。目前我國義務教育的承載主體主要是各級地方政府和家庭本身，而地方政府在財力向上收縮的情況下，逐漸弱化了財政的教育投資功能，這樣勢必會進一步惡化低收入地域的義務教育狀況。

我們都清楚義務教育的公共品特質(zhì)決定了它應該由政府作為教育投資的主體，這樣就要求從法律高度來約束政府的投資行為，改變政府趨利性投資的目標唯一性，將義務教育投資的規(guī)模按照當?shù)貙W齡兒童數(shù)加以明確規(guī)定，確立政府投資義務教育的主體地位，這樣才能從根本上保證義務教育投資的連續(xù)性和穩(wěn)定性。

4.2 財政杠桿：公共財政的基本特質(zhì)是“取之于民，用之于民”，要實現(xiàn)義務教育的區(qū)域均衡，財政在這里必須要起到很好的杠桿作用。義務教育均衡的根本在于教育資源的均衡享有，財政的杠桿作用在于通過預算、稅收、國債、財政補貼等政策措施來影響教育的發(fā)展和均衡推進。

可以增加教育預算投入，增設(shè)國家教育專項基金，從預算角度來強化財政投資教育力度；對事關(guān)義務教育發(fā)展的行業(yè)可以實行減免稅政策，對義務教育階段的教師實行個稅見面政策；適當時候可以考慮代為地方發(fā)行教育國債，拓寬教育融資渠道；完善對貧困地區(qū)的教育補貼制度，改變過去的補貼到政府的方式，直接補貼到個人和學校。

4.3 學生中心：教育的根本目標是培養(yǎng)合格的人才，學生是一切教育的中心，義務教育均衡發(fā)展是依法治教、實現(xiàn)義務教育階段學生“平等受教育”的必然要求?！吨腥A人民共和國教育法》規(guī)定：“公民不分民族、種族、性別、職業(yè)、財產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育機會”。

這就需要打破目前的戶籍制度，一切以學生學好為中心，改變過去的出身定教育機會的局面，提升能力培養(yǎng)，加強素質(zhì)教育。中共中央國務院《關(guān)于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定》中提出，全面推進素質(zhì)教育，要堅持面向全體學生，為學生的全面發(fā)展創(chuàng)造相應條件，依法保障適齡兒童和青少年學習的基本權(quán)利，尊重學生身心發(fā)展特點和教育規(guī)律，使學生生動活潑、積極主動地得到發(fā)展。

4.4 教師主導：當前區(qū)域教育不均衡的一個重要因素是教師資源的不均衡，而發(fā)展教育的重要支撐在于教師隊伍的水平高低與穩(wěn)定性上?；鶎咏處熽犖榈牟环€(wěn)定性和人才流失是個很嚴重的現(xiàn)實問題，這就需要從多個角度來提升教師教學質(zhì)量、穩(wěn)定基層師資隊伍。

一方面要加大教師隊伍的繼續(xù)培訓，提升現(xiàn)有教師的業(yè)務水平；另一方面要鼓勵優(yōu)質(zhì)教師下基層，提高對基層教師的補貼標準；另外要從住房福利等多方面給基層教師創(chuàng)造安心教學的環(huán)境。