湖南開啟了中國行政程序立法的破冰之旅。

歷時(shí)半年起草的《湖南省政府服務(wù)規(guī)定(草案)》出爐，并公開向社會(huì)公眾征求意見。這是國內(nèi)首部關(guān)于“服務(wù)型政府建設(shè)”的省級(jí)政府規(guī)章。

2010年8月21日，主題為“服務(wù)型政府法治化”的南岳論壇在長(zhǎng)沙召開。一天百人發(fā)言，每名發(fā)言者限時(shí)10分鐘，言者踴躍，座無虛席。主持人、最高人民法院副院長(zhǎng)江必新平等對(duì)待與會(huì)的高官或百姓，誰都不多給一分鐘，有人笑言，就像“秉公執(zhí)法”。

會(huì)議誕出《湖南省政府服務(wù)規(guī)定》草案，成為湖南省領(lǐng)先全國的行政程序立法的又一力作。

中南大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)，博導(dǎo)、《湖南省政府服務(wù)規(guī)定》的重要起草者之一的陳云良對(duì)《瞭望東方周刊》介紹，該“規(guī)定”旨在解決政府“能做什么”。

2009年度國家社科基金重大項(xiàng)目招--標(biāo)時(shí)，從事經(jīng)濟(jì)法研究的中南大學(xué)法學(xué)教授陳云良申報(bào)了一個(gè)“建設(shè)服務(wù)性政府研究”的課題，因?yàn)樵撜n題偏向行政法，他求助同校兼職教授江必新合作。江必新的另外一個(gè)職務(wù)是晟高法院副院長(zhǎng)，行政法專家。

但是，命運(yùn)之神并未垂青這次招標(biāo)。由于答辯的評(píng)委都是管理學(xué)、公共管理專家，該課題被冷落。

行政機(jī)構(gòu)“作繭自縛”的革命

2010年4月1日，《湖南服務(wù)型法治政府的初步意見》完稿。

4月16日，湖南省委書記周強(qiáng)率領(lǐng)湖南各廳局20多名領(lǐng)導(dǎo)干部抵達(dá)中南大學(xué)，聽取《湖南省政府服務(wù)規(guī)定》起草意見。

陳云良將該草案定名《湖南公共服務(wù)規(guī)定》，周強(qiáng)的建議則是《政府服務(wù)規(guī)定》。

從2008年《湖南省行政程序規(guī)定》開始，湖南開啟中國行政程序立法破冰之旅。隨后，《湖南省規(guī)范性文件管理辦法》、《湖南省規(guī)范行政裁量權(quán)辦法》相繼出臺(tái)。2010年10月出臺(tái)《湖南省政府服務(wù)規(guī)定(征求意見稿)》。

從一開始，湖南的行政立法就試圖借助專家和民眾的力量，給政府和官員的權(quán)力“帶上鐐銬”。

2008年4月17日，國內(nèi)首個(gè)系統(tǒng)規(guī)范行政程序的地方性法規(guī)《湖南省行政程序規(guī)定》出臺(tái)，填補(bǔ)了中國行政程序法典立法空白。2008年10月1日，該《規(guī)定》正式實(shí)施。

此后，湖南開啟了一場(chǎng)行政機(jī)構(gòu)“作繭自縛”的革命。

《湖南省行政程序規(guī)定》出臺(tái)后，一些紅頭文件很快成為“整肅”靶子。

2010年8月20日下午，湖南省耒陽市召開第29次政府常務(wù)會(huì)議，研究法制建設(shè)、消防、為民實(shí)事等工作。與以往不同的是，與會(huì)人員多出10名普通市民代表。

“提升行政程序法律法規(guī)和提升政府服務(wù)的法律法規(guī)是建設(shè)法制政府的核心和框架?！焙鲜≌ㄖ妻k主任許顯輝告訴《瞭望東方周刊》，湖南省制定法律法規(guī)采取廣泛集中民智的方式，采用科學(xué)決策和民主決策，建立一種政府與民眾的合作互助的關(guān)系。

立法容易執(zhí)行難

“立法容易執(zhí)行難。法制體系越來越完善，但從執(zhí)行情況來看，并不樂觀。今年來看，一些政府部門在信息披露等方面仍然存在不少問題。”長(zhǎng)沙一名律師說。 2010年，“金浩茶油致癌”事件讓湖南法制建設(shè)面臨大考。

金浩茶油部分產(chǎn)品在2月份出現(xiàn)安全問題，緣何8月份才向消費(fèi)者披露?半年過去，企業(yè)除了答應(yīng)召回產(chǎn)品、表示道歉，處理結(jié)果如何?信息公開方面，沒有后音。

10月14日，湖南省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局一名負(fù)責(zé)人回答本刊，“‘金浩茶油’事件至今還沒有調(diào)查結(jié)果出來!”具體原因也無法告知。

根據(jù)《湖南省政府服務(wù)規(guī)定》(草案)第三十九條(政府信息公開服務(wù))各級(jí)人民政府及其辦公廳(室)、各部門應(yīng)當(dāng)建立健全政府信息公開機(jī)制，完善政府信息公開方式，依法主動(dòng)公開政府信息；對(duì)公民、法人或者其他組織申請(qǐng)公開政府信息的，應(yīng)當(dāng)依法答復(fù)。

就在此事發(fā)生之前，湖南另外一起事件引起公眾關(guān)注。

湘雅附二醫(yī)院“蘆筍片”高價(jià)事件引發(fā)熱議。出廠價(jià)15.5元／瓶的蘆筍片，在湘雅附二醫(yī)院以213元／瓶的價(jià)格售賣給患者，利潤(rùn)高達(dá)1300％。其新聞發(fā)言人對(duì)媒體表示，系振湘公司代表政府部門幫助采購。媒體報(bào)道，振湘醫(yī)藥的多名股東名字與曾在湖南省衛(wèi)生廳有關(guān)機(jī)構(gòu)任職的多名官員名字相同。此事至今沒有下文。

10月17日，本刊記者致電湖南省衛(wèi)生廳新聞發(fā)言人，他表示，相關(guān)責(zé)任人已經(jīng)移交司法機(jī)關(guān)，案子還未完結(jié)，相關(guān)部門正在對(duì)此事進(jìn)行調(diào)查，暫時(shí)也無法告知其他內(nèi)容。湖南省物價(jià)局副局長(zhǎng)馮躍文則告訴本刊記者，現(xiàn)在紀(jì)檢部門介入調(diào)查，處理結(jié)果和責(zé)任劃分應(yīng)當(dāng)詢問紀(jì)檢部門。

9月4日，鳳凰縣“天下鳳凰”酒店發(fā)生一起少女跳樓死亡事件。9月8日案件偵破，5名犯罪嫌疑人落網(wǎng)，該少女疑似在生前被猥褻、強(qiáng)奸。

當(dāng)?shù)卣W(wǎng)站公布了數(shù)條信息，但給外界留下諸多疑問，以致該事件成為網(wǎng)絡(luò)熱點(diǎn)。一名持續(xù)報(bào)道此事的記者告訴本刊，“采訪異常艱難!”事發(fā)一月之久，也未組織一次正式的新聞發(fā)布會(huì)，該事件一度成為網(wǎng)絡(luò)熱點(diǎn)新聞“榜首”。

權(quán)力運(yùn)行晾曬在“陽光”下

這一系列的事件，暴露的是在系列政府規(guī)章出臺(tái)之后，政府在信息公開、監(jiān)督體系等方面存在疑難。

當(dāng)然，湖南省政府在信息公開方面也不乏成功案例。

2008年3月20日，湖南平江電視臺(tái)記者吳華自稱在該縣自然風(fēng)景區(qū)石牛寨發(fā)現(xiàn)了老虎，并拍下了20多秒的錄像畫面。湖南專門撥出10萬元經(jīng)費(fèi)用于調(diào)查錄像。24日，湖南省林業(yè)廳公布調(diào)查結(jié)果：平江疑似華南虎錄像系造假。26日，湖南平江旅游局長(zhǎng)等4人因錄像造假被立案。湖南省政府及時(shí)公布信息，事件迅速得到平息。

該事件與此前發(fā)生的周老虎事件相比，問題解決迅速、信息公開透徹，成為政府“信息公開，’取得成功效果的“標(biāo)本”，也被外界稱作政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的學(xué)習(xí)典范。

2010年6月，湖南省發(fā)改委門戶網(wǎng)站開設(shè)了辦事指南，將71項(xiàng)規(guī)范權(quán)力運(yùn)行制度逐項(xiàng)上傳，全部上網(wǎng)公開。

湖南省公安廳針對(duì)公務(wù)接待開始了一場(chǎng)“革命”，其中頗具“殺傷力”的一項(xiàng)措施是實(shí)行公務(wù)接待按月通報(bào)制度，對(duì)廳領(lǐng)導(dǎo)、廳屬各單位的每筆接待費(fèi)每月?lián)?shí)通報(bào)。

這種全過程、全方位地將權(quán)力運(yùn)行晾曬在“陽光”下，避免權(quán)力運(yùn)行失范的做法，受到民間支持。

“模糊空間vs適度原則”

在限制過度作為和不作為的方面，政府一些部門仍然難以把握尺度。

今年4月，湖南株洲交警下達(dá)人均查糾違法任務(wù)一事遭遇爭(zhēng)議。湖南省法制辦行政執(zhí)法監(jiān)督處相關(guān)負(fù)責(zé)人和法律專家都認(rèn)為這種管理方式不可取，他們擔(dān)心：交警為完成任務(wù)，很可能會(huì)失去平和的執(zhí)法心態(tài)，從而在程序、自由裁量權(quán)等方面出現(xiàn)問題。

《湖南省政府服務(wù)規(guī)定》草案起草者之一、湖南師范大學(xué)法學(xué)教授黃捷說，他身邊就有一起無中生有的“農(nóng)家樂”故事。有一拆遷戶，原本是一套普通房子，后來變成了偌大的“農(nóng)家樂”。而據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民證實(shí)，“拆遷以前，根本沒有這一項(xiàng)目，但補(bǔ)貼的時(shí)候多給那一戶補(bǔ)貼了100多萬?！?/p>

“這就是政府的裁量權(quán)問題?！秉S捷教授說，等協(xié)議一簽，房間一拆，什么證據(jù)都沒有了，而有些不拆的卻當(dāng)成了釘子戶。

“因而，政府的任務(wù)還十分艱巨。”黃捷教授指出，現(xiàn)在監(jiān)督力度、常規(guī)化都還不夠，下級(jí)政府不按程序辦事。第三方評(píng)估

陳云良認(rèn)為，第三方的監(jiān)督是一個(gè)關(guān)鍵問題，“各級(jí)人民政府可以委托高等院校、科研機(jī)構(gòu)、中介組織等，對(duì)公共企事業(yè)單位、社會(huì)組織提供國內(nèi)公共服務(wù)的情況進(jìn)行評(píng)估?！币獙?shí)現(xiàn)法治政府的目標(biāo)，僅靠政府的內(nèi)部監(jiān)督是不夠的，還需要言論自由、輿論監(jiān)督與司法獨(dú)立。

陳云良說，第三方評(píng)估就能很好監(jiān)督，“花瓶法律”很多，沒有得到很好的執(zhí)行，“我希望政府的問責(zé)不是一場(chǎng)政治秀。”

許顯輝說：政府服務(wù)公開，不僅局限于行政機(jī)關(guān)，公共服務(wù)企業(yè)的企事業(yè)單位也要公開，像自來水公司、電信、基層自治組織、村居委會(huì)，還有社會(huì)組，織及基金會(huì)，“現(xiàn)在我們只是簡(jiǎn)單地從行政力量上的公開，最后要過渡到影響公眾利益的社會(huì)力量的公開?！?/p>

黃捷教授提出，政府應(yīng)謹(jǐn)慎用權(quán)，要由管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。政府嚴(yán)格提升服務(wù)意識(shí)，讓老百姓感受到服務(wù)，大家才會(huì)心服。